Bilan stratégique du rapport annuel de performances


Odile RENAUD-BASSO

Directrice générale du Trésor

Responsable du programme n° 145 : Épargne




La finalité du programme « Épargne », piloté par la directrice générale du Trésor, est de contribuer à la mobilisation de l’épargne pour le financement de secteurs prioritaires de l’économie, principalement pour accompagner les dispositifs de financement du logement, mais aussi pour assurer un meilleur financement des entreprises.

 

Ce programme recense les crédits d’intervention assurant le financement :

  • des primes d’épargne logement, qui représentent l’essentiel de la dépense budgétaire, versées par l’État lors de la mobilisation de comptes épargne-logement (CEL) ou de la clôture de plans d’épargne-logement (PEL). Ces produits sont destinés à soutenir l’effort d’épargne des ménages souhaitant réaliser un investissement immobilier. Ils permettent notamment aux ménages de se constituer un apport personnel, bonifié par cette prime d’État s’ils ont été ouverts au plus tard le 31 décembre 2017, pour souscrire un crédit immobilier d’épargne logement destiné à l’acquisition de leur résidence principale ;

  • de divers instruments de soutien au financement du logement (reliquats des prêts spéciaux du Crédit Foncier de France accordés avant 1977 et prêts aidés pour l’accession à la propriété).

 

Sont également rattachés à ce programme des dispositifs fiscaux visant à encourager les placements dans plusieurs produits d’épargne réglementés (livret A, livret de développement durable et solidaire (LDDS) et livret d’épargne populaire (LEP) qui continuent de bénéficier d’un régime fiscal spécifique car non soumis au prélèvement forfaitaire unique sur les revenus du capital, d’une rémunération adaptée et d’une garantie de l’État. Leurs modalités de fonctionnement, tels que les taux de rémunération, les plafonds de dépôt, les conditions de détention sont définies par des textes législatifs ou réglementaires.

 

En 2019, la collecte nette de livret A et de LDDS a continué à croître, avec une hausse de 16,5 Md€. L’encours de ces deux livrets a ainsi atteint 411 Md€ fin 2019 (avec capitalisation des intérêts). Le LEP a en revanche subi une nouvelle décollecte au cours de l’année et son encours s’est réduit à 39,4 Md€ fin 2019 (capitalisation comprise) contre 43,3 Md€ fin 2018 : cette décollecte est essentiellement liée à la fin du régime transitoire issu de l’article 12 de la loi du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013, qui a entraîné des fermetures massives de LEP détenus par des personnes qui n’y sont plus éligibles.

 

Une partie des dépôts effectués sur ces produits d’épargne réglementée est centralisée au fonds d’épargne géré par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et constitue une ressource privilégiée pour le financement de missions d’intérêt général (prioritairement le logement social). Les dépôts effectués sur le livret A et le LDDS et non centralisés au fonds d’épargne sont employés au financement des PME, des travaux d’économie d’énergie dans les bâtiments anciens et au financement de l’économie sociale et solidaire.

 

En matière d’épargne-logement, les produits concernés (CEL et PEL) sont destinés à soutenir l’effort d’épargne des ménages souhaitant réaliser un investissement immobilier. Ils permettent notamment aux ménages de se constituer un apport personnel pour souscrire un prêt immobilier d’épargne logement destiné à l’acquisition de leur résidence principale. Pour les PEL et CEL ouverts jusqu’au 31 décembre 2017, l’épargne logement est bonifiée par une prime d’État, selon la génération du PEL soit lors de la fermeture du produit soit, comme pour tous les CEL, lorsqu'un prêt d’épargne-logement est réalisé. Le paiement de ces primes est imputé sur le budget de l’État. En 2019, la collecte d’épargne-logement a été de 6,4 Md€ (avec capitalisation des intérêts) contre 5,1 Md€ en 2018 et 13,1 Md€ en 2017. L’encours de PEL et de CEL a ainsi atteint 317 Md€ en 2019 contre 311 Md€ fin 2018 (source SGFGAS).

 

Enfin, à travers les dépenses fiscales qui lui sont rattachées, le programme s’intéresse à la constitution, via l’assurance-vie, d’une épargne de long terme, source de stabilité pour le financement de l’économie et d’une possibilité de meilleurs rendements pour les souscripteurs, ainsi qu’à la contribution des encours de l’assurance-vie au financement des entreprises. Selon les données provisoires de la Fédération française de l’assurance (FFA), la collecte nette a été positive et s’établirait à 25,9 Md€ en 2019, en augmentation par rapport à l’année 2018 (+4,4 Md€). Au total, les encours progresseraient de 6 % pour s’établir à 1 788 Md€ à la fin de l’année 2019.

 

Le niveau de collecte s’explique par un rendement de l’assurance-vie relativement attractif comparativement à celui des autres produits d’épargne, notamment réglementés, dans l’environnement actuel de taux bas et par un cadre fiscal demeuré dans l’ensemble favorable. Cette stabilité permet la mise en place par les assureurs d’une allocation d’actifs diversifiée, avec une part significative d’investissements finançant les entreprises (en actions et en obligations). L’année 2019 se caractérise enfin par un volume de souscription d’unités de compte (UC) qui se maintient à un niveau élevé (39,6 Md€).

 

La stratégie du programme « Épargne » ne se limite pas aux dispositifs financés par les crédits inscrits au programme mais porte plus globalement sur la politique publique de l’épargne.

 

Cette stratégie a pour objectifs principaux :

 

  • de favoriser l’investissement dans le logement en préservant l’équilibre financier des dispositifs d’épargne réglementée :

     

    • d’une part, en donnant aux organismes de logement social accès à des dispositifs attractifs de financement qui reposent sur l’épargne réglementée centralisée au fonds d’épargne de la CDC ;

    • d’autre part, en permettant de rémunérer les épargnants tout en conservant un caractère avantageux pour les emprunteurs du fonds d’épargne de la CDC pour le financement de missions d’intérêt général ;

    • enfin, en optimisant les conditions de financement de l’accession à la propriété ; il s’agit de veiller à l’efficacité des dispositifs d’accession à la propriété que sont, notamment, les produits d’épargne-logement (PEL, CEL) ;

       

  • d'encourager le développement de l’épargne individuelle à long terme afin de contribuer au financement de l’économie ; tel est l’objectif visé par la fiscalité de l’assurance-vie destinée à encourager la détention longue d’un contrat, afin de permettre aux assureurs d’allouer une plus grande part de leurs placements au financement des entreprises.

 

Le prélèvement forfaitaire unique (PFU), entré en vigueur  au 1er janvier 2018, a amélioré la lisibilité et la neutralité du système fiscal français, mettant fin à un système à la fois complexe, fragmenté et instable, mais aussi caractérisé par des taux d’imposition élevés. Depuis 2018, le PFU permet ainsi aux ménages d’investir dans des produits offrant un meilleur couple rendement-risque, suivant leur horizon de placement, ce qui devrait in fine se traduire par des gains de pouvoir d’achat.



Récapitulation des objectifs et des indicateurs de performance


Objectif 1

Favoriser l'investissement dans le logement en préservant l'équilibre financier du fonds d'épargne

Indicateur 1.1

Efficience du fléchage de l'épargne réglementée vers le financement du logement social

Indicateur 1.2

Prélèvement effectué par l'État sur le fonds d'épargne

Indicateur 1.3

Taux de clôtures de PEL donnant lieu à un prêt d'épargne logement (en nombre)

Objectif 2

Encourager le développement de l'épargne individuelle à long terme afin de contribuer au financement de l'économie

Indicateur 2.1

Rapport des placements finançant les entreprises sur le total des placements des compagnies d'assurance dans le cadre des contrats d'assurance vie gérés