Justification au premier euro |
Éléments transversaux au programme
Éléments de synthèse du programme |
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
||||
---|---|---|---|---|---|---|
Numéro et intitulé de l'action Prévision LFI |
Titre 2 * |
Autres titres * |
Total |
Titre 2 * |
Autres titres * |
Total |
11 – Prévention de l'exclusion |
|
45 361 191 |
45 361 191 |
|
45 361 191 |
45 361 191 |
12 – Hébergement et logement adapté |
|
1 818 620 629 |
1 818 620 629 |
|
1 836 720 629 |
1 836 720 629 |
14 – Conduite et animation des politiques de l'hébergement et de l'inclusion sociale |
|
9 132 657 |
9 132 657 |
|
9 132 657 |
9 132 657 |
Total des crédits prévus en LFI * |
|
1 873 114 477 |
1 873 114 477 |
|
1 891 214 477 |
1 891 214 477 |
Ouvertures / annulations y.c. FdC et AdP |
|
+223 564 744 |
+223 564 744 |
|
+226 838 229 |
+226 838 229 |
Total des crédits ouverts |
|
2 096 679 221 |
2 096 679 221 |
|
2 118 052 706 |
2 118 052 706 |
Total des crédits consommés |
|
2 091 680 805 |
2 091 680 805 |
|
2 115 724 428 |
2 115 724 428 |
Crédits ouverts - crédits consommés |
|
+4 998 416 |
+4 998 416 |
|
+2 328 278 |
+2 328 278 |
|
Passage du PLF à la LFI
|
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
||||
---|---|---|---|---|---|---|
|
Titre 2 |
Autres titres |
Total |
Titre 2 |
Autres titres |
Total |
PLF |
0 |
1 860 063 305 |
1 860 063 305 |
0 |
1 878 163 305 |
1 878 163 305 |
Amendements |
0 |
+13 051 172 |
+13 051 172 |
0 |
+13 051 172 |
+13 051 172 |
LFI |
0 |
1 873 114 477 |
1 873 114 477 |
0 |
1 891 214 477 |
1 891 214 477 |
JUSTIFICATION DES MOUVEMENTS RÉGLEMENTAIRES ET DES LOIS DE FINANCES RECTIFICATIVES
Les crédits ouverts sur le P177 en loi de finances initiale pour 2019 s’élèvent à 1 873,1 M€ en AE et 1 891,2 M€ en CP pour 1 860,1 M€ d’AE et 1 878,2 M€ de CP inscrits en PLF 2019 compte tenu de l’adoption des amendements suivants au cours des débats parlementaires :
- amendement AN n°II-1598 venant majorer les crédits du programme à hauteur de 20 M€ en AE = CP au titre des crédits prévus dans le cadre de la Stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté ;
- amendement AN n° II-25, portant minoration des crédits du P177 pour un montant de 6,9 M€ en AE = CP.
Justification des mouvements réglementaires et des lois de finances rectificatives
Décrets de transferts:
- par décret n° 2019-450 du 14 mai 2019 : 38 204 386 € en AE = CP au titre d’un transfert de crédits à partir du programme 304 « Inclusion sociale et protection des personnes », afin de solder la dette de la France à l’égard de la Suisse dans le cadre du règlement définitif de la convention relative à l’assistance aux indigents du 9 septembre 1931 conclue entre les deux pays.
Reports :
Une majoration de crédits au titre des reports 2018 sur 2019 a été autorisée :
- par arrêté du 11 mars 2019 : 4 686 816 € en AE et 10 468 687 € en CP. L’essentiel de ces crédits est constitué du financement des engagements pris en 2018 au titre des marchés publics (6,4M€ en CP), dont celui d’hébergement d’urgence avec accompagnement social (HUAS : 5,5M€ en CP), des crédits ouverts en loi de finance rectificative 2018 au titre des insuffisances sur les dispositifs de l’hébergement d’urgence et non exécutés compte tenu du calendrier de clôture (3 M€ en AE et 4 M€ en CP) ainsi que du financement d’un contrat à impact social au titre du programme d’Alternative à l’Incarcération par le logement et le Suivi Intensif (1,6 M€ en AE).
Loi de finances rectificative :
Le programme 177 a bénéficié d’une ouverture de crédits, dans le cadre de la LFR n°2019- 1270 du 2 décembre 2019 s’élevant à 180 673 542 € en AE et 178 165 146 M€ en CP. Ces crédits ont été ouverts au titre :
- des insuffisances régionales relatives à l’hébergement d’urgence (137,4 M€ en AE = CP), notamment en raison des renforts hivernaux, des dispositifs caniculaires mis en place à l’été 2019 et de la remise en cause pérenne de l’économie générée par les allègements généraux sur le secteur des CHRS ;
- du financement des 6 000 places pérennisées à compter du 1er avril (40,8 M€).
Réserve de précaution et fongibilité
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
||||
---|---|---|---|---|---|---|
|
Titre 2 |
Autres titres |
Total |
Titre 2 |
Autres titres |
Total |
Mise en réserve initiale |
0 |
56 193 434 |
56 193 434 |
0 |
56 736 434 |
56 736 434 |
Surgels |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
Dégels |
0 |
-56 193 434 |
-56 193 434 |
0 |
-56 736 434 |
-56 736 434 |
Réserve disponible avant mise en place du schéma de fin de gestion (LFR de fin d'année) |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
La réserve de précaution appliquée au programme 177 pour 2019 a été calculée à hauteur de 3 % des crédits ouverts en LFI, soit une réserve de précaution initiale de 56 193 434 € en AE et 56 736 434 € en CP.
Un dégel intégral des crédits mis en réserve a été réalisé le 25 octobre 2019. Le dégel de ces crédits a permis de couvrir une partie des insuffisances budgétaires constatées au niveau local sur les dispositifs d’hébergement d’urgence.
Dépenses pluriannuelles
Suivi des crédits de paiement associés à la consommation |
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AE 2019 |
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CP 2019 |
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||||||
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AE ouvertes en 2019 * 2 096 679 221 |
|
CP ouverts en 2019 * 2 118 052 706 |
|
||
|
||||||
|
AE engagées en 2019 2 091 680 805 |
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CP consommés en 2019 2 115 724 428 |
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AE affectées 0 |
|
dont CP consommés en 25 178 656 |
|
||
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AE non affectées 4 998 416 |
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dont CP consommés 2 090 545 772 |
|
||
Restes à payer |
||||||
Engagements ≤ 2018 non 85 715 164 |
|
|||||
Travaux de fin de gestion 0 |
|
|||||
|
Engagements ≤ 2018 non 85 715 164 |
|
CP consommés en 2019 25 178 656 |
|
Engagements ≤ 2018 non 60 536 508 |
|
|
AE engagées en 2019 2 091 680 805 |
|
CP consommés en 2019 2 090 545 772 |
|
Engagements 2019 non 1 135 033 |
|
|
Engagements non couverts 61 671 540 |
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||||
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Estimation des CP 2020 26 528 278 |
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* LFI 2019 + reports 2018 + mouvements réglementaires + FDC + ADP + fongibilité asymétrique + LFR |
Estimation du montant 35 143 263 |
Le montant des engagements non couverts par des paiements s’élève à 61,67 M€ au 31 décembre 2019. Il s’agit principalement du marché national d’hébergement d’urgence avec un accompagnement social des personnes (HUAS) engagé en 2017 soit un montant de 59,3 M€.
Justification par action
Action 11
Prévention de l'exclusion |
|
Prévision LFI |
Réalisation |
||||
---|---|---|---|---|---|---|
(y.c. FdC et AdP) |
Titre 2 |
Autres titres |
Total |
Titre 2 |
Autres titres |
Total |
Autorisations d'engagement |
|
45 361 191 |
45 361 191 |
|
100 175 227 |
100 175 227 |
Crédits de paiement |
|
45 361 191 |
45 361 191 |
|
100 185 293 |
100 185 293 |
Les montants indiqués dans le texte peuvent différer des montants inscrits dans le tableau ci-dessus compte tenu des corrections réalisées par le responsable du programme (la DGCS) s’agissant des erreurs d’imputation qui ont été constatées selon le référentiel d’activité du programme.
L’action 11 « Prévention de l’exclusion » regroupe les crédits concourant aux actions de prévention des situations de rupture pour des personnes âgées ou en situation de handicap ainsi qu’à la prévention de l’exclusion en direction des gens du voyage. Cette action se subdivise en deux unités budgétaires : « Allocation et dépenses d’aide sociale » et « Actions de prévention et accès aux droits » qui comprennent à la fois des crédits déconcentrés et des crédits centraux.
« Allocation et dépenses d’aide sociale »
Par exception à la compétence de droit commun des départements, l’État dispose d’une compétence résiduelle sur certaines dépenses d’aide sociale au titre de l’article L.121-7 du code de l’action sociale et des familles (CASF). Les dépenses d’aide sociale à la charge de l’État constituent des dépenses obligatoires. Elles incluent, d’une part, des allocations destinées à garantir un minimum de ressources à des personnes démunies âgées ou handicapées et, d’autre part, des frais d’hébergement en établissements spécialisés pour personnes âgées ou handicapées démunies.
Les crédits inscrits en LFI s’élevaient à 32 000 000 € (AE = CP). Pour cet exercice, les crédits consommés s'élèvent à 74 097 132 € en AE et 74 108 417 € en CP. L’exécution 2019 est en hausse par rapport à la programmation initiale et par rapport à l’exécution des années précédentes. Cette augmentation de la dépense s’explique par le règlement définitif de la convention franco-suisse pour un montant de 37,8 M€. Hors cette dépense exceptionnelle non prévue en LFI (mais neutre pour le programme, puisqu’un transfert entrant de même montant a assuré les ressources), les crédits consommés au titre de l’aide sociale en 2019 se sont élevés à 36,3 M€, soit 3,4 M€ au-dessus des crédits inscrits en LFI, et 0,4 M€ supérieurs à l’exécution 2018 (35,8 M€).
Concernant les personnes âgées, l’aide sociale d’État finance :
– Une allocation simple d’aide sociale à domicile pour des personnes âgées sans droit à une pension de retraite, définie par l’article L.231-1 du CASF, dont le montant est égal à taux plein au montant de l’allocation de solidarité aux personnes âgées, soit 868,20 € par mois pour une personne seule et 1 347,88 € pour un couple au 1er janvier 2019,
– Des aides sociales générales à la charge exclusive de l’État (hébergement en établissement, aide-ménagère, frais de repas, participation dépendance APA en établissement) attribuées aux personnes âgées sans domicile fixe, et selon les conditions indiquées à l’article L.111-3 du CASF.
Concernant les personnes handicapées, l’aide sociale d’État finance :
- Une allocation différentielle qui garantit aux personnes handicapées la conservation des droits acquis au titre de la législation antérieure à la loi d’orientation n° 75-834 du 30 juin 1975. Cette loi a placé l’allocation différentielle à la charge exclusive de l’État. Cette allocation de maintien de droit à des prestations aujourd’hui disparues, est appelée à s’éteindre, aucune nouvelle admission n’ayant été prononcée depuis 1978. En conséquence, le nombre de bénéficiaires diminue chaque année au fur et à mesure qu’ils cessent de remplir les conditions d’accès ou qu’ils décèdent (cf. tableau ci-après). En 2019, le montant moyen mensuel versé s’élève à 175 € par bénéficiaire ;
- Des aides sociales générales à la charge exclusive de l’État (hébergement en établissement, aide compensatrice tierce personne, aide-ménagère, frais de repas) pour les personnes handicapées sans domicile fixe et attribuées selon les conditions indiquées à l’article L.111-3 du CASF.
Le tableau ci-après présente l’évolution, sur la période 2015-2019, du nombre de bénéficiaires selon la nature de prestations d’aide sociale :
Pour 2019, les dépenses d’aide sociale en CP par dispositifs se répartissent comme suit :
- Allocations simples : 2 874 010 € ;
- Allocations différentielles : 77 593 € ;
- Frais d’hébergement et aide sociale aux personnes âgées SDF (aide-ménagères, frais de repas, participation dépendance APA en établissement) : 18 537 777 € ;
- Frais d’hébergement et aide sociale aux personnes handicapées SDF (ACTP, aide-ménagère, frais de repas) :
14 723 839€ ;
- Aide aux familles de patients souffrant de la maladie de Creutzfeldt-Jakob : 47 198 € ;
- Convention franco-suisse : 37 848 000 €.
« Actions de prévention et d’accès aux droits »
Les actions en faveur des gens du voyage : ALT2
S’agissant de l’intervention au bénéfice des gens du voyage, les crédits du programme 177 permettent principalement de cofinancer, à parité avec la CNAF, le fonctionnement des aires d'accueil des gens du voyage via l’aide au logement temporaire (« ALT2 »).
En 2019, l’exécution, qui s’élève à 19 249 468 € (AE = CP), est supérieure à la programmation initiale des crédits pour la part État (10 161 191 € en AE = CP). Ces crédits ont ainsi contribué au financement des aires d’accueil des gens du voyage (l’intégralité de ces crédits est exécutée au niveau central).
Il convient de préciser qu’une partie de l’amendement transverse visant à assurer la soutenabilité des finances publiques pour la LFI 2019 a été imputé sur cette ligne soit une minoration de 5 M€.
En ce qui concerne le bilan 2019, le nombre de places ouvertes et conformes est en légère augmentation par rapport à 2018, soit de 26 329 places contre 25 506.
Les actions en faveur des gens du voyage : « Gens du voyage - action sociale »
L’intervention en direction des gens du voyage se réalise également à travers des initiatives associatives de terrain et au niveau national par des subventions à des associations. Ces actions ont notamment pour objectif de lutter contre l'exclusion de la population des gens du voyage notamment en favorisant la scolarisation des enfants tziganes et autres jeunes en difficultés, l'accès aux droits, la médiation, la formation des intervenants ou l'orientation de ces publics vers des formations adaptées.
En 2019, 2 200 000 € étaient inscrits en LFI et les crédits consommés s’élèvent à 2 572 640 € en AE et 2 565 079 € en CP (dont 561 500 € en AE = CP exécutés au niveau central, le reste des crédits étant délégués aux services déconcentrés).
Figurent parmi les associations subventionnées au niveau central :
- Fédération des associations solidaires d’action avec les Tziganes et les Gens du voyage (FNASAT)
- Association sociale nationale internationale tzigane (ASNIT)
- Association nationale des gens du voyage catholiques (ANGVC)
- Collectif National Droits de l'Homme ROMEUROPE
- Association « La voix des ROMS »
Ces actions visent également à soutenir la mise en œuvre des dispositions relatives à la domiciliation prises dans le cadre de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable (article 51).
Autres actions de prévention de l’exclusion
Les crédits exécutés pour la ligne « Autres actions de prévention de l’exclusion » s’élèvent à 4 496 737 € en AE et 4 262 329 € en CP. La consommation comprend les dépenses de diagnostics individualisés suite aux actions d’évacuation de campements illicites. Elle comprend un montant d’1 M€, en provenance de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté pour renforcer et développer ces diagnostics individuels (campements, bidonvilles et squats).
Éléments de la dépense par nature |
|
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
||
---|---|---|---|---|
Titre et catégorie |
Prévision LFI |
Réalisation |
Prévision LFI |
Réalisation |
Titre 3 : Dépenses de fonctionnement |
|
46 494 |
|
52 836 |
Dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel |
|
46 494 |
|
12 086 |
Subventions pour charges de service public |
|
|
|
40 750 |
Titre 6 : Dépenses d’intervention |
45 361 191 |
100 128 732 |
45 361 191 |
100 132 456 |
Transferts aux ménages |
32 000 000 |
34 501 693 |
32 000 000 |
34 512 979 |
Transferts aux entreprises |
|
100 888 |
|
100 888 |
Transferts aux collectivités territoriales |
|
474 897 |
|
474 897 |
Transferts aux autres collectivités |
13 361 191 |
65 051 254 |
13 361 191 |
65 043 692 |
Total |
45 361 191 |
100 175 227 |
45 361 191 |
100 185 293 |
Les montants inscrits en dépenses de fonctionnement pour l’action 11 résultent principalement d’erreurs d’imputation. L’ensemble des crédits du programme 177 gérés au niveau déconcentré sont des dépenses d’intervention et relèvent du titre 6.
Action 12
Hébergement et logement adapté |
|
Prévision LFI |
Réalisation |
||||
---|---|---|---|---|---|---|
(y.c. FdC et AdP) |
Titre 2 |
Autres titres |
Total |
Titre 2 |
Autres titres |
Total |
Autorisations d'engagement |
|
1 818 620 629 |
1 818 620 629 |
|
1 980 051 803 |
1 980 051 803 |
Crédits de paiement |
|
1 836 720 629 |
1 836 720 629 |
|
2 004 185 306 |
2 004 185 306 |
Les montants indiqués dans le texte peuvent différer des montants inscrits dans le tableau ci-dessus compte tenu des corrections réalisées par le responsable de programme s’agissant des erreurs d’imputation qui ont été constatées selon le référentiel d’activité du programme.
L’action 12 « Hébergement et logement adapté » regroupe les crédits d’intervention concourant à la politique d’hébergement et d’accès au logement des personnes sans abri ou mal logées et d’accompagnement individualisé vers l’autonomie par une insertion sociale et professionnelle durable. Ils financent les dispositifs qui visent notamment l’hébergement (en structures d’hébergement essentiellement) et le développement des différentes formes de logement adapté et d’accompagnement vers le logement (résidences sociales, pensions de famille, intermédiation locative et ALT-1). Ils représentent près de 95 % des crédits exécutés (en CP) sur le programme en 2019.
Cette action se subdivise en quatre unités budgétaires : « Veille sociale », « Hébergement d’urgence », « CHRS », « Logement adapté » et se caractérise par une exécution très fortement déconcentrée (98 %). Les crédits inscrits en LFI pour l’ensemble de l’action 12 en 2019 s’élevaient à 1 818 620 629 € en AE et 1 836 720 629 € en CP et les crédits consommés s’élèvent à 1 980 051 803 € en AE et 2 004 185 306 € en CP.
L’écart par rapport à la LFI se justifie notamment par des abondements de crédits intervenus dans le cadre des ouvertures prévues au titre de la loi de finances rectificative pour 2019. Au niveau de l’action 12, le programme 177 a ainsi bénéficié de crédits complémentaires permettant de faire face aux insuffisances constatées sur le terrain en matière de dispositifs de veille sociale et d’hébergement d’urgence en vue d’améliorer la prise en charge des personnes et de renforcer les capacités d’accueil sur les territoires les plus en tension.
Le respect du principe de l’inconditionnalité de l’accueil des personnes sans abri ou en détresse (article L. 345-2-2 du code de l’action sociale et des familles) et du principe de continuité de prise en charge (L. 345-2-3 du même code) contribue en effet à accroître les tensions sur le parc d’hébergement dans un contexte d’augmentation des besoins en matière d’hébergement et de logement dû à une situation tendue sur le marché du logement et à l'augmentation des flux migratoires (réfugiés et déboutés du droit d’asile). L’engagement pris par la France pour participer à l’effort de solidarité visant à répartir la prise en charge des migrants qui fuient aujourd’hui les zones de guerre a ainsi induit un accroissement des besoins au niveau local.
Au total, le parc généraliste d’hébergement et de pensions de famille comportait 169 945 places au 30 juin 2019 (dont 151 759 places d’hébergement – y compris les résidences hôtelières à vocation sociale), soit plus de 9 471 places supplémentaires par rapport à fin juin 2018 (160 474 places au 30 juin 2018 dont 143 494 places d’hébergement), en hausse de 5,9 % en un an.
Au 30 juin 2019, les capacités du parc d'accueil, d'hébergement et d'insertion (AHI) se décomposaient comme suit :
« La veille sociale »
Les crédits de la veille sociale sont consacrés aux missions remplies par différents dispositifs tels que les accueils de jour, les centres d’appel 115, les maraudes, les services d’accueil et d’orientation (SAO) et les services intégrés d’accueil et d’orientation (SIAO) qui constituent de nouvelles plateformes uniques mettant en réseau les structures contribuant à l’accueil, l’hébergement et l’accès au logement des personnes sans domicile. Les SIAO ont pour but de faire évoluer les procédures d’accueil et d’orientation, de favoriser l’accès au dispositif et de garantir sa fluidité en accélérant l’accès au logement.
Les crédits programmés en LFI (143,7 M€) ont fait l’objet de dotations complémentaires en cours de gestion dans le cadre de redéploiements internes des BOP régionaux. L’exécution à hauteur de 156,8 M€ marque surtout une forte consommation sur la ligne « plateforme veille sociale Samu social équipes mobiles » (+8,3 M€ par rapport à 2018) compte tenu du renfort déployé sur les maraudes, sur la ligne SIAO au titre des écoutants 115 et de l’évaluation sociale réalisée pour faire face aux demandes faites aux 115 toute l’année mais avec une activité accrue constatée dans le cadre de la campagne hivernale (extension des horaires d’accueils de jour et du 115).
Les crédits exécutés pour cette unité budgétaire se répartissent comme suit :
« L’hébergement d’urgence »
Ces crédits, qui représentent 44 % du total des dépenses exécutées sur l’action 12 au niveau déconcentré, visent à offrir un parc d’hébergement pour les personnes sans domicile. Ce parc comprend des places d’hébergement d’urgence qui se caractérisent par un accès immédiat à des centres d’hébergement d’urgence, de stabilisation ou d’insertion (hors CHRS) ou la mobilisation de places d’hôtel. La spécificité du programme 177 repose pour l’essentiel sur les missions d’accueil et d’hébergement d’urgence de personnes sans abri ou en détresse, que le législateur a rendu inconditionnel (article L. 345-2-2 et L345-2-3 du code de l’action sociale et des familles). Comme en 2018, l’exercice 2019 s’est caractérisé par une demande en hébergement plus élevée que prévu, ce qui explique les abondements complémentaires intervenus dans le cadre de la loi de finances rectificative de décembre 2019 compte tenu des fortes tensions rencontrées au niveau local.
Une enveloppe de 751,1M€ a été programmée en LFI et a été augmentée en gestion par des mouvements complémentaires de crédits. Les niveaux d’exécution de 860,4 M€ en AE et 884,5 M€ en CP présentent des écarts de 127,4 M€ en AE et 133,4 M€ en CP par rapport à la LFI. Cet écart se justifie notamment par le financement de la mesure nouvelle de pérennisation des 6 000 places d’hébergement d’urgence ouvertes à l’hiver 2018-2019 et le financement des ouvertures supplémentaires de places pour la mise à l’abri des personnes vulnérables ainsi que le maintien de la prise en charge, au-delà du 31 mars 2019, des personnes vulnérables ne pouvant pas être remises à la rue à la sortie de l’hiver.
Les besoins de prise en charge d’un public composé notamment de familles avec enfants en bas âge et de personnes isolées aux droits administratifs incomplets entraînent la saturation du dispositif d’hébergement généraliste et expliquent dans certaines régions le recours croissant aux dispositifs d’hébergement d’urgence malgré les différentes actions de pilotage réalisées.
Cette situation est aussi liée à la reconnaissance par la juridiction administrative, dans certaines conditions, du droit à l’hébergement d’urgence comme une liberté fondamentale pouvant faire l’objet d’un référé-liberté (décision n° 356 456 du Conseil d’État du 10 février 2012). Cette décision conduit désormais le juge des référés à exiger la mise à l’abri de certains demandeurs au titre de l’inconditionnalité de l’accueil. Compte tenu de la saturation générale de l’hébergement d’urgence, ces décisions sont majoritairement mises en œuvre via un recours à l’hôtel qui s’inscrit dans le cadre d’un élargissement des publics accueillis dans les dispositifs d’hébergement d’urgence (familles essentiellement).
Les crédits exécutés en 2019 pour cette unité budgétaire se répartissent comme suit :
- 396 592 950 € en AE et 420 427 228 € en CP pour les centres d’hébergement d’urgence auxquels il convient d’ajouter 55 779 811 € en AE et 55 792 241 € en CP consommés au niveau de la sous-activité dédiée aux situations exceptionnelles ;
- 318 073 107 € en AE et 318 227 234 € en CP pour les nuitées d’hôtel auxquels il convient d’ajouter 13 561 654 € en AE et 13 617 579 € en CP consommés au niveau de la sous-activité dédiée aux situations exceptionnelles ;
- 55 129 455 € en AE=CP pour l'hébergement de stabilisation ;
- 21 290 952 € en AE=CP pour l’accompagnement social lié à l’hébergement.
Au 30 juin 2019 les capacités ouvertes pour l’hébergement hors CHRS se décomposaient ainsi :
- 48 642 places d’urgence contre 42 228 places à fin juin 2018 ;
- 8 009 places de stabilisation contre 7 480 places à fin juin 2018.
Au surplus, le nombre de places d’hôtels a progressé passant à 49 418 en juin 2019 contre 48 198 au 30 juin 2018, soit une hausse de 2,5 %.
Enfin, ont été mobilisées en moyenne par soir, au titre du dispositif hivernal 2018-2019, 12 523 places contre 12 413 places pour l’hiver 2017-2018 et 10 015 places pour l’hiver 2016-2017. Cette hausse s’explique essentiellement par des publics plus nombreux à mettre à l’abri, notamment les familles avec enfants jugées prioritaires car particulièrement vulnérables et ce malgré le renforcement des capacités d’accueil.
Source des données : CHORUS - Enquête DGCS (tableau de bord des capacités d’hébergement / logement au 30/06/2019) – Enquête hivernale hebdomadaire 2018-2019, DGCS.
« Les centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) »
Les CHRS sont des établissements sociaux autorisés au sens de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles, qui ont pour finalité l’accueil, l’hébergement et la réinsertion sociale des personnes en grande difficulté en vue de leur permettre de recouvrer leur autonomie personnelle et sociale.
Ils assurent plusieurs missions :
- L'accueil et l’orientation notamment en urgence ;
- L'hébergement et le logement, individuel ou collectif, en regroupé ou en diffus ;
- Le soutien et l'accompagnement social dans ou en dehors des murs de l’établissement ;
- L’adaptation à la vie active et l'insertion sociale et professionnelle.
Le dispositif « CHRS » doté de 623 863 023 € en AE = CP en LFI 2019, a été exécuté à hauteur de 636 385 025 € en AE et 636 385 052 € en CP ; l’écart à la hausse des crédits s’explique par un mouvement interne de redéploiement de crédits opéré en cours de gestion.
Il est également utile de préciser qu’en LFI, un montant de 10 M€ obtenus au titre de l’amendement n°II-1598, (crédits de la Stratégie nationale de prévention et lutte contre la pauvreté) a été intégré sur la ligne CHRS. Ces crédits visent à soutenir l’action des CHRS dont le projet d’établissement est en cohérence avec les priorités de la Stratégie pauvreté notamment ceux accueillant les publics ayant les besoins d’accompagnement les plus élevés : les femmes victimes de violence et/ou en sortie de prostitution, les familles monoparentales, les sortants d’institution.
Ainsi, le nombre total de places en CHRS s’établit au 30 juin 2019 à 44 664 contre 44 589 places fin juin 2018. Les capacités en CHRS au 30 juin 2019 se répartissent de la manière suivante :
- 36 565 places d’hébergement de stabilisation et d’insertion contre 36 429 places au 30 juin 2018 ;
- 8 099 places d’hébergement d’urgence contre 8 160 places au 30 juin 2018.
La dépense en CHRS se détaille quant à elle comme suit :
- Places d’hébergement de stabilisation et d’insertion : 517 171 145 € en AE et 517 171 171 € en CP ;
- Places d’hébergement d’urgence : 84 430 172 € en AE = CP ;
- Autres activités : 34 783 708 € en AE = CP.
L'objectif de convergence des coûts pratiqués dans les CHRS est un élément de plus en plus central dans le pilotage du dispositif. Depuis plusieurs années, il s’est traduit par la réduction du coût moyen à la place. L’infléchissement du coût budgétaire résulte également du mouvement d’intégration de places sous statut CHRS dont le coût moyen est plus faible que les places CHRS historiques (places d’insertion majoritairement).
Toutes les régions connaissent ainsi une diminution progressive de leur coût moyen régional. Selon les données de l’ENC-AHI, le coût budgétaire moyen estimé pour l’année 2018, et à ce stade en cours de consolidation, s’élève à 15 129 €, contre 15 332 € en 2017 soit une baisse de 1,33% en un an.
Cela montre une trajectoire à la baisse qui est constante depuis 2012 où le coût moyen à la place s’élevait à 15 658 €.
« Logement adapté »
Les crédits inscrits sur cette unité budgétaire concourent au développement de différentes formes de logement adapté et à la mise en œuvre d’actions d’accompagnement vers et dans le logement. Dans le cadre du plan quinquennal pour le plan « logement d’abord » et la lutte contre le sans-abrisme 2018-2022, l’effort de créations de places alternatives sera poursuivi dans le cadre des orientations fixées par le Président de la République notamment avec la création de 10 000 places en pensions de famille et de 40 000 places d'intermédiation locative.
En 2019, les crédits LFI se sont élevés à 327 020 418 € en AE = CP et les crédits exécutés à 326 444 786 € en AE et à 326 537 190 € en CP.
L’écart constaté entre LFI et exécution (-0,5 M€ en CP) s’explique par des redéploiements internes réalisés par les BOP régionaux.
Néanmoins, les niveaux de consommation en 2019 sont supérieurs à ceux constatés en 2018 (310,9 M€ en CP) et a fortiori en 2017 (278,9 M€) traduisant ainsi la priorité donnée au logement et au développement d’alternatives à l’hôtel prévues par la circulaire du 20 février 2015.
Pensions de famille
Structures de taille réduite comportant une vingtaine de logements, alliant logements privatifs et espaces collectifs, les pensions de famille sont destinées à l’accueil sans limitation de durée de personnes sans autonomie financière et en forte exclusion sociale.
En 2019, ce dispositif bénéficie en LFI de 113,3 M€ en AE = CP, soit une hausse de 4,8 M€ par rapport à la LFI 2018 conformément au plan quinquennal pour le logement d’abord qui prévoyait le développement de 2 300 nouvelles places de maisons relais et résidences d’accueil. Toutefois, l’exécution des crédits à hauteur de 106,3 € en AE=CP est inférieure à la programmation en LFI 2019. Cela s’explique notamment par un déploiement du dispositif moins rapide qu’anticipé bien que 1 279 places supplémentaires aient été créées en 2019.
Parallèlement, le nombre de places au 30 juin 2019 s’élève à 18 186 contre 16 980 à fin juin 2018, soit une hausse de 1 206 places (7,1 % d’augmentation).
L’intermédiation locative
Ce dispositif finance la prise à bail de logements du parc privé, par des associations ou des organismes de logement social, en vue de les sous-louer à un tarif social à des ménages défavorisés, notamment des ménages hébergés qui sont en capacité d’occuper un logement. Il constitue une réponse destinée à assurer la transition vers le logement ordinaire des ménages qui ne peuvent y accéder directement.
En 2019, 98 889 499 € en AE=CP étaient inscrits en LFI. L’exécution s’élève à 92 350 640 € en AE et 92 266 640 € en CP.
La sous-exécution constatée sur cette unité budgétaire s’explique principalement par les délais de captation de logement plus longs que prévus et la nécessité d’adapter ces logements au profil du public accueilli par la recherche de grands logements pour y accueillir des familles, notamment dans les régions Hauts-de-France, Grand-Est et Île-de-France.
Pour autant, il convient de noter la montée en charge de ce dispositif depuis quelques années. En termes de crédits, l’exécution est en hausse de 17 % par rapport à 2018 et de plus de 69 % par rapport à 2015 et en termes de places, on note une augmentation de 24 % entre 2019 et 2018 (43 007 places au 30 juin 2019 contre 34 696 places au 30 juin 2018) et de 68 % entre 2019 et 2015 (25 663 places à fin 2015).
L’aide à la gestion locative sociale (AGLS)
L’aide à la gestion locative sociale (AGLS) est une aide octroyée aux gestionnaires de résidences sociales pour les aider à exercer leur fonction de gestion locative sociale (accueil, médiation, etc.). Cette aide est conditionnée à la mise en place d’un projet social apportant des réponses adaptées aux besoins des résidents.
En 2019, 26 000 000 € étaient inscrits en LFI et l’exécution fait apparaître une consommation des crédits à hauteur de 18 458 013 € en AE et 18 437 613 € en CP, soit un écart de 7,5 M€ qui s’explique par les redéploiements de crédits réalisés sur les lignes dédiées aux dispositifs de l’hébergement d’urgence.
L’aide aux organismes logeant à titre temporaire des personnes défavorisées : ALT-1
L’aide aux organismes logeant à titre temporaire des personnes défavorisées, ALT-1, est une aide octroyée aux organismes qui logent temporairement des personnes défavorisées qui ne peuvent être hébergées en CHRS, et destinée à couvrir le loyer et les charges. Depuis le 1er janvier 2017, l’intégralité du financement de ce dispositif, jusqu’alors cofinancé par l’État et la branche famille, a été transférée au sein du budget de l’État. L’unification de la dépense dans un support budgétaire unique permet de simplifier les procédures administratives (la liquidation de l’aide est désormais assurée par les services déconcentrés de l’État) en réduisant le nombre d’acteurs concernés (limités désormais aux préfets et gestionnaires) tout en entraînant une économie de coûts de gestion.
En 2019, la dépense du programme 177 sur ce dispositif s’élève à 66 346 235 € en AE et 66 338 658 € en CP.
L’accompagnement vers et dans le logement (AVDL)
Depuis 2015, les mesures d’accompagnement vers et dans le logement, ayant pour but de favoriser les sorties des structures d’hébergement et de logement temporaire vers le logement en proposant un accompagnement adapté aux ménages, relèvent d’un financement exclusivement par les crédits issus du fonds national d’accompagnement vers et dans le logement (FNAVDL), dont les ressources proviennent du versement du produit des astreintes prononcées à l’encontre de l’État par le juge administratif dans le cadre du droit au logement opposable (DALO).
La LFI 2019 n’a ainsi pas prévue de crédits sur ce dispositif. Pourtant, on constate une consommation de 2 799 385 € en AE = CP correspondant à des dépenses en faveur des actions d’accompagnement vers le logement compte tenu des fortes tensions sur le dispositif en cours d’année, pour éviter des interruptions de prises en charge.
Autres actions en faveur de l’hébergement et du logement adapté
Une enveloppe de crédits LFI a été programmée à hauteur de 15 325 063 € en AE=CP pour permettre le financement d’actions spécifiques d’accompagnement et d’aide à l’installation en faveur du public réfugié du programme européen de relocalisation (11,3 M€) et des actions visant à accompagnement vers et dans le logement des ménages hébergés et sans-abris sur le périmètre de territoires de mise en œuvre accélérée sélectionnés lors d’un appel à manifestation d’intérêt national (4 M€).
Outre le renforcement de l’accompagnement social des réfugiés, cette ligne, gérée principalement au niveau déconcentré, permet aux gestionnaires d’imputer les dépenses relatives à des opérations d’accompagnement social vers le logement ou dans le cadre d’une réadaptation sociale et de formation pour des publics spécifiques (femmes isolées, jeunes en errance ou sortant de prison, travailleurs pauvres).
Les crédits exécutés s’élèvent à 40 176 443 € en AE et 40 380 823 € en CP, soit un écart de + 25 M€ par rapport à la LFI et de – 4,7 M€ par rapport à l’exécution 2018.
Il est utile de préciser que des crédits issus de la stratégie pauvreté ont été imputés sur cette ligne, par mouvement opéré en gestion à partir de la ligne veille sociale, afin de soutenir les actions mises en œuvre dans les territoires en faveur des publics ciblés par le plan pauvreté (5 M€).
Ainsi, la consommation des crédits se répartit comme suit :
Éléments de la dépense par nature |
|
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
||
---|---|---|---|---|
Titre et catégorie |
Prévision LFI |
Réalisation |
Prévision LFI |
Réalisation |
Titre 3 : Dépenses de fonctionnement |
|
3 637 845 |
|
27 605 824 |
Dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel |
|
3 637 845 |
|
27 605 824 |
Titre 6 : Dépenses d’intervention |
1 818 620 629 |
1 976 413 958 |
1 836 720 629 |
1 976 579 482 |
Transferts aux ménages |
|
42 532 |
|
42 532 |
Transferts aux entreprises |
|
34 569 737 |
|
34 549 337 |
Transferts aux collectivités territoriales |
|
59 413 501 |
|
59 407 898 |
Transferts aux autres collectivités |
1 818 620 629 |
1 882 388 187 |
1 836 720 629 |
1 882 579 715 |
Total |
1 818 620 629 |
1 980 051 803 |
1 836 720 629 |
2 004 185 306 |
Les montants inscrits en dépenses de fonctionnement résultent essentiellement d’opérations destinées à l’hébergement d’urgence adossées à des marchés publics. Au niveau central, on note que 23 807 047 € en CP ont été exécutés au titre du marché public d’Hébergement d’urgence avec accompagnement social (conclu en 2017 pour une durée de 5 ans) et au niveau déconcentré, les dépenses concernent spécifiquement le marché public de réservation de nuitées hôtelières pour le département du Rhône (3,6 M€ en AE et 3,8 M€ en CP). D’autres dépenses plus marginales sont également adossées à des marchés dans le cadre d’actions d’ingénierie gérées au niveau central.
Action 14
Conduite et animation des politiques de l'hébergement et de l'inclusion sociale |
|
Prévision LFI |
Réalisation |
||||
---|---|---|---|---|---|---|
(y.c. FdC et AdP) |
Titre 2 |
Autres titres |
Total |
Titre 2 |
Autres titres |
Total |
Autorisations d'engagement |
|
9 132 657 |
9 132 657 |
|
11 453 775 |
11 453 775 |
Crédits de paiement |
|
9 132 657 |
9 132 657 |
|
11 353 829 |
11 353 829 |
L’action 14 comprend les crédits d’intervention pour le financement de la conduite et animation des politiques de l’hébergement et de l’inclusion sociale. Les dépenses d’intervention concernent :
- L’ingénierie, l’animation et l’expérimentation d'outils : soutien financier aux têtes de réseaux intervenant dans le domaine de la lutte contre les exclusions ou dans un cadre d’intervention sociale afin de maintenir ou de restaurer du lien social ; financement d’actions d’animation, d’évaluation d'impact des politiques publiques menées et d’élaboration d’outils de gouvernance ;
- Le soutien financier aux fédérations locales des centres sociaux : les crédits attribués aux fédérations régionales et départementales des centres sociaux sont destinés à accompagner la démarche de développement des centres sociaux en termes de croissance du parc des équipements et d’amélioration de leur qualité.
Le soutien financier aux associations nationales intervenant dans le champ social.
Les services de l’État conduisent diverses actions en faveur du développement du lien social et de l’engagement citoyen au travers de ses relations avec les associations nationales du champ de l’action sociale. Ils accompagnent plus particulièrement les activités d’organismes têtes de réseau qui peuvent ainsi renforcer leur maillage territorial et intervenir dans un cadre de maintien ou de restauration du lien social. L’appui aux structures favorise des activités et services d’utilité sociale créateurs d’emploi. Les actions soutenues à travers cet appui aux réseaux améliorent la socialisation des personnes et des groupes (quartiers, zones rurales) par la promotion du bénévolat et de la vie associative.
En 2019, 5 500 000 € étaient inscrits en LFI en AE = CP et l’exécution s’élève à 6 370 837 € en AE= CP.
La totalité des crédits est exécutée au niveau central. Ainsi, 34 associations ont bénéficié d’une subvention (dont 24 dans le cadre d’une convention pluriannuelle d’objectifs) parmi lesquelles :
- Fédération des acteurs de la solidarité (FAS) ;
- Restaurants du cœur ;
- Union nationale pour l’habitat des jeunes (UNHAJ) ;
- Secours Populaire Français ;
- Fédération Entraide Protestante (FEP) ;
- ATD Quart-Monde.
Ces financements sont destinés au soutien des associations « têtes de réseau » pour l’accomplissement de leurs missions. Ainsi, les actions développées visent la réduction des inégalités, la prévention des ruptures et la limitation du non recours. Par ailleurs, l’accompagnement vers l’emploi et l’insertion par le logement constituent également des axes prioritaires.
Ingénierie et outils de la gouvernance
Les crédits inscrits sur cette ligne permettent de financer des actions d’animation, d’évaluation d'impact des politiques publiques menées et d’élaboration d’outils de gouvernance, l’objectif étant de mesurer l’efficacité des dispositifs de lutte contre l'exclusion. Plusieurs outils sont ainsi financés dans ce cadre, notamment l’appui à la réalisation de schémas et le développement de la participation des usagers et la mise en place d’un outil informatique unique.
En 2019, 3 000 000 € étaient inscrits en LFI (en AE = CP) pour des actions d’ingénierie mises en place au niveau central. Les crédits exécutés s’élèvent à 4 154 555 € en AE et 4 072 226 € en CP dont 2 681 718 € en AE et 2 659 974 € en CP pour la dépense gérée au niveau central. L’écart de consommation des AE s’explique par les engagements effectués au niveau régional dans le cadre d’études réalisées pour le plan départemental d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD) et d’enquêtes ponctuelles.
Les Fédérations locales des centres sociaux (FLCS)
Les crédits relatifs aux fédérations locales des centres sociaux (FLCS) contribuent au financement des personnels permanents qui exercent des missions d’encadrement et qui contribuent au développement d’actions sociales dans les quartiers (insertion et logement, animation culturelle) menées par les centres sociaux locaux, généralement organisés en fédérations régionales ou départementales.
En 2019, 370 000 € étaient inscrits en LFI en AE = CP et les crédits consommés s’élèvent à 352 045 € en AE = CP.
Les autres actions de conduite et d’animation des politiques de lutte contre l’exclusion
Les crédits inscrits initialement sur cette ligne, soit 0,26 M€ sont destinés au paiement de frais de justice ou de condamnation en lien avec les actions du programme. Les crédits exécutés s’élèvent à 0,25 M€, légèrement inférieurs à la LFI 2019.
Éléments de la dépense par nature |
|
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
||
---|---|---|---|---|
Titre et catégorie |
Prévision LFI |
Réalisation |
Prévision LFI |
Réalisation |
Titre 3 : Dépenses de fonctionnement |
262 657 |
2 655 741 |
262 657 |
2 582 295 |
Dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel |
262 657 |
2 655 741 |
262 657 |
2 582 295 |
Titre 6 : Dépenses d’intervention |
8 870 000 |
8 798 034 |
8 870 000 |
8 771 534 |
Transferts aux entreprises |
|
44 900 |
|
44 900 |
Transferts aux collectivités territoriales |
|
45 300 |
|
45 300 |
Transferts aux autres collectivités |
8 870 000 |
8 707 834 |
8 870 000 |
8 681 334 |
Total |
9 132 657 |
11 453 775 |
9 132 657 |
11 353 829 |
Les montants inscrits en dépenses de fonctionnement résultent essentiellement de marchés publics d’ingénierie passés au niveau central (2,3 M€) ainsi qu’au paiement des frais de justice par la Centrale (0,2 M€).
Les dépenses d’intervention sont stables par rapport à l’exécution 2018. Il s’agit principalement de dépenses réalisées au niveau central (6,7 M€) dans le cadre notamment du soutien aux associations nationales du secteur social et au financement d’actions d’animation, d’évaluation d'impact des politiques publiques. S’agissant des dépenses réalisées par les services déconcentrés (2 M€), elles résultent d’actions de conduite et animation des politiques de l’hébergement et de l’inclusion sociale au sein des territoires.
Synthèse des opérateurs du programme
Récapitulation des crédits alloués aux opérateurs de l'État |
|
Prévision LFI |
Réalisation |
||
---|---|---|---|---|
Opérateur financé (Programme chef de file) |
Autorisations |
Crédits |
Autorisations |
Crédits |
Autres opérateurs d'enseignement supérieur et de recherche (P150) |
0 |
0 |
5 040 |
5 040 |
Transferts |
0 |
0 |
5 040 |
5 040 |
Réseau des œuvres universitaires et scolaires (P231) |
0 |
0 |
2 381 |
2 381 |
Transferts |
0 |
0 |
2 381 |
2 381 |
Total |
0 |
0 |
7 421 |
7 421 |
Total des transferts |
0 |
0 |
7 421 |
7 421 |
Il apparait en réalisation 2019, un montant de 7 421 € (AE = CP) au titre de crédits alloués aux opérateurs.
Il est utile de préciser que ces écritures correspondent à un mouvement d’écriture comptable réalisé dans CHORUS afin de mettre à jour la liste des sous-traitants d’un marché engagé sur exercice antérieur. Ainsi, une opération de recyclage d’AE a été réalisée en juin, en accord avec le Contrôleur budgétaire et comptable ministériel, afin de modifier en conséquence les lignes de gestion. Ce mouvement est sans incidence budgétaire.