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Bilan stratégique du rapport annuel de performances


Stéphanie DUPUY-LYON

Directrice générale de l’aménagement, du logement et de la nature

Responsable du programme n° 109 : Aide à l'accès au logement


Précisions sur le changement de responsable du programme

Le programme « Aide à l’accès au logement » finance les aides accordées directement ou indirectement aux personnes qui rencontrent des difficultés pour accéder à un logement décent ou s’y maintenir durablement. Le programme a consacré en 2019 plus de 14 milliards d’euros de crédits budgétaires à cette politique publique, dont le financement comprend, de manière plus globale, outre les financements de l’État, une participation des employeurs et les aides des collectivités territoriales en faveur de l’accès et du maintien dans leur logement des ménages.


En aidant les ménages aux ressources modestes à faire face à leurs dépenses et en les accompagnant dans leurs démarches pour l’accès au logement, ce programme participe notamment à la mise en œuvre du droit au logement prévu par la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 sur le droit au logement opposable (DALO).


Le programme « Aide à l’accès au logement » s’appuie sur deux axes.


Le premier axe est celui des aides dites « à la personne », ciblées sur les ménages aux ressources les plus modestes, qui constituent le principal poste budgétaire de la politique du logement. Ces aides ont pour effet de réduire sensiblement le reste à charge des dépenses de logement des ménages, que ces ménages soient locataires du parc privé ou social, ou, de façon résiduelle, accédants à la propriété.


Ces aides au logement jouent également un rôle majeur pour la prévention des expulsions locatives, puisqu’elles contribuent à la solvabilisation du ménage et peuvent être maintenues pour les allocataires « de bonne foi » en cas d’impayés. Par ailleurs, conformément à l’objectif de lutte contre les marchands de sommeil, un dispositif de conservation des allocations de logement par les CAF vise à inciter les bailleurs de logements non décents à effectuer les travaux nécessaires à leur mise en conformité.


Les aides personnelles au logement se sont élevées en 2019 à près de 16,7 milliards d’euros (hors frais de gestion), soit une diminution de 300 millions d’euros par rapport à 2018, et ont bénéficié à environ 6,6 millions de ménages. Le financement de cette politique s’appuie sur le fonds national des aides au logement (FNAL) qui, depuis le 1er janvier 2016, concentre l’ensemble du financement des aides au logement : l’aide personnalisée au logement (APL), l’allocation de logement à caractère social (ALS) et l’allocation de logement à caractère familial (ALF).


Le FNAL a bénéficié en recettes de crédits budgétaires de l’État, de cotisations des employeurs, du produit de la surtaxe sur les plus-values immobilières, ainsi que d’une fraction de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et les surfaces de stationnement annexées à ces catégories de locaux (TSB). La subvention d’équilibre versée par l’État s’est élevée à 14,06 milliards d’euros en 2019, soit près de 83 % du montant total des prestations d’aides au logement (frais de gestion inclus à hauteur de 2 % du montant des aides).


Les aides au logement participent de manière substantielle à l’objectif gouvernemental d’amélioration de l’efficacité de la dépense publique en faveur de la politique du logement. Ainsi, la loi de finances initiale pour 2018 a prévu la création d’une réduction de loyer de solidarité dans le parc social. Celle-ci a permis d’abaisser le montant des aides personnalisées au logement, pour les bénéficiaires de la réduction de loyer de solidarité, à hauteur de 98% de la réduction de loyer et a ainsi généré une baisse sensible de la dépense publique relative aux APL (890 M€ en 2019), sans que les allocataires ne subissent de hausse du loyer restant à leur charge. Des mesures d’accompagnement des bailleurs sociaux par l’Etat, la Banque des territoires et Action logement ont été mis en place, ce qui a permis de fixer un des objectifs élevés en matière de production et de rénovation de logements sociaux dans le pacte productif conclu avec l’ensemble du secteur.


Le niveau des dépenses relatives aux APL tient également compte de différentes mesures d’ajustement de la dépense prises depuis 2017, en particulier la revalorisation forfaitaire à 0,3% des paramètres de différentes prestations sociales votée dans la loi de finances pour 2019.

Il est à noter que la mesure "seuils" de la loi PACTE n’est pas entrée en œuvre dès 2019, et que cette mesure -dont l’impact sur le budget du programme 109 était évalué à 105 M€- n’a donc pas eu d’impact sur le niveau de la subvention d’équilibre versée au FNAL.


Par ailleurs, le Gouvernement a lancé un chantier visant à calculer les APL en temps réel, sur la base des revenus contemporains des ménages, en lieu et place des données fiscales ayant deux ans d’ancienneté. Cette actualisation des ressources prises en compte pour calculer les APL permettra de déterminer de façon plus juste le montant d’aide à verser au bénéficiaire, en s’adaptant de manière réactive – tous les trimestres – à l’évolution de ses ressources.


La loi de finances initiale pour 2019 prévoyait une mise en œuvre de cette réforme dans le courant de l’année 2019. A la suite des difficultés techniques rencontrées par la CNAF, sa mise en œuvre a été décalée.


Le second axe du programme « accès au logement » est une politique de solidarité pour l’accès au logement décent, qui nécessite une mobilisation de tous les acteurs et une cohérence d’action.


L’État veille ainsi à la cohérence de ses actions en matière d’accès au logement et à leur bonne articulation avec celles des collectivités locales et des autres acteurs du secteur.


À cet égard, l’effectivité du droit au logement repose notamment sur le bon fonctionnement des outils que l’État est chargé, conjointement avec les conseils départementaux, de mettre en œuvre, tels que les plans départementaux d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD). Ces plans visent à coordonner l’action des pouvoirs publics et des acteurs du logement – notamment ceux intervenant dans le cadre du dispositif d’accueil, d’hébergement et d’accompagnement vers l’insertion et le logement en vue de permettre l’accès au logement de ces ménages (développement de l’offre à bas loyers et politiques d’attribution) et leur maintien dans le logement (prévention des expulsions).

Par ailleurs, l’État apporte son soutien au fonctionnement des associations qui, principalement au niveau local, accompagnent les ménages dans leurs démarches relatives au logement.


L’État contribue ainsi au fonctionnement des agences d’information sur le logement (ADIL) et à l’Agence nationale pour l’information sur le logement (ANIL). La mission essentielle des ADIL et de l’ANIL consiste à informer le public sur toute question touchant au logement et à l’habitat. Le réseau compte 78 ADIL qui couvrent 82 départements. Parallèlement à leur activité de conseil au public, les ADIL organisent directement ou participent à des opérations de communication sur l'actualité du logement et les différents domaines relevant de leur compétence, en direction des particuliers, des professionnels ou des relais d'information, tels les travailleurs sociaux ou les associations.


Enfin, l’État participe à la mise en place de dispositifs publics de garantie des risques locatifs (GRL) afin de faciliter l’accès au logement aux personnes dont le taux d’effort pour le paiement du loyer est supérieur aux critères retenus par les bailleurs privés. Ces dispositifs permettent ainsi à ces personnes d’accéder au logement privé qui, sans eux, leur serait refusé.


Conformément à la convention quinquennale État-UESL – Action Logement du 2 décembre 2014, la GRL a été remplacée dès le début de l’année 2016 par un nouveau dispositif de sécurisation entièrement financé par Action Logement, appelé VISALE (Visa pour le Logement et l’Emploi). Depuis la nouvelle convention signée entre l’État et Action Logement le 16 janvier 2018, le dispositif est étendu aux étudiants, aux titulaires d’un bail mobilité, aux salariés de plus de 30 ans confrontés à un évènement exceptionnel et aux salariés en mutation professionnelle. Depuis le 1er janvier 2016, aucun nouveau contrat GRL ne peut plus être souscrit. Toutefois l’État continue à intervenir pour financer les contrats GRL en cours.


La mise en œuvre des actions spécifiques au programme est assurée par :

-  les caisses d’allocations familiales et les caisses de mutualité sociale agricole, qui assurent le versement des aides personnelles au logement. Ces caisses jouent également un rôle majeur dans la prévention des expulsions, le traitement des impayés et la lutte contre la non-décence des logements ;

-  l’Association pour l’accès aux garanties locatives (APAGL), qui assure la mise en œuvre et le suivi de la GRL et de Visale. L’APAGL est gérée paritairement par les représentants des confédérations syndicales de salariés et patronales d’Action Logement ;

-  des associations, qui participent à la mise en œuvre, au plan national comme au plan local, de la politique du logement en faveur des personnes en difficulté d’insertion (renforcement de la gouvernance par la représentation des locataires, médiation, information des ménages, prévention ou règlement des conflits entre bailleurs et locataires…).






Récapitulation des objectifs et des indicateurs de performance


Objectif 1

Aider les ménages modestes à faire face à leurs dépenses de logement

Indicateur 1.1

Taux d'effort net médian des ménages en locatif ordinaire ou en accession selon la configuration familiale et le type de parc