Monsieur le Président,
Monsieur le Président de la commission des finances,
Monsieur le Rapporteur général,
Mesdames et Messieurs les députés,

J’ai l’honneur de vous présenter, une fois n’est pas coutume, le deuxième projet de loi de finances rectificative de l’année.
Il ne faut pas s’en étonner. La crise que nous traversons appelle de notre part des réponses rapides. Des réponses nouvelles à des situations sans précédent. 

Nous avons apporté la démonstration de cette réactivité, une première fois, au lendemain des événements qui ont menacé l’équilibre de notre système financier, avec le vote de la loi de finances rectificative pour le financement de l’économie en octobre.

Nous en donnerons une autre preuve en débattant, dès janvier prochain, d’un projet de loi de finances rectificative pour 2009 destiné à financer les mesures budgétaires du plan de relance de l’économie, annoncé par le Président de la République.

Le collectif budgétaire pour 2008, dont nous entamons à présent l’examen, répond lui aussi à l’urgence de la situation. Il constitue, en effet, le support de la mise en œuvre du volet fiscal du plan de relance, à travers des amendements que Christine Lagarde, Patrick Devedjan et moi-même présenterons au cours du débat.

Je regrette les délais que ce choix vous laisse pour traiter ces sujets mais je sais pouvoir compter sur votre compréhension de la situation qui nous est posée, pour mener à bien ce débat.
Nécessité fait loi et, en l’occurrence, loi de finances rectificative.
Il s’agit de donner sans délai une traduction à l’ensemble des mesures fiscales de niveau législatif, qui ont été annoncées la semaine dernière et qui, pour certaines, trouvent à s’appliquer dès le mois de décembre.

Ce point majeur ne constitue toutefois pas la seule ambition du collectif que je vous présente. J’en vois au moins deux autres :

• l’ambition, tout d’abord, de maintenir le cap de la maîtrise de la dépense, qui est et qui reste au cœur de notre politique budgétaire
• l’ambition, ensuite, de poursuivre la rénovation en profondeur des relations entre l’administration fiscale et les contribuables.

Commençons d’abord par les prévisions budgétaires contenues dans le projet de loi de finances rectificative.
1. La conjoncture pèse lourdement sur le déficit budgétaire en 2008 mais, malgré des conditions difficiles, nous continuons à tenir la dépense.

Le projet de loi évalue le déficit budgétaire pour 2008 à  51,4 Md€ - le chiffre est en hausse de 2 Md€ par rapport à la prévision de déficit qui avait été retenue en septembre au moment de la présentation du PLF 2009 et reprise dans la loi de finances rectificative pour le financement de l’économie. Par rapport à la loi de finances initiale, le déficit se trouve alourdi de presque 10 Md€ (9,7 Md€ exactement).
Cette dernière révision de 2 Md€ est la simple traduction de la réactualisation des prévisions de recettes fiscales depuis le début de l’automne.
La détérioration de la situation économique nous conduit à revoir à la baisse de 2 Md€ le produit attendu des recettes fiscales. Cette baisse est essentiellement concentrée sur deux postes :

• l’impôt sur les sociétés (-1 Md€) compte tenu des répercussions de la crise financière et, dans une moindre mesure, du ralentissement économique sur le deuxième semestre. Seul le versement du 4^e acompte dans les deux dernières semaines du mois de décembre nous permettra de lever définitivement l’incertitude sur ces recettes – des recettes qui sont, je le rappelle, déjà particulièrement volatiles en temps normal ;
• la TVA (-1 Md€), sous l’effet d’une augmentation significativement accrue des remboursements et dégrèvements. Une partie de cette augmentation (0,6 Md€) tient, en réalité, à la restitution de la  TVA collectée à tort sur les contributions d’exploitation versées par les régions à la SNCF, au titre des transports régionaux de voyageurs. J’ai eu l’occasion de préciser à votre commission des finances le détail de cette opération de régularisation.

L’aggravation du déficit causée par ces moindres recettes fiscales ne nous autorise pas à relâcher, pour autant, l’effort sur la maîtrise de la dépense.
Je mets naturellement à part les conséquences du choc d’inflation que nous avons connu en début d’année et que nous ne pourrons surmonter totalement. Je fais référence, ici, à l’augmentation tout à fait exceptionnelle de la charge de la dette, sous l’effet, en particulier, de l’indexation des OATi.  De l’ordre de 4 Md€ au-delà de l’évaluation retenue en LFI.  

Le collectif confirme l’objectif de maîtrise de la dépense, à l’exception de ce dépassement – purement contraint. 
Il assure un strict équilibre des ouvertures de crédits par des annulations de même montant : 1,1 Md€ de crédits sont ainsi ouverts pour assurer la couverture de besoins apparus au cours de la gestion. Ils sont strictement compensés par 1,1 Md€ de crédits annulés sur l’ensemble des missions du budget général, en priorité sur la réserve de précaution constituée au début de l’année. 

Je tiens à souligner l’effort particulier que nous consacrons à la remise à niveau de certaines dotations versées aux organismes de sécurité sociale pour assurer le financement de prestations ou d’exonérations de charges sociales.
0,8 Md€ sont ainsi ouverts pour éviter la reconstitution d’une dette, dont l’expérience montre toute la difficulté du remboursement : 236 M€ sur le financement de l’allocation adulte handicapés (AAH) ; 36 M€ pour l’allocation parent isolé (API) ; 94 M€ pour l’aide médicale d’État (AME) ; 100 M€ pour les aides personnelles au logement (APL) ; 215 M€ pour le remboursement des exonérations de cotisations sociale en Outre-mer et, enfin, 90 M€ pour les régimes de retraite de la RATP et de la SNCF.
Vous me pardonnerez la longueur de l’énumération mais elle a le mérite de bien signifier l’importance de l’effort auquel nous nous astreignons et auquel il serait si tentant de se soustraire. La responsabilité des comptes publics ne nous permet plus de céder à cette facilité.

En complément de l’effort que nous faisons pour remettre à niveau les dotations versées à la sécurité sociale au titre de l’année 2008, j’ai souhaité procéder à un nouvel apurement de la dette constituée vis-à-vis des régimes par le passé.
Le Gouvernement poursuit ainsi l’effort engagé l’an dernier, en prévoyant l’affectation du surplus du panier de recettes de la loi « TEPA » pour couvrir le remboursement de 750 M€ de dettes anciennes. C’est, notamment, près de 400 M€ que nous remboursons au régime des indépendants et 300 M€ au régime de sécurité sociale de la SNCF.
Je ne peux pas pas apurer d’un coup les errements du passé comme me le demande la Cour, mais en améliorant la budgétisation du PLF 2009, en passant ces mesures dans le collectif, nous mettons fin à ces pratiques que la Cour est dans son rôle de pointer.

Mesdames et Messieurs les députés, le Gouvernement n’abandonne rien de sa stratégie de maîtrise de la dépense publique.
Ne voyez pas de contradiction avec les mesures que le Président de la République a annoncées la semaine dernière, à Douai, pour répondre à la mesure des enjeux à la crise que nous connaissons :

• il y a, d’un côté, une volonté intacte, réaffirmée, renforcée de réforme afin de rendre un meilleur service public, tout en gagnant en productivité sur les charges de personnel et tout en réduisant significativement les coûts de fonctionnement.

Tous les travaux que nous avons réalisés à l’occasion de la révision générale des politiques publiques sont en plein dans l’actualité.
La programmation budgétaire pluriannuelle, alimentée par la RGPP, est plus que jamais indispensable parce qu’elle garantit une plus grande efficacité de la dépense et une trajectoire de dépenses claires. 

• mais, il y a aussi, d’un autre côté, l’exigence d’une intervention active, adaptée et ciblée de l’État pour affronter et non pas subir la crise. C’est une priorité données à la qualité de la dépense.

Le plan de relance de l’économie, c’est le contraire d’une politique de laxisme budgétaire :

• c’est un plan constitué de mesures à fort impact sur l’économie, ciblées sur des priorités bien identifiées et  limitées dans le temps ;
• c’est un plan fondé sur une puissante accélération de l’effort d’investissement, alors que l’investissement a été trop souvent considéré, par le passé, comme une variable d’ajustement budgétaire. Et cela au mépris de l’avenir.

Bref, tout cela n’a rien du plan budgétairement débridé, comme on a pu en connaître autrefois, et qui se solde par des coûts que l’on supporte pendant 30 ans.

Voilà le message que je tenais à rappeler dès maintenant. Nous aurons l’occasion d’en débattre plus largement très prochainement.
Mais ne nous leurrons pas : c’est bien en améliorant l’efficacité de l’État dans ses tâches quotidiennes, en réduisant ses coûts de fonctionnement avec ténacité, que l’on parviendra à préserver la capacité de l’État de mobiliser les moyens nécessaires en période de crise. On le voit bien dans la situation d’aujourd’hui.

2. La dépense reste donc fermement maîtrisée mais ce projet de collectif s’inscrit aussi pleinement dans le soutien et la relance de l’économie, en ne cherchant pas à compenser les moins-values de recettes et en vous proposant de voter, à peine quelques jours après leur annonce par le Président de la République, les mesures fiscales dont ont besoin nos entreprises.

En dehors de l’augmentation de la charge de la dette, l’aggravation du déficit budgétaire ne fait que traduire le jeu des stabilisateurs automatiques dans un contexte économique dégradé.
Laisser les recettes fiscales diminuer avec la baisse de croissance est, en soi, une première réponse, rapide et puissante, à la crise.

Je l’ai dit et redit depuis la présentation du projet de loi de finances pour 2009 en septembre. Nous ajoutons de la relance à la crise. Nous ne voulons pas ajouter la crise à la crise en cherchant à compenser de moindres recettes par une augmentation des prélèvements obligatoires.
Au-delà du jeu des stabilisateurs automatiques, des mesures concrètes ont été prises, qui trouvent une traduction soit dans le projet de collectif soit dans les amendements qui y seront apportés.
Deux orientations illustrent parfaitement la cohérence du plan de relance porté par le Président de la République et par le Gouvernement :

• Première orientation, le soutien à l’investissement, grâce à deux mesures.
  • Tout d’abord, par une mesure d’exonération de la taxe professionnelle sur les investissements réalisés jusqu’au 31 décembre 2009.

C’est une mesure puissante de soutien à l’investissement, que nous mettons en œuvre sans délai, en attendant une réforme de plus grande envergure de la fiscalité locale, qui ne pénalise plus les investissements de nos entreprises.
Je tiens à souligner à nouveau, comme je l’avais indiqué à votre commission des finances, que cette mesure trouvera aussi à s’appliquer aux entreprises qui bénéficient du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée.
Cette mesure se veut extrêmement lisible et je crois comprendre que votre rapporteur général aura des propositions pour améliorer encore la clarté de cette exonération de TP.
Pour les entreprises, c’est une baisse de TP de l’ordre de 1 Md€. Mais une baisse qui ne pèsera sur les finances publiques qu’à partir de 2011 et dont le coût sera limité par rapport au dispositif actuel de dégrèvement pour investissement nouveau, qui n’était que provisoire et dégressif.

• Seconde mesure pour inciter les entreprises à réinvestir, l’accélération de l’amortissement des biens acquis ou fabriqués jusqu’au 31 décembre 2009.

Il y aura une sortie de crise ; j’espère qu’elle sera rapide. Mais il ne faut surtout pas renoncer à préparer l’avenir. L’État le fait en accélérant ses investissements ; il incite, par ces dispositions, les entreprises à en faire autant.

• Deuxième priorité traduite dans des amendements que vous aurez à examiner au cours du débat, l’accélération du remboursement aux entreprises des créances qu’elles détiennent sur l’État. Car, en temps de crise financière, la première contrainte pour l’investissement, c’est le financement.

Il est donc du devoir de l’État d’accélérer le paiement de ce qu’il doit aux entreprises. Dans cette perspective :

• nous allons permettre aux entreprises de bénéficier, à titre exceptionnel, d’un remboursement accéléré du crédit d’impôt recherche. Les entreprises pourront ainsi se voir restituer en 2009 les créances de crédit d’impôt recherche au titre des années 2005, 2006 et 2007. Soit 3 années.

Concrètement, ce remboursement immédiat bénéficiera à près de 5 000 entreprises, dont plus de 90 % des PME, notamment dans les secteurs des services et de l’industrie.

• Les entreprises qui sont en situation de « carry back », c’est-à-dire en situation déficitaire mais avec un crédit d’IS imputable à leurs versements d’IS passés, pourront aussi se voir rembourser en 2009 immédiatement cette créance.
• Par ailleurs, toutes les entreprises qui estiment avoir trop versé d’acomptes en 2008 au vu de leur résultat fiscal pourront demander le remboursement du trop versé dès le début de l’année 2009, sans attendre la déclaration du mois d’avril ;
• J’ajoute enfin que nous réduirons aussi les délais de remboursement  des crédits de TVA, en permettant à toutes les entreprises d’opter pour le remboursement au mois le mois.

Par ailleurs, j’ai donné instruction aux services fiscaux et aux URSSAF de faire preuve de la plus grande bienveillance à l’égard des entreprises qui connaissent actuellement des difficultés de trésorerie. Ces instructions sont d’ores et déjà appliquées.

J’ai souhaité aller plus loin en assouplissant les règles qui prévalent pour l’inscription et la publicité du privilège du Trésor. Nous aurons l’occasion d’en discuter dans ce collectif, puisque je présenterai un amendement du Gouvernement à ce sujet.
J’ai mis en avant, à dessein, les mesures pour soutenir la compétitivité de nos entreprises. Nous n’oublions pas pour autant les ménages avec le doublement du prêt à taux zéro, qui viendra conforter les projets d’accession de nos concitoyens, tout en soutenant un secteur du logement aujourd’hui en difficulté.

Les autres mesures, concernant la prime de solidarité active ou l’augmentation du budget de l’emploi par exemple, vous seront proposées dans le collectif de janvier.

3. Outre les mesures fiscales en faveur de la relance, le projet de collectif comprend une série de dispositions organisées autour de la lutte contre la fraude et de  l’amélioration des relations entre le fisc et le contribuable.
La crise ne doit pas nous conduire à renoncer à poursuivre la modernisation de notre système fiscal.

L’actualité nous l’a montré, la lutte contre la fraude fiscale passe par de nouvelles mesures contre la fraude organisée à travers les paradis fiscaux.
Notre arsenal juridique n’est pas en mesure de nous offrir, aujourd’hui, les moyens de poursuivre les grands fraudeurs. Nous allons donc :

• alourdir les sanctions pour non-déclaration de comptes, en particulier dans les paradis fiscaux,
• allonger la durée de prescription pour les revenus éludés via ces pays.

Notre politique n’est pas pour autant exclusivement construite sur le volet répressif. Elle recherche une plus grande efficacité de l’action conduite contre ceux qui veulent se soustraire au paiement de la contribution à la collectivité. Mais elle sait aussi faire confiance aux contribuables de bonne foi – et ce sont les plus nombreux.

C’est bien cet équilibre qui transparaît dans le collectif, quand il met en regard des mesures de lutte contre la fraude, tout un volet pour renforcer la sécurite juridique des contribuables.

Un certain nombre de ces propositions sont inspirées du rapport que m’a remis Olivier Fouquet, ancien président de la section des finances au Conseil d’État.
Je citerai, notamment, la refonte de la procédure de l''abus de droit, qui constitue un point d’équilibre entre recherche de la sécurité juridique et nécessité de lutter efficacement contre les montages fiscaux abusifs.
Nous avons, par exemple, cherché à mieux hiérarchiser l’application des pénalités en appréciant le degré de participation des acteurs du montage abusif.
L’élargissement de la composition du comité consultatif de répression des abus de droit à des professionnels du droit est également un progrès. Le comité pourra compter sur l’expertise de représentants des professions : avocat, notaire, expert-comptable…

Il y a également une grande innovation dans la mise en place, pour trois ans, à titre expérimental, d’un contrôle à la demande des déclarations de successions et de donation. Les contribuables pourront demander à l’Administration de valider leur calcul des droits dûs. A défaut de contrôle dans le délai d’un an, ce calcul ne pourra plus être remis en cause.
Enfin, nous élargissons le champ du rescrit fiscal, notamment pour ce qui concerne la valorisation des entreprises en cas de transmission, les questions de recouvrement de l’impôt ou, bien encore, la qualification des revenus, commerciaux ou non commerciaux, des professions libérales.

Toutes les améliorations à apporter ne relèvent d’ailleurs pas de la loi. Il faut également changer les pratiques de l’administration fiscale.  
J’ai en particulier demandé à la DGFiP que l’on expérimente, dans une vingtaine de brigades de vérification en 2009, la « garantie fiscale ». Le principe est simple : les vérificateurs doivent s’engager sur tous les points vérifiés et pas seulement sur ceux qui ont donné lieu à redressement.
C’est aussi toute une révolution culturelle que de demander aux services fiscaux de signaler les erreurs que les contribuables ont commises à leurs dépens et pas seulement les erreurs en notre faveur… Et pour conforter cette évolution, nous mettrons en place un suivi précis de cette nouvelle partie de l’activité des vérificateurs.

J’aimerais conclure par une rapide mise en perspective de notre politique budgétaire :

• côté dépenses : nous restons fermes sur la maîtrise des coûts de fonctionnement, plus que jamais, sans la moindre ambiguïté. Et, dans un contexte de crise, nous accélérons les seules dépenses d’investissement, qu’on sait pouvoir engager très vite pour soutenir l’activité dans les mois à venir ;
• côté recettes : nous laissons jouer les stabilisateurs automatiques, là aussi sans la moindre ambiguïté, et nous ciblons l’effort sur deux types de mesures :
• celles qui ont un fort effet de levier sur l’investissement et sur l’emploi, comme l’amortissement dégressif ou l’exonération de TP ;
• celles qui, en complément, ont pour effet d’améliorer la trésorerie des entreprises, car nous voulons tout faire pour éviter que des entreprises fondamentalement saines n’aient à souffrir des conséquences de la crise financière.

Je sais pouvoir compter sur votre esprit de responsabilité, sur tous les bancs, pour examiner ce texte sans polémique inutile.
Nous avons eu un débat de qualité en octobre pour nous donner les moyens de répondre spécifiquement à la crise financière.
Nous aurons, à n’en pas douter, un débat tout aussi constructif pour répondre aux effets de cette crise sur l’ensemble de notre économie.
Je vous remercie pour votre attention.

© Copyright ministère du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'État, 10/12/2008

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