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Bilan stratégique du rapport annuel de performances


Peimane GHALEH-MARZBAN

Directeur des services judiciaires

Responsable du programme n° 166 : Justice judiciaire




Au 31 décembre 2019, les juridictions comprennent la Cour de cassation, 36 cours d'appel et le tribunal supérieur d'appel de Saint-Pierre-et-Miquelon, ainsi que plus d’un millier de juridictions du premier degré, dont 168 tribunaux de grande instance et tribunaux de première instance, 304 tribunaux d'instance et 134 tribunaux de commerce, 210 conseils de prud’hommes et 6 tribunaux du travail ainsi que 2 greffes détachés.


S’agissant des crédits, le budget adopté en LFI 2019 s’élevait à 3 489,0 M€ en crédits de paiement, dont 2 356,7 M€ pour le titre 2 (dont 1 659,2 hors CAS pensions), présentant une hausse de 0,32 % par rapport à la LFI 2018, et 1 132,3 M€ pour le hors titre 2, en hausse de 3,2 %par rapport à la LFI 2018.


En exécution, les crédits s’élèvent à 3 466,6 M€ pour le programme 166, dont 2 358,3 M€ sur le titre 2 (dont 1 660 M€ hors CAS Pensions) et 1 108,3 M€  sur le hors titre 2. Par rapport à l’exécution 2018, la hausse globale est de 1 %, résultant d’une augmentation de 1,7 % pour le titre 2 et d’une baisse de 0,4 % pour les crédits hors-titre 2.


L’année 2019 a été marquée par la poursuite de la mise en œuvre des réformes engagées avec la loi de modernisation de la justice du XXIème siècle et plus particulièrement la transformation des juridictions sociales. Cette année a également été marquée par la promulgation de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice (LPJ) et par la mise en place des premières mesures visant une refonte d’ampleur du système judiciaire français, tendue vers l’objectif de rendre la justice plus efficace, plus simple et plus accessible pour le justiciable grâce à la simplification des procédures civile et pénale et à la transformation numérique.


Faciliter l’accès à la justice et la rendre plus accessible et plus lisible pour le justiciable


En matière de droits sociaux, la justice sociale a été réformée en profondeur afin de la rendre plus simple, plus accessible et plus lisible pour le justiciable. Ainsi, la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle a prévu, en son article 12, la suppression au plus tard au 1er janvier 2019 des tribunaux des affaires de sécurité sociale (TASS), en charge du contentieux général de la sécurité sociale, des tribunaux du contentieux de l’incapacité (TCI), en charge du contentieux technique de la sécurité sociale, de la cour nationale de l’incapacité et de la tarification de l’assurance des accidents du travail (CNITAAT), en charge pour l’essentiel de connaître des appels à l’encontre des décisions des tribunaux du contentieux de l’incapacité, ainsi que des commissions départementales d’aide sociale (CDAS) et, en appel, de la commission centrale d’aide sociale (CCAS), en charge du contentieux de l’aide sociale.

Elle a prévu aussi le transfert, au plus tard à la même date, du contentieux de la sécurité sociale à des tribunaux de grande instance (devenus tribunaux judiciaires) et à des cours d’appel spécialement désignées, lesquels pourront s’organiser en pôles spécialisés, dits « pôles sociaux », alors que le contentieux de l’aide sociale sera réparti entre le juge judiciaire et les juridictions administratives de droit commun.


Cette réforme d’ampleur de l’organisation judiciaire de la protection sociale porte sur 243 juridictions (115 TASS, 26 TCI, 100 CDAS, 1 CNITAAT et 1 CCAS), près de 200 000 affaires par an, en hausse constante ces dernières années, et a concerné près de 700 agents qui étaient en fonctions au sein de ces juridictions.


Par cette réforme, le législateur a entendu mettre fin à plusieurs décennies de critiques tenant :

- au caractère hybride de ces juridictions dont la présidence était confiée à des magistrats parfois en activité, souvent honoraires, alors que le secrétariat en était assuré par des fonctionnaires du ministère des solidarités et de la santé ou par des salariés de droit privé mis à disposition par les caisses primaires d’assurance maladie ou de la mutualité sociale agricole,

- de facto, à leur absence de pilotage,

- à des modalités et des circuits de financement complexes,

- à un défaut d’évaluation de l’activité et à une performance pour le moins hétérogène,

- à des systèmes d’information devenus obsolètes,

- au morcellement du contentieux,

- ainsi qu’à la complexité et à la difficile compréhension des règles de compétence en résultant.


Par cette réforme, le législateur a souhaité renoncer au principe même d’une ou plusieurs juridictions spécialisées qui avait prévalu depuis la Libération et transférer le contentieux aux juridictions de droit commun, pour l’essentiel au sein de l’ordre judiciaire. En cela, il s’agit d’une réforme radicale de l’organisation judiciaire de la protection sociale.


Il s’est agi d’une réforme majeure qui modifie en profondeur l’organisation judiciaire mais qui s’inscrit dans la continuité et qui préserve les fondements historiques de la protection sociale : ainsi, les affaires seront jugées, au sein des tribunaux judiciaires, par une formation échevinée composée de son président et de deux assesseurs représentant respectivement les travailleurs salariés et les employeurs et travailleurs indépendants dont le statut a été redéfini et renforcé. De même, les agents en charge des secrétariats-greffe des juridictions sociales ont été, pour la plupart, transférés au ministère de la justice, sous l’autorité duquel ils continuent à exercer leurs missions et apportent ainsi leurs compétences acquises dans des matières réputées pour leur technicité.


Cette réforme majeure, conduite dans l’intérêt des justiciables, s’adresse à des publics, pour la plupart, fragiles et qui, contrairement à ce que la suppression de ces juridictions pourrait laisser craindre, facilite l’accès à la justice :

- tant en première instance, dès lors que le contentieux technique de la sécurité sociale sera traité par chacun des tribunaux judiciaires désignés et non plus par seulement 26 TCI. De même, chaque tribunal judiciaire désigné a désormais compétence pour connaître des recours en matière d’aide sociale dès lors qu’ils relèveront du juge judiciaire ainsi que de l’ensemble du contentieux de la sécurité y compris pour les professions agricoles.

- qu’en appel, dès lors que le contentieux technique est traité par chaque cour d’appel désignée en lieu et place d’une seule juridiction (CNITAAT) actuellement compétente pour l’ensemble du territoire national. Il en sera de même du contentieux de l’aide sociale qui ne relèvera plus, en appel, de la commission centrale de sécurité sociale (CCAS) mais de chacune de ces cours.


Seul le contentieux de la tarification de l’assurance des accidents du travail continuera, en raison de sa particulière technicité, de relever d’une juridiction unique (cour d’appel d’Amiens désignée par décret du 5 janvier 2017 et ce jusqu’au 31 décembre 2022).


Outre l’amélioration attendue du service rendu aux justiciables dans un contentieux à forts enjeux humains et sociaux, cette réforme constitue aussi une première étape dans le projet porté par le ministère de la justice de simplification de l’architecture juridictionnelle et de recherche d’une plus grande efficacité des procédures.

Si les différents textes publiés en 2018 viennent parachever une réforme engagée sous le précédent quinquennat, ils s’inscrivent également dans un objectif plus vaste de renforcement de l’efficacité de l’organisation judiciaire et d’unification de la juridiction de première instance porté dans le cadre du projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice (LPJ). A ce titre, la réussite de la réforme des juridictions sociales et l’inscription de ce nouveau contentieux au sein des tribunaux judiciaires constitue une importante première étape vers un tribunal judiciaire unifié. C’est aussi un signal fort à l’égard des plus vulnérables de nos concitoyens, qui ont droit à une justice de qualité rendue dans des délais raisonnables.

L’accessibilité des justiciables à la justice passe également par les nouveaux services offerts pour les accompagner. Ainsi, l’année 2019 a vu la poursuite du déploiement des SAUJ et l’enrichissement du portail du justiciable. La LPJ et ses décrets d’applications ont encore renforcé le rôle des SAUJ, point d’entrée de référence au sein du tribunal judiciaire, en étendant le nombre d’actes pouvant être réceptionnés pour le compte de son ressort. Depuis le 1er janvier 2020, il est ainsi prévu la présence d’un SAUJ au siège de chaque tribunal judiciaire et de chaque chambre de proximité, outre leur maintien dans 31 CPH et 6 MJD, soit une cible de 330 SAUJ. Il ne reste ainsi plus que 27 SAUJ à ouvrir au 1er janvier 2020 démontrant ainsi la bonne avancée du déploiement des SAUJ sur le territoire national grâce aux actions d’accompagnement mises en œuvre par le ministère de la justice. Enfin, les agents du SAUJ bénéficient en outre aujourd’hui d’un accès au portail du SAUJ (déployé dans toutes les juridictions entre le 3 décembre 2018 et le 11 avril 2019) qui les met en mesure d’informer les justiciables se présentant à l’accueil, sur toutes les procédures civiles en cours les concernant sur l’ensemble du territoire national.



Poursuivre la simplification des procédures et renforcer leur efficacité


En matière pénale, la LPJ consacre un titre V au renforcement de l’efficacité et du sens de la peine, qui regroupe les dispositions relatives aux peines encourues et au prononcé de la peine, à la probation et à l’exécution et l’application des peines, ainsi que des dispositions pénitentiaires. En raison de leur importance, la plupart des dispositions du titre V relatives aux peines entrent en vigueur au premier trimestre de l’année 2020. Toutefois, certaines dispositions, d’application immédiate, ont été mises en œuvre dès l’année 2019.


En effet, afin de redonner sens et efficacité à la peine, la réforme poursuit l’objectif de sortir du « systématisme» de la peine d’emprisonnement lorsque celle-ci n’est pas la sanction la mieux adaptée à la nature de l’infraction, à sa gravité, à son auteur et à la situation dans laquelle il se trouve, en développant d’autres peines autonomes, et en facilitant les conditions de leur prononcé.


Prononcer une peine adaptée à l’acte de délinquance commis et à la personnalité de l’auteur s’inscrit au cœur de la lutte contre la récidive. Cet objectif a conduit tout d’abord à redonner toute sa place au débat sur la peine dans la phase de jugement, en permettant au tribunal de disposer de davantage d’outils pour individualiser la sanction et se prononcer sur les conditions d’aménagement ou de non aménagement de celle-ci, et par là même à donner plus d’effectivité aux peines qu’il prononce.


Ainsi le recours à la peine de travail d’intérêt général (TIG), qui a fait la preuve de son efficacité, en élargissant les conditions de son prononcé et en développant et diversifiant les offres de postes avec des dispositions dès 2019 permettant le prononcé d’un TIG en l’absence du condamné, dont l’accord sera recueilli de façon différée et emportant de 280 à 400 heures la durée maximale du TIG ; mais également en permettant, à titre expérimental, d’étendre le champ des personnes morales de droit privé au sein desquelles le TIG peut être effectué.


Enfin, la seconde moitié de l’année 2019 a vu la mise en œuvre des premières dispositions relatives à la libération sous contrainte, qui permet d’éviter les sorties sèches et contribue ainsi à la prévention de la récidive, afin que celle-ci puisse être plus facilement et plus fréquemment prononcée.


En matière civile, la simplification de la procédure s’est manifestée, en particulier, par le développement progressif des modes de règlement amiable des différends (conciliation, médiation, procédure participative par avocats), par l’extension de la représentation obligatoire, par l’accélération de la procédure de divorce (suppression de la phase de conciliation obligatoire), par le recentrage des contrôles du juge sur des points de vigilance en matière des majeurs protégés (allègement des contrôles pour des actes faisant déjà intervenir un professionnel du droit ou de la finance, adaptation des contrôles en matière de comptes de gestion), par le transfert de tâches non contentieuses (comme l’attribution aux notaires d’une compétence exclusive pour recueillir le consentement à une procréation médicalement assistée).


Accompagner la transformation numérique de la justice judiciaire, adapter la justice pénale et civile à l’ère du numérique et enfin utiliser le levier numérique pour libérer du temps de fonctionnaires et optimiser les moyens disponibles


Le plan de transformation numérique du ministère permettant d'atteindre les objectifs précédemment rappelés est au cœur d’un certain nombre de démarches déjà lancées qu’il a fallu conjuguer, accélérer et développer au cours de l’année 2019 en poursuivant la combinaison de trois séries d’actions :


- l’amélioration des outils de travail des juridictions au quotidien ;

- la dématérialisation des procédures ;

- le développement d’une approche globale, ouverte sur l’ensemble des partenaires (autres ministères, professions du droit, usagers du service public de la justice, etc.) incluant les besoins d’accompagnement des usagers internes et externes.


Ainsi, dans le domaine pénal, la numérisation de toute la procédure pénale constitue un objectif essentiel. Les nouvelles technologies offrent, en effet, l’opportunité de disposer d’outils de traitement des procédures performants pouvant bénéficier tant aux magistrats et greffiers qu’aux enquêteurs ou encore aux citoyens (transmission dématérialisée des données et pièces pénales du stade de l’enquête à l’exécution des peines, développement d’un outil d’analyse des données procédurales, échange dématérialisé des informations procédurales et convocations avec les justiciables, etc.).


Par ailleurs, la simplification des poursuites pénales a été approfondie, notamment en favorisant la contraventionnalisation et en étendant la forfaitisation délictuelle, en développant les poursuites administratives dans des contentieux techniques simples pour réserver les suites judiciaires aux affaires complexes ou violant gravement le pacte social.


Dans le domaine civil, les travaux destinés à la construction du référentiel civil sur lequel s’appuiera Portalis se sont poursuivis. Dans le prolongement du décret n° 2017-891 du 6 mai 2017 portant réforme de l’appel en matière civile, ces travaux ont permis de revoir les nouveaux outils procéduraux de rationalisation de l’action judiciaire, qu’il s’agisse de repenser la chaîne des recours, de modéliser les écritures judiciaires ou d’influer sur les modalités d’accès au juge en renforçant les modes alternatifs de règlements des différends. De plus, une réflexion sur la simplification des modes de saisines des juridictions et sur l’harmonisation des différentes procédures a été engagée.


Par ailleurs, les travaux initiés avec la mise en ligne du portail informatif du justiciable (www.justice.fr), première étape du projet Portalis, intervenue en 2016, se sont prolongés afin de rendre accessible pour le justiciable le suivi de sa procédure sur le portail, tant civile que pénale. Le projet final doit aboutir en 2021 avec la refonte de l'ensemble de la chaîne applicative civile.


Enfin, la direction des services judiciaires a poursuivi les travaux, avec les juridictions administratives et judiciaires, sous l’impulsion du secrétariat général et en lien avec les autres directions du ministère, visant à répondre aux enjeux de l'open data, en particulier par la mise à disposition du public des décisions de justice anonymisées, dont les contours seront arrêtés au vu des conclusions de la mission de réflexion en cours confiée au professeur Loïc Cadiet sur la mise en œuvre des articles 20 et 21 de la loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique.


Accompagner les juridictions dans le renforcement de leurs moyens humains et de fonctionnement


En 2019, les créations d’emplois au titre de la LPJ (100 emplois de magistrats et 92 emplois de fonctionnaires et de juristes assistants) auxquelles s’ajoute l’anticipation du recrutement de 100 greffiers au titre de l’accompagnement de la mise en œuvre de l’ordonnance de 1945 et sans compter les 132 emplois au titre des pôles sociaux, ont permis de poursuivre la trajectoire de réduction de la vacance d’emplois au titre du quinquennal tant pour les magistrats que pour les fonctionnaires.

Ainsi, alors que le taux de vacances était de 5,77 % au 1er septembre 2017, de 3,15% au 1er septembre 2018 et de 3, 33% au 1er janvier 2019, il était inférieur à 1% au 3 septembre 2019.

La direction des services judiciaires s’attache à résorber la vacance des magistrats depuis plusieurs années. Depuis 2015, deux leviers sont actionnés pour la réduire : la limitation du nombre de création de postes en localisation et l’augmentation du volume des recrutements. Ainsi, les entrées en juridiction sont supérieures aux sorties, permettant d’afficher un solde juridiction en hausse continue depuis 2015. 

S’agissant des entrées en juridictions, l’année 2019 a été marquée par l’arrivée en juridictions de la promotion 2017 de l'école nationale de la magistrature (ENM) composée de 332 auditeurs, outre les magistrats recrutés au titre du concours complémentaire (70 déclarations d’aptitudes sur 80 places offertes).

En outre, la consommation du schéma d’emplois a été optimisée et l’écart au plafond d’emplois réduit par rapport aux années précédentes. Plusieurs démarches ont ainsi été entreprises en ce sens. D’une part, le schéma d’emplois des magistrats et des fonctionnaires est actualisé mensuellement afin d’opérer un suivi précis des entrées et des sorties, provisoires et définitives. D’autre part, un travail est réalisé pour affiner le nombre d’entrées et de sorties prévisionnelles des magistrats.


Au cours des cinq dernières années, le taux de vacance moyen dans les greffes s’établissait autour de 7%. En septembre 2019, le taux de vacances dans les greffes s’élève à 6,8%, soit au même niveau qu’en septembre 2018. Ainsi, malgré l’arrivée différée des emplois obtenus dans le cadre du transfert du contentieux social, les importantes arrivées en juridictions de 3 promotions de greffiers en 2019 ont permis de maintenir un taux de vacance inférieur à 7 %.


Les actions mises en place pour maîtriser les dépenses de frais de justice, en vue de pouvoir opérer à terme des redéploiements de crédits pour les besoins de fonctionnement, se poursuivent. Ainsi, des actions spécifiques ont été complétées sur certains postes de dépenses notamment par l’intermédiaire du déploiement d’appuis aux juridictions sur les investigations numériques en expertise pénale, la définition d’orientation et la passation de marchés en matière de frais de justice, le prolongement de l’expérimentation du recrutement d’interprètes, la conduite de travaux contribuant à l’amélioration de la gestion des scellés ou encore au travers de l’animation du réseau des référents « frais de justice » et du déploiement d’actions de sensibilisation des différents publics prescripteurs.




Récapitulation des objectifs et des indicateurs de performance


Objectif 1

Améliorer la qualité et l'efficacité de la justice

Indicateur 1.1

Délai moyen de traitement des procédures civiles, hors procédures courtes

Indicateur 1.2

Pourcentage des juridictions dépassant de 15% le délai moyen de traitement (cible) des procédures civiles

Indicateur 1.3

Délai moyen de traitement des procédures pénales

Indicateur 1.4

Nombre d'affaires civiles traitées par magistrat du siège

Indicateur 1.5

Nombre d'affaires pénales traitées par magistrat du siège et du parquet

Indicateur 1.6

Nombre d'affaires civiles et pénales traitées par fonctionnaire

Indicateur 1.7

Taux de cassation (affaires civiles et pénales)

Objectif 2

Rendre plus efficaces la réponse pénale, l'exécution et l'aménagement des peines

Indicateur 2.1

Taux d'alternatives aux poursuites (TGI)

Indicateur 2.2

Délai moyen de transmission des décisions au Casier judiciaire national

Indicateur 2.3

Taux d'exécution des peines d'emprisonnement ferme ou en partie ferme

Objectif 3

Moderniser la gestion de la justice

Indicateur 3.1

Dépense moyenne de frais de justice par affaire faisant l'objet d'une réponse pénale

Indicateur 3.2

Nombre d'échanges dématérialisés des juridictions avec leurs partenaires