La responsabilité et l’engagement direct de l’État en faveur de la cohésion sociale restent, en dépit de plusieurs mouvements de décentralisation en matière de politique d’hébergement et d’accès au logement autonome, encore importants.

Cette implication se traduit par un effort conséquent pour améliorer les capacités d’accueil et les conditions d’hébergement des personnes sans domicile et une orientation marquée vers le logement. Fondée sur le principe législatif de l’inconditionnalité de l’accueil et de continuité de la prise en charge, la politique d’hébergement et d’accès au logement vise à :

– permettre l’accès des personnes sans domicile à un logement décent, pérenne et adapté à leur situation, le plus rapidement possible, le cas échéant avec un accompagnement ;

– maintenir une capacité d’hébergement adaptée aux besoins et permettant d’apporter l’accompagnement nécessaire pour favoriser l’accès au logement ;

– développer une logique de parcours permettant d’accéder au logement en favorisant une orientation rapide et de qualité.

Dans ce cadre, le programme 177 soutient plusieurs stratégies gouvernementales prioritaires déclinées sur plusieurs années.

Parmi ces priorités, le plan pour le logement d’abord et la lutte contre le sans-abrisme 2018-2022, présenté par le Président de la République à Toulouse le 11 septembre 2017, est décliné en objectifs opérationnels sur cinq ans. Il vise à engager une réforme structurelle de l’offre d’hébergement afin de favoriser un accès direct à un logement ordinaire et durable, avec un accompagnement adapté, ajustable en intensité et en durée en fonction des besoins des personnes.

Afin de permettre une baisse durable du nombre de personnes sans-abris en France, la stratégie « logement d’abord » décline les objectifs suivants :

- le développement du logement adapté : le Président de la République a fixé en ce sens des objectifs ambitieux sur l’intermédiation locative dans le parc privé (+40 000 places) et sur la création de places en pensions de famille (+10 000 places) ;

- un changement de culture dans l’orientation des personnes : l’accès direct au logement sera préféré à l’hébergement. Pour accélérer cet accès au logement, la transparence et la fluidité des attributions de logements sociaux devront progresser ;

- un recentrage de l’hébergement d’urgence sur sa fonction de réponse immédiate et inconditionnelle aux situations de détresse ;

- un renforcement de l’accompagnement social des personnes vers et dans le logement pour permettre l’accès et le maintien des personnes dans le logement ;

- la mobilisation de l’ensemble des acteurs et des territoires pour la mise en œuvre de cette stratégie, notamment en accompagnant le changement de culture par des moyens d’ingénierie. Plusieurs territoires sont choisis pour mettre en œuvre de façon accélérée des mesures du « logement d’abord » en proposant des solutions opérationnelles adaptées aux besoins au niveau local ; 

- la prévention des ruptures, en particulier la prévention des expulsions et des « sorties sèches » d’institution (aide sociale à l’enfance, prisons, etc.) est un élément incontournable de la stratégie globale du plan.

La mise en place du « logement d’abord » nécessite dans un premier temps des investissements avec la montée en charge progressive du logement social et du logement adapté (intermédiation locative, pensions de famille, etc.) et le maintien d’un parc de places d’hébergement de qualité. Le principal objectif est de faciliter l’accès au logement et d’améliorer la fluidité du passage des dispositifs d’hébergement au logement, en apportant l’accompagnement nécessaire aux personnes aux faibles ressources ou en difficulté sociale en vue de leur maintien pérenne dans le logement.

L’orientation directe vers le logement est en effet déterminante pour transformer structurellement la politique conduite en direction des personnes sans domicile. A ce titre, la volonté de sortir de la gestion saisonnière de la politique d’hébergement a conduit l’État en 2019 comme les années précédentes (2 300 places en 2016, 4 200 places en 2017, 5 000 en 2018) à pérenniser 6 000 places d’hébergement d’urgence pour limiter les remises à la rue à l’issue de la période hivernale.

Cette action s’est accompagnée dans le cadre de la mise en œuvre du plan « logement d’abord » du développement de dispositifs de logement adapté aux besoins des personnes en grande difficulté sociale (10 000 places en pensions de famille et 40 000 places en intermédiation locative). 1 263 places ont été créées en pensions de famille et 8 253 places d’intermédiation locative.

Globalement, 80 000 personnes sans domicile ont été orientées en 2019 vers le logement, soit environ 150 000 personnes durant les deux dernières années.

L’exercice 2019 a été marqué par la poursuite de l’engagement de la France à l’effort de solidarité permettant de contribuer à la prise en charge des migrants pour venir solliciter la protection des États européens en finançant certaines actions mises en œuvre pour accompagner les réfugiés dans leur parcours d’insertion dans le logement. À ce titre, 1 500 euros par personne sont versés pour les personnes orientées vers un logement. Un soutien a aussi été apporté à l’expérimentation prévue sur deux ans d’hébergement citoyen pour faciliter l’insertion des réfugiés.

L’année 2019 s’est à nouveau caractérisée par une augmentation soutenue par rapport à 2018 des flux de demandeurs d’asile et d’un déport de ce public sur le parc généraliste, le dispositif national d’accueil étant saturé.

Globalement, l’augmentation de la demande d’asile ainsi que du niveau de la pauvreté ont eu pour conséquence de rendre plus difficile la mise en œuvre du plan " logement d’abord ". Le parc d’hébergement n’a jamais été aussi important et demeure totalement occupé avec près de 145 000 places ouvertes. Malgré une dynamique soutenue des orientations des personnes vers le logement, les besoins de logements demeurent significatifs. Dans ces conditions, il est nécessaire de consolider la mise en œuvre du plan durant les prochaines années à venir. 

Parmi les autres priorités gouvernementales, le programme 177 a également soutenu la stratégie de prévention et de lutte contre la pauvreté avec des mesures visant à accompagner les publics fragiles comme les familles dans les lieux d’hébergement.

Le programme a également été mobilisé dans le cadre du Grenelle contre les violences conjugales. Les dépenses de création de places seront néanmoins imputées sur le programme en 2020 avec la création de 1 000 places d’accueil d’urgence pour les femmes victimes de violences.

La politique de prévention de l’exclusion et d’insertion des personnes vulnérables a permis de consolider et de renforcer les actions de pilotage et de structuration du champ « Accueil, Hébergement et Insertion ».

Afin de décliner les objectifs de la politique d’hébergement et d’accès au logement sur le territoire et d’assurer la maîtrise des dépenses d’intervention, un dialogue de gestion est conduit avec les gestionnaires de structures d’accueil d’hébergement et d’insertion (AHI) au niveau des services déconcentrés de l’État. Dans ce cadre, les directeurs régionaux de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS), responsables du budget opérationnel de programme mettent en œuvre les orientations stratégiques nationales dans les territoires. Ils arrêtent à ce titre les axes régionaux de structuration du secteur et de recomposition de l’offre si nécessaire.

Par ailleurs, le renforcement du pilotage du secteur AHI, la convergence progressive des tarifs et l’introduction d’une démarche de performance constituent des leviers dans le cadre du plan quinquennal « logement d’abord » pour transformer l’offre d’hébergement, la faire évoluer vers des solutions favorisant l’autonomie des personnes et adaptées aux besoins locaux.

Au-delà de ce dialogue de gestion, plusieurs outils sont venus récemment renforcer le pilotage du programme. Pour ce qui est des centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), les DRJSCS assurent depuis longtemps un rôle de négociation et de fixation des tarifs. La convergence tarifaire s’est poursuivie en 2019 conformément à la mise en place des tarifs plafonds par arrêté ministériel en date du 2 mai 2018.

Une plus grande efficience est aussi recherchée dans d’autres branches du secteur AHI. À titre d’exemple, la mise en œuvre du plan quinquennal du « logement d’abord » doit permettre l’accession plus rapide au logement des publics bénéficiaires et cela passe par la transformation de l’offre d’hébergement.

Concernant les centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), une étape importante a été franchie via l’obligation de renseigner l’enquête nationale des coûts (ENC) rendue obligatoire par l’article 128 de la loi de finances pour 2018. Celle-ci a notamment permis de recueillir en 2019 des informations exhaustives sur le secteur alors que le taux de participation, lors de l’enquête réalisée précédemment, est de 70 %.

Dans la même logique, la contractualisation pluriannuelle s’est affirmée sur le programme 177 en raison de l’obligation désormais faite aux établissements tarifés de conclure des contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens (CPOM). Elle sera ainsi généralisée au 31 décembre 2022 dans le cadre de la loi du 23 novembre 2018 portant « évolution du logement et aménagement numérique » (ELAN). Cet outil devrait contribuer à rationaliser l’offre et à maîtriser les dépenses.

La mutualisation des services intégrés d’accueil et d’orientation (SIAO) constitue aussi un outil de rationalisation de la politique d’hébergement et d’accès au logement. Ces plateformes départementales qui ont obtenu une reconnaissance juridique dans le cadre de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi « ALUR » peuvent s’organiser au niveau interdépartemental aux termes de l’article 125 de la loi ELAN. Dans cette logique de mutualisation, le déploiement d’un système d’information commun à l’ensemble des SIAO (« SI SIAO ») a bien progressé. À l’exception d’un ou deux territoires en Ile-de-France, tous les départements ont basculé sur le SI SIAO tous volets confondus – urgence et insertion - mis en place par l’État. Les travaux, actuellement menés, concernent le développement du volet « observation sociale » du SI SIAO afin d’améliorer la connaissance des publics et des parcours résidentiels des personnes et d’apporter des réponses mieux adaptées à leurs besoins, faciliter leur accès rapide à un logement.

Malgré ces efforts, le programme doit faire face à une augmentation croissante de la demande de prise en charge de publics fragiles. Cela tient à l’afflux de populations migrantes en difficultés et à la persistance de sans-abrisme. Le respect des principes de l’inconditionnalité et de continuité de l’accueil prévus aux articles L. 345-2-2 et L. 345-2-3 du code de l’action sociale et des familles (CASF) ont conduit dans ce cadre à l’ouverture de crédits en loi de finances rectificative de fin d’exercice.

En outre, au-delà des crédits prévus en LFI, le programme 177 a bénéficié d’abondements complémentaires dans le cadre de plusieurs mouvements en gestion qui ont permis de financer les besoins constatés sur le terrain principalement au niveau des dispositifs d’hébergement d’urgence.

Comme en 2018, quasiment l’intégralité des crédits ouverts en gestion a été consommée par les services régionaux : les taux d’exécution du programme s’élèvent à 99,8 % en AE et à 99,9 % en CP, reflétant de fait les fortes tensions qui s’exercent sur les dispositifs qui en relèvent.

Poids relatif des actions du programme

Depuis 2014, le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » est composé de trois actions déclinée dans la maquette budgétaire comme suit :

–  Prévention de l’exclusion (action 11) ;

–  Hébergement et logement adapté (action 12) ;

–  Conduite et animation des politiques de l’hébergement et de l’inclusion sociale (action 14).

L’accès au logement reste déterminant pour les populations vulnérables et au premier rang de leurs préoccupations. Avec 95% des crédits exécutés en 2019, l’action 12 « Hébergement et logement adapté » représente l’essentiel de la politique menée en faveur de l’hébergement et de l’accès au logement. Les financements exécutés dans le cadre de diverses actions de prévention (action 11) ont représenté 4 % des crédits consommés tandis que 1 % des crédits ont permis de financer des actions relatives à la conduite et l’animation des politiques de l’hébergement et de l’inclusion sociale (action 14).

Cette exécution budgétaire illustre ainsi la concentration croissante du programme sur l’hébergement, l’accès au logement adapté et l’accompagnement des personnes concernées.

Organisation du programme

Le programme 177 comprend un budget opérationnel de programme (BOP) pour la DGCS (actions 11,12 et 14) au niveau central et un BOP par région (sauf en Île-de-France où la gestion du BOP a été partagée entre la DRJSCS et la DRIHL) pour les actions 11, 12 et 14.