Le Gouvernement a engagé en 2017 une stratégie ambitieuse en matière de logement, notamment déclinée dans la loi portant évolution du logement de l’aménagement et du numérique (ELAN) du 23 novembre 2018, reposant sur trois piliers :

• Construire plus, mieux et moins cher, en accélérant le rythme de construction et en simplifiant l’acte de construire ;
• Répondre aux besoins de chacun, en facilitant l’accès à un logement adapté à sa situation et à son parcours de vie ;
• Améliorer le cadre de vie, notamment en agissant pour la rénovation des bâtiments et contre l’artificialisation des sols, ce qui permettra de rendre les territoires plus attractifs tout en accélérant les transitions énergétiques et numériques.

Le programme « urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat » en est un des outils majeurs de mise en œuvre de cette politique. Il regroupe les crédits d’aménagement et d’accompagnement des collectivités pour un développement durable des territoires, les crédits dits d’aides à la pierre, dont l'utilisation fait intervenir le Fonds national des aides à la pierre (FNAP), pour la construction de logements sociaux, et les crédits d’aide à l’amélioration et à la rénovation énergétique des logements privés.

Ces aides au développement de l’offre en matière d’habitat et de la rénovation sont complétées par des aides fiscales ciblées.

Le programme décline la stratégie du Gouvernement sur les cinq axes suivants :

1/ Développer l’offre de logements en répondant aux besoins de chacun et en protégeant les plus fragiles

Le Fonds national des aides à la pierre (FNAP) vient, depuis 2016, abonder les crédits du programme, par voie de fonds de concours, pour assurer le financement de la production de logements sociaux. Ce financement cible les territoires les plus tendus, tout en préservant des aides dans les zones détendues pour des publics ou des opérations spécifiques qui doivent être soutenus par la solidarité nationale. Les aides à la pierre sont, par ailleurs, très majoritairement orientées vers le financement des logements sociaux à destination des ménages les plus modestes (prêt locatif aidé d'intégration - PLAI).

Ce fléchage permet de renforcer la mixité sociale et de contribuer à l’atteinte des objectifs en matière d’attributions fixés par la loi relative à l'égalité et à la citoyenneté, favorisant ainsi la mixité à l’échelle intercommunale. Il permet également d’accompagner la mise en œuvre du plan quinquennal (2018-2022) pour le logement d'abord et la lutte contre le sans-abrisme dans l'atteinte de ses objectifs ambitieux, notamment en matière de production de logements très sociaux (PLAI, PLAI adaptés, places en pensions de famille).

En 2019, 105 491 logements locatifs sociaux (LLS) ont été agréés au titre de l’offre nouvelle en France métropolitaine (hors zones ANRU), dont 31 781 prêts locatifs aidés d’intégration (PLAI), soit la 5ème meilleure année depuis 2000. Par ailleurs, le programme de PLAI-adaptés a connu un dynamisme particulièrement fort en 2019, grâce à une simplification du cahier des charges, permettant de financer 1 186 logements – soit une hausse de plus de 25% par rapport à l’année 2018.  

Au niveau local, dans le cadre notamment des plans départementaux d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD), les services de l’État animent et coordonnent, aux côtés des conseils départementaux, l’action de l’ensemble des acteurs, publics ou privés, susceptibles de faciliter le maintien ou l’accès à un logement autonome des ménages qui en sont exclus pour des raisons financières et/ou sociales.

L’État a confirmé son effort de mobilisation de l’ensemble des contingents de logements sociaux des différents réservataires. Ainsi, la mobilisation du contingent préfectoral de logements a permis d'améliorer le nombre de relogements des ménages déclarés prioritaires au titre de la loi DALO par les commissions de médiation : 20 883 ménages ont été relogés en 2019, soit une augmentation de 1,4 % par rapport à 2018.

Le fonds national d’accompagnement vers et dans le logement (FNAVDL) a également permis de financer des actions d’accompagnement social et de gestion locative adaptée à destination des ménages en difficulté, pour un montant total de près de 29 M€ en 2019, soit une hausse de 27,4 % par rapport à 2018.

Par ailleurs, le 25 avril 2019, le Gouvernement a conclu avec les représentants des bailleurs sociaux, la Caisse des Dépôts et Consignations et Action Logement un Pacte d’investissement 2020-2022, afin de donner au secteur un cadre financier pour 3 ans, apporter de la visibilité aux acteurs et favoriser les efforts de construction et de rénovation du logement social. Les signataires du pacte se sont ainsi engagés sur des objectifs d’investissement élevés dans le logement social pour la période 2020-2022 :

• un niveau d’agréments annuels de 110 000 logements locatifs sociaux à partir de 2020, dont 40 000 logements très sociaux (PLAI), parmi lesquels un plus grand nombre sera destiné aux places en pensions de famille et résidences sociales ;
• la rénovation thermique de 125 000 logements sociaux par an, engagement pour le parc social qui s’inscrit dans le cadre de l’objectif global de 500 000 rénovations thermiques annuelles prévu par le plan de rénovation énergétique du bâtiment lancé en 2018 ;
• une amplification de l’accompagnement social des ménages modestes vers et dans le logement.

En complément, les partenaires sociaux d’Action Logement et l’État ont contractualisé la mise en œuvre d’un plan d’investissement volontaire, le 25 avril 2019. Celui-ci vient compléter la convention quinquennale 2018-2022 et consacre 9 milliards d’euros supplémentaires (sur l'ensemble de la période) au soutien de plusieurs axes de la politique du logement, en complément de l’action de l’État : rénovation énergétique des logements des ménages aux revenus modestes, mobilité des salariés pour rapprocher leur domicile de leur travail, adaptation des logements au vieillissement et à la dépendance, transformation des logements vacants en logements, amélioration de l’habitat outre-mer, financement de la résorption des copropriétés dégradées, soutien à la production du logement intermédiaire et social et lutte contre la dégradation de l’habitat ancien.

2/ Soutenir la construction et l’amélioration de l’habitat par des dispositifs fiscaux adaptés

Dans le secteur locatif, trois dispositifs coexistent :

• le dispositif « Pinel », destiné à favoriser une production de logements neufs ou assimilés en zone tendue, avec un mécanisme de réduction d’impôts : ce dispositif a concerné 156 724 logements en 2018 (les données 2019 ne sont pas encore disponibles), soit une hausse de plus de 50% par rapport à 2017.
• le dispositif « Louer abordable » (également appelé « Cosse »), destiné au marché de l’ancien, avec un mécanisme de déduction fiscale en cas de location à des fins sociales : ce dispositif a concerné 7 931 logements en 2019 ;
• le dispositif de réduction d’impôt sur le revenu, dit « Denormandie », créé par la loi de finances pour 2019, destiné aux personnes qui acquièrent et rénovent un logement pour le donner en location dans les communes confrontées à un habitat ancien dégradé, relevant au programme Action cœur de ville ou ayant lancé une opération de revitalisation de territoire (ORT). Ce dispositif a vocation à favoriser la revitalisation des centre villes, en remettant sur le marché des logements vacants.

En accession à la propriété, le prêt à taux zéro (PTZ) est un prêt complémentaire sans intérêts destiné aux ménages primo-accédants. Il est distribué sous plafonds de ressources et peut financer une opération neuve, l’acquisition d’un logement ancien à la condition d’y réaliser des travaux d’amélioration, ou la vente d’un logement du parc social. Il fait l’objet d’un financement par l’État sous la forme d’un crédit d’impôt sur les bénéfices accordé aux banques qui l’octroient et aux sociétés de financement assujetties à l’impôt sur les sociétés. En 2018, 87 434 PTZ ont été émis. En 2019, 76 230 PTZ ont été émis au 30 novembre 2019.

Les dispositifs « Pinel » et PTZ, qui arrivaient à échéance fin 2017, ont été reconduits pour quatre années en loi de finances pour 2018, tout en étant mieux orientés vers les secteurs qui en ont le plus besoin.

Par ailleurs, plusieurs mesures ont été mises en place visant à encourager la libération du foncier ou de droits à construire, afin de développer l'offre de logements en secteur libre, intermédiaire ou social, dans les zones du territoire présentant les déséquilibres les plus élevés entre l’offre et la demande de logements (A et A bis).

Pour les particuliers, les exonérations prévues en cas de cession d’immeubles au profit d’un organisme de logement social ou d'un droit de surélévation sont prorogées jusqu'en 2020. De plus, un abattement exceptionnel a été mis en place par la loi de finances rectificative pour 2017, applicable, sous conditions, pour la détermination de la plus-value nette imposable, pour les cessions de terrains à bâtir ou de biens immobiliers bâtis ou de droits s’y rapportant.

Enfin, pour les entreprises, le taux réduit d’imposition de 19% sur les plus-values résultant de la cession de locaux professionnels en vue de leur transformation en logements a été prorogé et étendu aux plus-values résultant de la cession de terrains à bâtir en vue de la construction de logements, en cas de promesse de vente conclue avant fin 2020.

3/ Réhabiliter le parc de logements privés les plus dégradés

Les efforts de l’Etat en matière de logement se portent également sur la rénovation des logements, privés et sociaux, en particulier pour lutter contre l’habitat indigne et dégradé. La loi ELAN a ainsi prévu le renforcement de la lutte contre l’habitat indigne, via des mesures de simplification des procédures de redressement des copropriétés dégradées et un renforcement de la répression des marchands de sommeil.

Depuis le 1er mars 2019, les astreintes à l’encontre des propriétaires qui ne réalisent pas les travaux prescrits sont systématiques et élargies à tous les arrêtés de police administrative spéciale de lutte contre l'habitat indigne.

En 2019, des crédits complémentaires ont été mobilisés afin d’améliorer les résultats en matière de lutte contre l’habitat indigne dans les six territoires d’accélération (Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne, Essonne, Alpes-Maritimes, Bouches-du-Rhône et Nord). Ces crédits ont permis, dans ces six départements, de bonifier les aides aux travaux de l’Agence nationale de l’habitat (Anah) pour les propriétaires, et d’accompagner les collectivités dans la réalisation de travaux d’office.

Par ailleurs, le plan « Initiative copropriétés », lancé le 10 octobre 2018 par le Ministre chargé de la Ville et du Logement, a déjà produit des résultats concrets avec le démarrage de 324 projets, le financement de travaux pour 24 000 logements et le recyclage (démolition, reconstruction) de 4 000 logements. Mobilisant plus de 3 milliards d’euros sur 10 ans, cette stratégie est la première d’ampleur nationale qui cible prioritairement les situations les plus graves, tout en apportant des solutions de prévention et d’accompagnement aux copropriétés fragiles. L’Anah a en charge le pilotage de ce plan partenarial, en fournissant des outils territorialisés et concertés avec les élus, qui puissent s’adapter aux spécificités locales de chaque projet.

Enfin, une nouvelle opération de requalification de copropriétés dégradées d'intérêt national (ORCOD IN) a été lancée en décembre 2019 à Mantes-la-Jolie, ce qui va permettre d’intervenir sur les facteurs de dégradation de 13 copropriétés et 1 200 logements identifiés.

L’action de l’État ne se limite pas aux zones caractérisées par une forte tension. Dans les zones moins tendues, l’objectif est principalement de reconquérir les bourgs centres et de revitaliser les centres anciens. Outre le dispositif fiscal « Denormandie » déjà évoqué, la loi ELAN a créé l’opération de revitalisation du territoire (ORT) qui est adossée au plan national « Action cœur de ville » (ACV) lancé le 27 mars 2018. L’objectif de ces outils est de revitaliser les centres des villes moyennes, en promouvant une approche globale afin de mettre en cohérence les actions conduites sur l’habitat avec celles sur le patrimoine, le tissu économique et commercial, la qualité de vie, dans une logique de projet intégré et avec une intervention renforcée dans les territoires les plus dégradés.

4/ Soutenir la transition énergétique

Le Gouvernement a fait de la rénovation énergétique une priorité nationale avec une mobilisation générale pour réduire les consommations d’énergie des bâtiments existants, dans le cadre notamment du plan climat, présenté en 2017 et du plan de rénovation énergétique des bâtiments annoncé le 26 avril 2018.

A l’échelle du quinquennat, le grand plan d’investissement (GPI) a pour premier objectif d’accélérer la transition écologique. En particulier, le GPI vise à amplifier l’effort de rénovation énergétique des bâtiments, et y consacrait initialement pour cela 9 Md€. Ce financement a été porté à 12,2 Md€ afin d’accentuer l’effort sur la rénovation du parc social (+ 1 Md€) ainsi que pour la rénovation du parc privé (+2,2 Md€).

La lutte contre la précarité énergétique est notamment portée, dans le parc privé, par l’Anah dans le cadre du programme "Habiter Mieux". Ce programme a été conforté sur la durée du quinquennat, conformément à l’objectif présidentiel de faire disparaître les « passoires » thermiques des propriétaires précaires en 10 ans, et les moyens disponibles ont été augmentés dans le cadre du GPI (avec une dotation budgétaire de 110 M€), ce qui a permis de refonder la mobilisation des collectivités locales et des opérateurs.

Au-delà de ce programme, l’Anah a vocation à intervenir sur l’ensemble du parc privé. Les aides de l’agence, versées sous forme de subventions, sont destinées à faciliter le financement de travaux de réhabilitation et d’amélioration des logements privés, notamment de logements indignes ou très dégradés. Au total, 155 765 logements ont bénéficié d’interventions de l’Anah en 2019, contre 94 081 logements en 2018, 80 720 logements en 2017 et 69 769 logements en 2016.

En particulier, les réalisations du programme « Habiter Mieux » de l’Anah ont très fortement augmenté, avec, en 2019, 117 095 logements rénovés thermiquement , représentant 75 % du nombre total de logements aidés par l’Anah, contre respectivement 62 345 et 66% en 2018. L'objectif de 75 000 logements aidés chaque année a pour la première fois été atteint. Cette augmentation est en partie liée au  « plan chaudières » et à la mise en place de « coups de pouce » sur les certificats d’économie d’énergie (CEE), qui ont fortement bonifié le montant des primes CEE versés en 2019 à des particuliers qui ont, de manière complémentaire, fortement accru le recours aux aides de l'ANAH.

À ces actions s’ajoutent les dispositifs fiscaux mis en place par l’État. De multiples leviers sont mobilisés dans ce cadre : le taux réduit de TVA sur les travaux de rénovation, le crédit d’impôt pour la transition énergétique et l’éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ) simplifié en 2019 avec notamment la suppression de la condition de bouquet de travaux. Le fonds d’épargne de la Caisse des dépôts et consignations est par ailleurs mobilisé pour accélérer la rénovation du parc social, avec l’éco-prêt logement social finançant des travaux de rénovation énergétique (éco-PLS). Il a été révisé en 2019 afin de le positionner comme un outil prioritairement destiné à financer la rénovation énergétique des passoires thermiques (logements F et G) et de simplifier sa mobilisation par les bailleurs. Par ailleurs, le fonds de garantie pour la rénovation énergétique (FGRE), qui permet de garantir les éco-PTZ « Habiter Mieux », a été rendu pleinement opérationnel en 2019, avec l’engagement de deux établissements de crédit dans le dispositif.

Enfin, dans le cadre de la loi Energie-Climat du 8 novembre 2019, des mesures coercitives seront progressivement mises en place, avec notamment d’ici 2023 l’introduction d’un seuil minimal de performance énergétique pour les logements mis en location et des obligations de rénovation des "passoires énergétiques" d’ici 2028.

5/ Assurer un développement équilibré des territoires en mobilisant les outils des politiques d’urbanisme et d’aménagement

Pour développer l'offre de logements, l’objectif central du Gouvernement est de redonner aux territoires des capacités pour mener à bien un développement urbain ambitieux et ainsi maintenir une production annuelle élevée pour répondre aux besoins démographiques et aux enjeux territoriaux. Cet objectif s’est concrétisé par l’adoption de la loi Elan qui a notamment pour objectifs de faciliter les projets urbains, d’accompagner efficacement les acteurs publics et privés, mais aussi de simplifier et de faciliter l’acte de construire en accélérant les procédures et en réduisant les incertitudes sur les recours.

En matière d’aménagement, l’État a instauré sur certains territoires présentant des enjeux d’importance nationale des opérations d’intérêt national (OIN),  qui sont reprises dans le cadre des contrats de plan Etat-Région 2015-2020, et qui sont conduites par les établissements publics d’aménagement (EPA).

Toujours en matière d’aménagement, la loi ELAN a instauré de nouveaux outils pour favoriser des partenariats opérationnels associant l’État, les collectivités locales et des acteurs locaux publics ou privés afin de démarrer, débloquer ou conduire des projets d’aménagement urbain. Il s’agit de soutenir l’urbanisme de projet en mobilisant des contrats de projet partenarial d’aménagement (PPA) permettant à l’Etat d’accompagner la conduite de grandes opérations d'aménagement et d’accélérer ainsi la production de logements sur des secteurs tendus, de reconquérir des friches urbaines ou encore de transformer des zones d’activités ou des quartiers dégradés. 

A fin 2019, un peu plus d’un an après la création du dispositif, quatre PPA ont été signés avec les villes de Marseille, du Mans, de Strasbourg et de Bordeaux et deux contrats ont été adoptés pour conduire les OIN de Marseille (Euromed) et Nice (Ecovallée de la plaine du Var). Six autres partenariats dont la finalisation est très avancée fin 2019 devraient être signés en 2020 sur les agglomérations de Toulouse, Mulhouse, Sevran, St Etienne, Grand Orly et Territoires de la Côte-Ouest à La Réunion. Enfin, une dizaine de PPA sont en discussion à des stades d’avancement divers.  

En termes de foncier, la mobilisation du foncier public s’est poursuivie en 2019. La loi ELAN a renforcé le dispositif de décote en élargissant son champ d’applications.

Les 10 établissements publics fonciers de l’État (EPF) développent également leurs actions, en appui aux collectivités, pour faciliter la mobilisation du foncier, prioritairement à destination d’opérations de logement.

En lien avec le redécoupage administratif des régions intervenu en 2017, un des axes d’intervention a été de faire évoluer la couverture du territoire par des EPF. Ainsi, fin 2018, 80 % de la population est couverte par un EPF. A l’échelle de la région Grand Est, la consultation des collectivités a été lancée en vue de l’extension du périmètre de l’EPF de Lorraine, ce qui améliorera encore le taux de couverture à l’échelle nationale.

Une autre priorité est relative à la lutte contre l'artificialisation des sols. Par leur action de recyclage de fonciers déjà urbanisés, les EPF participent pleinement à l’objectif ambitieux de zéro artificialisation nette.

Ces établissements bénéficient d’une ressource fiscale affectée, la taxe spéciale d’équipement (TSE) et des produits de cession des biens qu’ils ont acquis précédemment.  En 2018 (dernière donnée disponible), le montant des cessions de terrains des EPF de l’État s’est élevé à 442 millions d’euros, pour un potentiel de près de 17 900 logements.

L’État continue, à travers les règles d’urbanisme et les politiques d’aménagement qu’il promeut, d’apporter des réponses adéquates aux différents enjeux identifiés dans une logique d’aménagement équilibré, concerté et durable des territoires. Pour cela, la priorité reste donnée aux plans locaux d’urbanisme intercommunaux (PLUi), dont 616 étaient fin 2018 déjà approuvés ou en cours d’élaboration.

La démarche « Atelier des territoires » et le dispositif de « nouveau conseil aux territoires » ont été mobilisés 2019, tout comme la mise en œuvre du plan ville durable, tout particulièrement dans le cadre des démarches « EcoQuartiers », et « Ecocités ».

La démarche "Ateliers des Territoires" a ainsi été enrichie avec la mise en place d'un accord-cadre au niveau national permettant de répondre de façon plus efficace et plus réactive aux demandes des territoires dans le cadre d'un atelier dit "à la carte" dont la durée et le contenu sont adaptés aux problématiques identifiées.

Par ailleurs, depuis le lancement du label EcoQuartier en 2012, 500 opérations sont engagées dans le label en fin d’année 2019. La 7^ème campagne de labellisation menée tout au long de l’année 2019 s’est traduite par 87 nouvelles opérations marquant l’engouement toujours croissant des collectivités pour cette démarche.