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Bilan stratégique du rapport annuel de performances


Véronique MALBEC

Secrétaire générale du ministère de la justice

Responsable du programme n° 101 : Accès au droit et à la justice




La politique publique en matière d’accès au droit et à la justice doit permettre à toute personne qui le souhaite d’avoir connaissance de ses droits et de les faire valoir, quels que soient sa situation sociale ou son domicile. Elle concerne tous les domaines de la vie quotidienne (travail, logement, consommation, famille, etc.), que l’usager soit demandeur d’information, de diagnostic juridique ou d’aide aux démarches ou encore concerné par une action en justice ou un contentieux familial. Elle associe l’État, les professionnels du droit, le milieu associatif, les collectivités territoriales et est orientée prioritairement vers les personnes pour lesquelles l’accès au droit et à la justice est le moins aisé. La loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 sur l’aide juridique, modifiée et complétée par la loi n° 98-1163 du 18 décembre 1998 relative à l’accès au droit et à la résolution amiable des conflits, constitue le socle de cette politique.

Les 466,8 M€ alloués par la loi de finances initiales (LFI) pour 2019 marquaient une hausse de 6,6 % par rapport à la LFI pour 2018. Les crédits de paiements consommés en 2019 ont atteint 452,9 millions d'euros, soit une augmentation annuelle de 5,3 %.


En ce qui concerne l’aide juridictionnelle, l’exercice 2019 a donné lieu à l'approfondissement de la démarche de simplification engagée en 2018.

Ainsi, deux décrets ont amélioré la cohérence et la lisibilité des rétributions destinées aux avocats intervenant à l’aide juridictionnelle. Tout d’abord, le décret n° 2019-1064 du 17 octobre 2019 a modifié l'article 132-2 du décret n°2019-1064 du 19 décembre 1991, qui fixe les rétributions en matière d’aide à l’intervention de l’avocat. Ensuite, à l’issue d’un groupe de travail réunissant avocats et magistrats dans le cadre du Conseil national de l’aide juridique, le décret n° 2019-1505 du 30 décembre 2019 a simplifié le tableau figurant à l’article 90 du décret du 19 décembre 1991, qui fixe les rétributions en matière d’aide juridictionnelle stricto sensu. Enfin, ce même décret a parachevé la réforme des modalités de contractualisation avec les barreaux lancée en 2018. À compter du 1er janvier 2020, les protocoles d'amélioration de la défense (article 91 du décret de 1991) et les conventions sur l’organisation matérielle de la garde à vue (article 132-6 d ) sont fusionnés en un instrument unique conclu entre les juridictions et les barreaux, la convention locale relative à l’aide juridique. Un modèle de convention a  été diffusé afin d'harmoniser les modalités de calcul de la dotation complémentaire à laquelle ces conventions ouvrent droit.

Des expérimentations menées en commun avec la délégation interministérielle de la transformation publique (DITP) dans le cadre du plan de transformation ministériel (PTM) ont validé les pistes de simplification des critères d’éligibilité à l’aide juridictionnelle mises en avant notamment par la mission d’information présidée par les députés Gosselin et Moutchou. L'adoption d’un amendement au projet de loi de finances pour 2020 a consacré le revenu fiscal de référence comme le futur critère d’éligibilité à l’aide juridictionnelle de droit commun et ouvre la voie à une simplification et à une dématérialisation des demandes d’aide juridictionnelle. Le futur système d’information pour l’aide juridictionnelle (SIAJ) permettra d'utiliser une procédure de traitement accélérée fondée sur une interconnexion avec les données fiscales et réduisant fortement les délais de traitement.

Essentiellement du fait de l'effet progressif des réformes passées (tant en termes procéduraux, en particulier en matière pénale, que de revalorisation de l'unité de valeur servant de base au calcul de la rétribution des auxiliaires de justice) et de la hausse du nombre des contentieux spécifiques aux personnes étrangères, des divorces et des gardes à vue, les dépenses d'aide juridictionnelle ont atteint 490 millions d'euros (dont 83 millions financés par des ressources extra-budgétaires), soit une progression annuelle de 5,4 %.


L’accès à la connaissance de ses droits, élément fondamental du pacte social, est mis en œuvre par le réseau judiciaire de proximité constitué par les maisons de justice et du droit (MJD), qui en 2018 ont reçu 757 000 personnes (les chiffres 2019 ne sont pas encore connus au moment de la production du RAP, comme pour le réseau des CDAD et celui des bureaux d'aide aux victimes cf.infra) , convoquées ou visiteuses, et par les conseils départementaux de l’accès au droit (CDAD).

En 2019, la 147e MJD a été créée à Étampes (Essonne) et les travaux d'aménagement de celle de Marseille ont été poursuivis.

Les CDAD sont des groupements d’intérêt public chargés de recenser les besoins, de définir une politique locale, d’impulser des actions nouvelles, d’éclairer le choix du citoyen souhaitant faire valoir ses droits, de dresser et diffuser l’inventaire des actions menées et d’évaluer la qualité et l’efficacité des dispositifs auxquels l’État apporte son concours. Les subventions versées par l’État aux CDAD ont continué à croître en 2019 (+ 2,6 %) après plusieurs années de forte hausse. Elles ont contribué à financer des consultations juridiques dispensées par les professionnels du droit et des permanences d'informations juridiques dans divers lieux de proximité, y compris au sein des juridictions et dans les établissements pénitentiaires, à organiser des actions de formation et de communication (notamment lors de la deuxième édition de la journée nationale de l’accès au droit) et à soutenir environ 1 600 structures partenariales et pluridisciplinaires composant le réseau d'accès au droit de proximité. Ce réseau a accueilli 482 000 personnes en 2018.

Par ailleurs, les CDAD ont été incités à prendre toute leur place au sein du nouveau réseau France Services créé à l’initiative du président de la République en juillet 2019. Les structures France Services, fixes ou mobiles, sont pilotées par les préfectures et faciliteront l’accès de tous les citoyens à plusieurs services publics et démarches de la vie quotidienne. Le dispositif s'étendra progressivement de sorte que, d’ici 2022, tout citoyen puisse disposer de ce service à moins de trente minutes de son domicile. Le ministère de la justice est l’un des neuf opérateurs de France Services chargés d'atteindre des objectifs tels que disposer d'une offre de services renforcée ou être en capacité de résoudre des difficultés sans réorientation de l’usager. Les CDAD, désignés comme les structures référentes localement, ont été invités à intégrer rapidement des permanences d’accès au droit dans les structures France Services, en y transférant éventuellement un lieu d'accès au droit situé à proximité, et à former les agents France Services à l’ensemble du "bouquet" justice. Cette politique du ministère conforte le rôle fondamental des CDAD en matière d’accès au droit et permet d’articuler le maillage territorial de l’accès au droit avec celui de l’accès aux droits.


L'aide aux victimes d'infractions pénales est une composante majeure de l'action gouvernementale en faveur des victimes dont la coordination revient, en vertu du décret n° 2017-1072 du 24 mai 2017, à la ministre de la justice, assistée dans cette tâche par la déléguée interministérielle à l'aide aux victimes (DIAV).

Plusieurs actions importantes concernant le programme 101 ont marqué l'année 2019 : l’ouverture du centre national de ressources et de résilience chargé de promouvoir les travaux en matière de psycho-traumatisme ; la poursuite du déploiement des comités locaux d'aide aux victimes qui structurent l’action territoriale en direction des victimes ; la mise en place d'un dispositif d'agrément des associations d'aide aux victimes au niveau national (article 42 de la loi n° 2019-222 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice du 23 mars 2019) ; une participation active au Grenelle de la lutte contre les violences conjugales ; la modernisation du Guide-victimes. 

Après plusieurs années de forte croissance, les subventions versées à 194 associations locales pour leurs activités généralistes (accompagnement psychologique, juridique et social offert aux victimes) ou spécialisées (évaluation personnalisée des besoins de protection des victimes, suivi des bénéficiaires du dispositif « téléphone grave danger », mesures de justice restaurative) ont continué d'augmenter sensiblement (+ 4,3 %).

S'agissant des bureaux d'aide aux victimes (BAV), l'élargissement progressif de leurs plages d’ouverture, l'extension de leur rôle  aux victimes en cause d'appel et aux victimes présentes lors de procès d'assises, l'attention portée aux victimes mineures se traduisent par une plus forte fréquentation (+10 % entre 2017 et 2018).

S'agissant des victimes d'acte de terrorisme, leur prise en charge multidisciplinaire et sur le long terme n'a pas faibli, en particulier au sein des espaces d'information et d'accompagnement de Paris, Nice, Carcassonne et Strasbourg. Le réseau  de référents « victimes d'acte de terrorisme », qui a été déployé sur tout le territoire national et qui, par le passé, s'est révélé apte à se mobiliser en cas de besoin auprès des victimes, a été consolidé ; son périmètre d’intervention est étendu à tout type d’accident collectif.

En cohérence avec les grandes orientations qui ont émergé du Grenelle de la lutte contre les violences conjugales, le ministère de la justice :

- a augmenté le nombre de permanences tenues par les associations d’aide aux victimes dans des commissariats, des gendarmeries, des hôpitaux, des lieux d’accès au droit et a renforcé les capacités de ces associations en matières juridique, sociale ou psychologique ;

- a incité les associations à renforcer le repérage et la prise en charge précoce des victimes pour améliorer leur protection en amont des procédures pénales ;

- a encouragé à effectuer davantage d’évaluations personnalisées (EVVI) des victimes les plus vulnérables afin que les parquets soient en mesure d'adopter les mesures de protection les plus appropriées ;

- a accru le nombre de téléphones grave danger déployés (+ 50 % en un an et + 130 % en deux ans) et a assoupli les conditions d'emploi ;

- a favorisé la participation des associations d’aide aux victimes aux « chambres de l’urgence » mises en place dans certaines juridictions pour les procédures civiles et pénales relatives aux violences conjugales.


Eu égard à l’importance primordiale du réseau associatif qui relaie l’action menée par l’État afin d'apaiser les conflits familiaux (médiation familiale) et à la nécessité de favoriser le maintien des liens entre un enfant et son ou ses parent(s) dans des situations où ces derniers ne peuvent les accueillir à leur domicile (espaces de rencontre), la LFI pour 2019 a augmenté de 4,2 % les crédits consacrés au soutien des 285 associations œuvrant dans ces domaines, après une augmentation de 43 % l'année précédente.

Le recours à la médiation familiale contribue également à simplifier le déroulement des procédures contentieuses, voire se substitue à ces dernières. En 2019, a été poursuivie l'expérimentation menée dans onze tribunaux judiciaires en application de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle et consistant à ce qu’un grand nombre de saisines en modification du juge aux affaires familiales soient obligatoirement précédées d’une tentative de médiation familiale. Cette expérimentation conjuguée à la progression des envois en médiation prononcés par le juge, a entraîné une hausse de la dépense de médiation familiale de 11 %  de 2018 à 2019.

Les subventions versées aux associations locales gérant un espace de rencontre ont atteint 4,8 millions d'euros en 2019 (progression d'un million d'euros en un an) afin de répondre à l’augmentation des prescriptions judiciaires. Cette hausse témoigne de la volonté gouvernementale de faire face, en concertation avec la Caisse nationale des affaires familiales, à la saturation des structures confrontées à des situations de plus en plus complexes et de réduire ainsi les délais de prise en charge des mesures.  




Récapitulation des objectifs et des indicateurs de performance


Objectif 1

Améliorer la qualité et l'efficience du service rendu en matière d'accès au droit et à la justice

Indicateur 1.1

Pourcentage de bureaux d'aide juridictionnelle dont le délai moyen de traitement des demandes d'aide juridictionnelle est supérieur à 60 jours

Objectif 2

Améliorer l'allocation des ressources consacrées à l'aide juridictionnelle

Indicateur 2.1

Coût de traitement d'une décision d'aide juridictionnelle

Indicateur 2.2

Taux de mise en recouvrement des frais avancés par l'Etat au titre de l'aide juridictionnelle

Objectif 3

Améliorer l'accompagnement des victimes d'infraction(s)

Indicateur 3.1

Taux de fréquentation des bureaux d'aide aux victimes (BAV) par les victimes d'infractions pénales