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Bilan stratégique du rapport annuel de performances


Stanislas BOURRON

Directeur général des collectivités locales

Responsable du programme n° 112 : Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire




La France a connu depuis quarante ans de profonds changements sous l’effet de la métropolisation, de la périurbanisation, de la fragilisation des villes petites et moyennes et de la différentiation des trajectoires des territoires ruraux. L’enjeu pour l’État est désormais tout autant d’aménager ou d’équiper le territoire, compétences aujourd’hui largement dévolues aux collectivités, que d’accompagner ces dernières dans cette responsabilité, d’assurer l’égal accès à un socle de services fondamentaux et de veiller au dialogue et à la coopération entre tous les territoires.

Le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire » est un des leviers financiers dont dispose le ministère en charge de la cohésion des territoires pour répondre aux défis auxquels le territoire national est confronté en matière de cohésion des territoires. À la recherche d’un équilibre entre la compétitivité de nos systèmes productifs et un objectif d’égalité des territoires, la cohésion des territoires traduit un projet national renouvelé, celui d’une France diverse et solidaire, dont les composantes reconnaissent leur interdépendance et créent des relations d’entraînement au bénéfice de leurs habitants tout en assumant leurs spécificités.


L’action conjointe des différents acteurs du programme, tant au niveau central que déconcentré, a permis de poursuivre la réalisation de ces objectifs. Pour ce faire, le programme 112 se décompose en quatre enveloppes :

  • le fonds national d’aménagement et de développement du territoire (FNADT). Il constitue l’un des éléments de la politique d’aménagement du territoire, définie par la loi du 25 juin 1999. Il soutient, en investissement comme en fonctionnement des actions spécifiques au vu de l’impact attendu en termes de développement économique ou de solidarité. Le FNADT comporte deux niveaux d’intervention : une section générale dont la gestion se fait au niveau national et une section locale qui recouvre les crédits dits « contractualisés » dans le cadre des contrats de plans État-région (CPER) ;
  • à titre dérogatoire, la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) pour les seuls décaissements sur engagements pris en 2017 relatifs aux contrats de ruralités et aux pactes État-métropoles ;
  • les crédits attachés à la prime d’aménagement du territoire (PAT). Fixé par le décret n° 2014-1056, le dispositif s’attache au soutien aux petites et moyennes entreprises. La PAT est exclusivement réservée aux projets mis en œuvre dans les communes appartenant à l’une des zones d’aide à finalité régionale ;
  • les crédits de soutien du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) (crédits de fonctionnement et de masse salariale) pour l’année 2019.

Le commissaire général à l’égalité des territoires était responsable du programme jusqu’au 31 décembre 2019, date à laquelle lui a succédé le directeur général des collectivités locales (DGCL). Sa déclinaison territoriale repose sur l’action des préfets de région et de département, et, sous leur autorité, sur celles des secrétaires généraux pour les affaires régionales (SGAR) et des commissaires au développement, à l’aménagement et à la promotion des massifs. Les préfets de région sont les responsables des budgets opérationnels de programme (BOP). Le commissaire général à l’égalité des territoires est, également pour 2019, responsable du BOP central, sur lequel sont gérés les crédits de fonctionnement, une partie des crédits d’intervention relevant du FNADT et ceux de la prime d’aménagement du territoire (PAT).

    Le projet annuel de performances 2019 assignait au programme 112, les priorités stratégiques suivantes :

    • mieux accompagner les projets des collectivités ;
    • améliorer l’accessibilité aux services dans tous les territoires ;
    • renforcer le développement économique des territoires.


    1. Mieux accompagner les projets des collectivités


    La France se caractérise par la variété de ses réalités territoriales : ruralité, villes moyennes et petites agglomérations, pôles urbains ou encore métropoles. L’aménagement et la cohésion des territoires passent donc par une solidarité et une coopération entre ces différents territoires. Il convient de développer un équilibre territorial cohérent, qui donne un rôle à jouer à chacune des composantes au service de l’équité entre les territoires et de leur dynamisme. Pour atteindre cet objectif, plusieurs outils ont été déployés dans une volonté d’accompagner les acteurs des territoires dans le développement de leurs projets en tenant compte des spécificités et des enjeux de chaque territoire.


    La création de l’Agence nationale de la cohésion des territoires


    Le 17 juillet 2017, lors de la première réunion plénière de la Conférence nationale des territoires, le Président de la République annonçait la création d’une Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT). Le 9 avril 2018, le Premier ministre confiait au commissaire général à l’égalité des territoires une mission de préfiguration de ce nouvel outil destiné à mieux accompagner les projets des collectivités, en particulier celles faiblement dotées en ingénierie ou confrontées à des difficultés particulières.


    L’année 2019 a ainsi été marquée par la préparation de la création de l’ANCT, par la loi n°2019-753 du 22 juillet 2019 portant création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires. Dès le 1er janvier 2020, trois organismes fusionnent pour devenir une agence : le Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET), l’Établissement public d’aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) et l’Agence du numérique (ANUM).


    Depuis le 1er janvier 2020, l'ANCT développe donc une offre de services pour tous les territoires, différenciée selon leurs besoins. Son organisation est largement déconcentrée puisque les préfets de départements sont les délégués territoriaux. Celle-ci intervient dans le déploiement de grands programmes nationaux d’intervention (aménagement numérique et mobile, revitalisation des centres-villes, rénovation urbaine, accès aux services et aux soins, etc.) mais aussi en appui spécifique aux territoires en transition économique, écologique ou démographique. Elle est également l’interlocutrice privilégiée des territoires pour les accompagner dans leur projet en proposant une intervention « sur-mesure », qui s’adapte aux besoins et surtout aux spécificités de chaque territoire.


    Les contrats de plan État-région


    Le CGET a piloté et coordonné au niveau interministériel la mise en œuvre des contrats de plan État-région (CPER), outil stratégique de l’action publique au niveau régional, de dialogue entre l’État et les collectivités territoriales et d’accompagnement de la décentralisation. Six volets structurent cette sixième génération de contrats couvrant la période 2015 à 2020 : mobilité multimodale ; enseignement supérieur, recherche et innovation ; transition écologique et énergétique ; numérique ; innovation, filières d’avenir et usine du futur et enfin un volet territorial. À ces six volets s’ajoute une priorité transversale concernant l’emploi. Le CGET a apporté à la contractualisation une enveloppe de crédits issus du FNADT au titre du volet numérique et du volet territorial des CPER.


    Les volets territoriaux accompagnent les dynamiques propres à chaque région et permettent une coordination entre les interventions territoriales de l’État et des régions. En cohérence avec les priorités du Gouvernement, les volets territoriaux viennent particulièrement en soutien des projets de revitalisation des villes moyennes et des centres-bourgs, de développement des territoires ruraux, de rénovation des quartiers prioritaires de la politique de la ville ou d’accompagnement des territoires à forts enjeux (espaces transfrontaliers, littoraux, désindustrialisés…). La souplesse des volets territoriaux et des règles d’attribution du FNADT permettent en outre de soutenir des projets innovants et expérimentaux comme les tiers lieux ou les projets d’e-santé.


    La fusion des régions, la refonte de leurs politiques territoriales puis l’instauration de nouveaux dispositifs (contrats de ruralité, pacte État-métropoles, « Action Cœur de Ville » , etc.) ont eu des conséquences sur l’exécution des volets territoriaux. Après un temps nécessaire de coordination et d’articulation, la programmation des investissements est dynamique et correspond également à l’arrivée à maturité des projets portés par le bloc communal. La coordination des différents financements et des différentes actions de l’État dans les territoires permet aujourd’hui de tenir les engagements pris dans le cadre des CPER.


    Conforter le maillage des villes moyennes : le programme « Action Cœur de Ville »


    Depuis les années 1970, aucun programme global n’avait été engagé en faveur des villes « moyennes », malgré leur importance démographique et leur rôle essentiel dans la cohésion des territoires. A travers le programme « Action Cœur de Ville », l’État souhaite conforter les centres-villes, véritables cœurs de vie de leurs agglomérations ainsi que de leurs territoires environnants. Il a conçu pour cela un mode d’intervention ayant l’appui d’Action Logement, de la Caisse des dépôts et consignation, de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH), mais aussi de tous les acteurs de l’aménagement pour accompagner les projets des collectivités, des communes en lien avec leur intercommunalité et en partenariat avec le département et la région. Le programme bénéficie d’une enveloppe nationale de 5 Md€ d’ici 2022 apportés par les partenaires et l’État. Le programme se déploie rapidement, les 222 conventions avec les villes et les intercommunalités retenues ont été signées. Chaque convention est déconcentrée, souple et fondée sur les spécificités de chaque cœur de ville, autour des facteurs déterminants pour revitaliser les centres-villes : le logement, l’offre commerciale et artisanale, les mobilités, les services. En 2019, plus d' 1Md€ ont déjà été engagés par l’État et les financeurs du programme pour accompagner plus de 4000 actions.


    En outre, un appel à manifestation d’intérêt « Réinventons nos cœurs de ville » a été lancé le 19 mars 2019 vers les 222 villes bénéficiant du programme Action Cœur de Ville. L’objectif de ce dispositif est de rénover un site emblématique des centres-villes tout en encourageant les projets urbains innovants. 54 villes ont ainsi été sélectionnées et seront donc accompagnées pour lancer leur appel à projet local : elles bénéficient pour cela d’expertise et d’ingénierie ainsi que d’une subvention de 30 000 €.


    Parallèlement, l’expérimentation en faveur de la revitalisation des centres-bourgs, initiée en 2014, se poursuit, avec la mise en œuvre, dans les 54 territoires retenus, des conventions de soutien à l’ingénierie financée par le FNADT et le démarrage des programmes opérationnels adossés à des conventionnements avec l’ANAH.


    Le soutien à l’ingénierie dans les territoires de massifs

    La politique de la montagne permet de favoriser, à travers le processus de contractualisation entre l’État et les régions (conventions interrégionales de massif), le développement, l’aménagement et la protection des massifs montagneux. Une commune sur six se trouve en zone de montagne (soit 15 % de la population française pour 30 % du territoire métropolitain). Dans chaque massif est déployé un réseau constitué de cinq commissariats à l’aménagement, au développement et à la protection du massif (Alpes, Jura, Massif Central, Pyrénées, Vosges). À cet égard, le CGET assurait le secrétariat des travaux du Conseil national de la montagne, dont le rôle et la composition ont été renforcés par la loi du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne.

    Par ailleurs, à la suite du Comité interministériel du Tourisme du 17 mai 2019, il a été décidé de la création d'un fonds d'ingénierie, première étape dans la chaîne de valeur visant à favoriser l'émergence des projets d'investissement touristique au sein des sites patrimoniaux. Ce fonds s'inscrit dans le cadre d'une démarche plus globale baptisée "Réinventer le Patrimoine". Cette démarche partenariale associe la Banque des territoires, Atout France, le ministère de la Culture et de la communication et le ministère de la Cohésion des territoires.


    La coordination et la gestion des fonds européens

    Le CGET, en tant qu’autorité de coordination inter-fonds et FEDER en France, s'est assuré en 2019 de la cohérence entre les programmes opérationnels et l’accord de partenariat (adopté par la Commission européenne le 8 août 2014) qui fixe la stratégie nationale d’intervention des fonds européens en France pendant la période 2014-2020. Il s’appuyait, pour ce faire, sur le programme national d’assistance technique inter-fonds Europ’Act qu’il pilote afin de faciliter la coordination entre l’État et les régions, de sécuriser l’exécution des fonds et d'améliorer la visibilité de l’action de l’Union dans le domaine des fonds européens. Il coordonne également la mise en place des instruments essentiels à leur fonctionnement, en particulier la refonte du système d’information interministériel et partenarial dédié à la gestion de ces fonds (SI SYNERGIE). Les conseils régionaux assurent la gestion en quasi-totalité des fonds européens, notamment du FEDER. Ces programmes concentrent les investissements sur des projets mobilisateurs de croissance intelligente (innovation, PME, TIC), durable (énergies renouvelables, efficacité énergétique) et inclusive (emploi, formation, inclusion) dans les territoires afin d’atteindre les objectifs de la stratégie Europe 2020. La préparation de la future politique de cohésion de l’Union pour les années 2021-2027 est un enjeu majeur pour les territoires, elle a ainsi été au cœur des débats de la troisième réunion plénière de la Conférence nationale des territoires qui s’est tenue à Paris le 12 juillet 2018 et qui a mis notamment en évidence la nécessité de mieux prioriser cette politique, tant d’un point de vue thématique que territorial, ainsi que le besoin de renforcer le dialogue entre les différents niveaux de collectivités pour en renforcer l’impact.


    Un appui spécifique aux territoires ruraux

    Les contrats de ruralités, initiés en 2016, visent à accompagner les projets des territoires ruraux autour de cinq axes : accès aux services et aux soins, revitalisation des centres-bourgs, attractivité du territoire, mobilités, transition écologique et cohésion sociale. Au 31 décembre 2019, 485 contrats de ruralités ont été signés. Une nouvelle génération de contrats doit voir le jour dans le cadre de l’agenda rural. Les contrats signés depuis le 1er janvier 2018 ont fait l’objet d’un financement via la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) et la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) sur instruction des ministres de l’Intérieur et de la Cohésion des territoires.

    L’agenda rural est un nouveau plan d'action à destination des territoires ruraux, visant à conforter la redynamisation des campagnes et soutenir les initiatives locales. Pour accompagner au mieux ces territoires, le CGET a coordonné en 2019 une « mission ruralité » qui s’est traduite par un rapport de 200 propositions, rendu à la ministre de la cohésion des territoires le 26 juillet 2019. Les mesures de l'agenda rural s'appuient sur ces propositions et seront mis en place en 2020.

    Enfin, Petites villes de demain est un nouveau programme, lancé par le Premier ministre le 19 septembre 2019 et dont la mesure figure à l'agenda rural. Cette initiative s’adresse aux villes de moins de 20 000 habitants pour conforter leur rôle de centralité, renforcer le maillage du territoire, et leur permettre de faire face aux enjeux démographiques, économiques, ou sociaux à venir. Entre 800 et 1000 communes, partout en France, pourront ainsi être accompagnées dans le cadre de ce programme d’appui déployé par l’Agence nationale de la cohésion des territoires


    2. Améliorer l’accessibilité et la qualité physique et numérique des services, en milieu rural et urbain, pour tous les publics


    La recomposition de certains services publics dans les territoires (quartiers prioritaires de la ville, cœur des grandes agglomérations, espaces périurbains, petites villes ou zones rurales) et les nouveaux modes de délivrance des services liés aux évolutions technologiques, ont justifié une évolution dans la construction des politiques territoriales.


    L'accessibilité  aux services publics : les maisons de services au public (MSAP) et le développement du label France Services

    Les articles 98 et 100 de loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République instituent deux mesures accroissant l’accessibilité physique aux services : les maisons de services au public (MSAP) et les schémas départementaux d’amélioration de l’accessibilité des services au public (SDAASaP).


    Les maisons de services au public : près de 1 350 MSAP (dont 500 MSAP postales) délivrent désormais sur l’ensemble du territoire une offre de proximité et de qualité à l’attention de tous les publics. Véritables outils de promotion de l’accès aux services publics, les MSAP proposent une large gamme de prestations à destination des usagers, allant de la délivrance d’informations simples jusqu’à l’accompagnement dans la réalisation de démarches spécifiques, au moyen de nouvelles techniques de médiation. Elles répondent à la nécessité d'un recours croissant aux différents outils numériques, qui résultent de l’accélération du mouvement de dématérialisation des démarches administratives.

    L’année 2019 est une année de transition entre deux dispositifs : les MSAP et les nouvelles maisons respectant les exigences du label « France Services ». C'est pour cette raison qu’aucune labellisation MSAP n’a eu lieu en 2019.


    France Services : une nouvelle labellisation « France Services » a en effet été instaurée par la circulaire n°6094-SG du 1er juillet 2019 relative à la création de France Services, et correspond à une refonte complète du réseau existant des maisons de services au public (MSAP). En effet, une charte d’engagement nationale développe les conditions de labellisation « France Services » et 30 critères d’amélioration de la qualité de service doivent être respectés pour obtenir, à compter du 1er janvier 2020, ce label. L’objectif de ce dispositif est de permettre une montée en gamme de toutes les MSAP existantes mais également d’assurer un déploiement de l’accès au service sur tout le territoire avec la présence d’au moins une maison par canton d’ici 2022.


    L’accessibilité et les usages du numérique

    Conformément aux annonces du président de la République, la couverture intégrale du territoire en haut débit fixe doit être effective dès 2020 et le très haut débit accessible à 100 % des foyers en 2022. Le haut débit est synonyme d’accès aux services, de dynamisme économique et d’attractivité pour les territoires. La construction d’infrastructures puis le déploiement de services et d’usages locaux constituent les deux piliers de la réponse à cet enjeu d’égalité numérique des territoires.

    L’extension de la couverture en services mobiles s’inscrit dans un accord conclu en 2018 entre l’État, les opérateurs et l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (Arcep). Ainsi, les opérateurs financeront 5 000 nouveaux sites. Ce programme d’investissements, évalué à 3 Md€, s’étalera sur 6 ans. L’Arcep pourra prononcer des sanctions à l’encontre des opérateurs qui ne respecteraient pas les engagements souscrits dans le cadre des nouvelles licences d’exploitation de la 4G. Le déploiement de la 4G concernera 10 000 communes supplémentaires d’ici fin 2020. Le renforcement de la couverture des axes de transport ferroviaire et routier sera également programmé.

    En matière de numérique, les usages doivent être expertisés et explicités puisqu’ils dynamisent le développement économique sur tous les territoires y compris les territoires les plus fragiles. Dans ce domaine, le CGET a orienté particulièrement ses actions vers des politiques visant à l’équilibre entre les territoires en soutenant la mutualisation et le partage des ressources. Par ailleurs, le désenclavement et l’accroissement de la mobilité des habitants sont encouragés par le déploiement de plateformes de mobilité. Celles-ci proposent aux personnes ayant des difficultés de déplacement un accompagnement individuel et des services pour qu’elles deviennent autonomes. Les financements associés au numérique et à ses usages sont notamment adossés au volet numérique des CPER 2015-2020. Enfin, pour améliorer l’accessibilité des services aux publics dématérialisés, le Gouvernement a souhaité mettre l’accent sur des mesures visant à améliorer l’accompagnement des populations les plus éloignées du numérique.

    Toutes ces ambitions concernant le développement de l’accès au numérique entrent dans les prérogatives de la nouvelle Agence nationale de la cohésion des territoires, avec, notamment, l’intégration de l’Agence du numérique, initialement en charge du Plan France très Haut débit.


    3. Encourager le développement économique pour le soutien à la localisation d’activités dans les territoires


    La prime d’aménagement du territoire

    La prime d’aménagement du territoire (PAT) est une aide directe à l’investissement, destinée à promouvoir l’implantation et le développement d’entreprises porteuses de projets créateurs d’emplois et d’activités durables, dans les zones prioritaires. L’attribution et le montant de la prime sont décidés en prenant notamment en considération la situation socio-économique du bassin d’emploi et le caractère incitatif de l’aide. Le caractère innovant du projet ou encore la responsabilité sociale et territoriale des entreprises sont également pris en compte. L’évaluation de ce dispositif, publiée en novembre 2017, révèle que la PAT joue, pour les entreprises mobiles qui s’interrogent sur leur localisation, un rôle d’incitation. Elle a accompagné la création ou le maintien de plus de 39 000 emplois entre 2014 et 2017. Cette prime déclenche l’accompagnement local des projets sur la durée par les services déconcentrés de l’État et a un effet de levier sur les aides des collectivités territoriales. La PAT contribue ainsi à la réduction des disparités territoriales en termes d’emploi en soutenant plus fortement la création ou le maintien de l’emploi dans les régions les plus défavorisées. Ainsi, 75 % des projets primés sur la période sont situés dans des territoires à très forts enjeux (communes rurales, zones de revitalisation rurale, quartiers de la politique de la ville ou villes moyennes). Sur l’enveloppe annuelle consacrée à la PAT, 19 entreprises ont été primées au titre de l’année 2019, ce qui représente un budget de 9,7 M€ pour la création de 1 372 emplois, le maintien de 238 emplois et la réalisation de 441 342 K€ d’investissements. Le montant moyen de l’aide attribuée est d’environ 500 000 € par entreprise.


    Le soutien à Business France et au renforcement de l’accueil des investissements étrangers

    Le soutien accordé à l’opérateur public Business France sur le programme 112 l'a conduit à accompagner près de 1 300 projets d’investissement sur les territoires français contribuant à créer ou maintenir plus de 33 000 emplois. Les mesures pour renforcer l’accueil des investissements étrangers, consistent notamment dans le renforcement de la collaboration entre Business France, les agences régionales de développement (ARD) et les services déconcentrés de l’État en région.


    Accompagner le redéploiement des implantations territoriales des armées

    Les orientations stratégiques de la politique de défense ont rendu nécessaire une profonde réforme de l’outil de défense. L’implantation, parfois ancienne, d’unités militaires dans certains territoires représente une composante significative de la démographie et de l’activité économique locale. Ainsi, le CGET était chargé de coordonner et de piloter, en lien avec le ministère des Armées, les plans de redynamisation des territoires touchés par ces redéploiements militaires. L’objectif est de recréer un volume d’emplois et d’activité économique comparable à celui supprimé sur le territoire en cause, au moyen d’un dispositif d’accompagnement territorial des sites concernés sous forme de contrats de redynamisation de site de défense (CRSD). Pour la finalisation et la mise en œuvre de ces contrats signés avec les collectivités, le CGET s’est appuyé sur les préfets en charge localement de leur pilotage partenarial et de leur suivi. Sept CRSD sont toujours existants en 2019. La fermeture de l’ancienne base aérienne de Châteaudun en 2021, prévue par le ministère des Armées dans la directive ministérielle (DM) pour 2019, a conduit à la mise en place d’un nouveau CRSD : Châteaudun 2. D’autres dispositifs peuvent venir compléter cet accompagnement : le fonds de soutien aux communes (FSCT) mis en œuvre par la DGCL, la cession aux collectivités par le ministère des Armées des emprises libérées (à l’euro symbolique, ou à titre onéreux), le classement en zone de restructuration de défense (ZRD) qui emporte pour les entreprises des crédits d’impôts et des exonérations fiscales et sociales ainsi que l’extension du périmètre de zonage des aides à finalité régionale (AFR).





    Récapitulation des objectifs et des indicateurs de performance


    Objectif 1

    Soutenir la compétitivité et l'attractivité des territoires

    Indicateur 1.1

    Ecart du taux de création d'entreprises dans les zones prioritaires d'aménagement du territoire par rapport à la moyenne nationale

    Indicateur 1.2

    Efficience des financements attribués aux entreprises bénéficiaires de la prime d'aménagement du territoire

    Objectif 2

    Accompagner les mutations économiques et renforcer la cohésion sociale et territoriale

    Indicateur 2.1

    Taux d'emplois directs créés dans les contrats de redynamisation des sites de défense (CRSD et PLR)

    Indicateur 2.2

    Réduction du temps d'accès des usagers à une maison de services au public