La direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ) est chargée, au sein du ministère de la justice, de l'ensemble des questions intéressant la justice des mineurs. En liaison avec les directions compétentes, elle conçoit les normes et les cadres d'organisation. Un rôle lui est reconnu dans l'animation et le contrôle de l'action du ministère public en matière de protection de l'enfance.

Elle garantit et assure, directement, ou par les associations qu’elle habilite et finance, d’une part, la prise en charge des mineurs qui lui sont confiés par les magistrats et, d’autre part, une aide aux décisions de l’autorité judiciaire en matière civile et pénale.

Pour assurer ses missions, la DPJJ dispose d’une palette diversifiée de prises en charge : les services d'investigation éducative, les services territoriaux de milieu ouvert, les établissements de placement éducatif, les centres éducatifs renforcés et les centres éducatifs fermés.

Pour ce faire, la DPJJ dispose de deux réseaux :

1) Le secteur public (SP) est constitué au 31 décembre 2019 de 224 établissements et services relevant directement du ministère de la justice :

• les services territoriaux éducatifs de milieu ouvert (STEMO), composés d’unités éducatives de milieu ouvert (UEMO) et, selon les territoires, d’unités éducatives auprès du tribunal (UEAT) ou de permanences éducatives auprès du tribunal (PEAT), et d’une unité éducative d’activité de jour (UEAJ)  ;
• les établissements de placement éducatifs (EPE), composés, selon les territoires, d’une unité éducative d’hébergement collectif (UEHC), d’une unité éducative d’hébergement diversifié (UEHD), d’une unité éducative d’activités de jour (UEAJ), d’une unité éducative centre éducatif renforcé (UECER) ;
• les centres éducatifs fermés (CEF).

2) Le secteur associatif habilité (SAH) constitué à la même période de 992 établissements et services (dont 254 financés exclusivement par l'État) autorisés et contrôlés par l’État. Ceux-ci sont régis par le code de l'action sociale et des familles (CASF) et se répartissent entre des établissements et des services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) et des lieux de vie et d'accueil :

• les services d’investigations éducatives (SIE) ;
• les services d’assistance éducative de milieu ouvert (AEMO) ;
• les services exerçant les mesures d’alternatives aux poursuites ;
• les établissements de placement : foyers, familles d’accueil, lieux de vie, CEF, CER.

Les services chargés de la mise en œuvre du programme 182 coordonnent leurs interventions avec celles des conseils départementaux, en charge de la protection de l’enfance, et celles de divers partenaires, publics ou privés, qui contribuent à l’insertion des jeunes en difficulté, particulièrement l’éducation nationale, les conseils régionaux, et les missions locales.

Dans ce cadre, la DPJJ concourt également à la politique publique transversale « Justice des mineurs » et dans le champ de l’interministérialité, à la bonne exécution des politiques publiques en faveur de la jeunesse. Pour ce faire, elle intervient au titre des politiques transversales de l’inclusion sociale, de la ville, de la prévention de la délinquance, du logement, et de celles dédiées à la jeunesse, dont les objectifs sont tous étroitement liés.

Durant l’année 2019, la DPJJ a notamment contribué à la mise en place des modalités de déploiement du service national universel (SNU) initié par le gouvernement. Une phase de préfiguration de ce dispositif a été déployée en juin 2019. L’analyse de cette préfiguration permet aujourd’hui d’ajuster les modalités de mise en œuvre et de déploiement du SNU pour l’année 2020.

S'agissant des crédits, le budget adopté en LFI 2019 à 875,47 M€ en crédits de paiement présentait une hausse de 3,42 % par rapport à la LFI 2018.

En exécution, les crédits dépensés en 2019 s'élèvent à 848,94 M€ dont 703,04 M€ hors CAS pensions. Les dépenses de titre 2 représentent 516,40 M€ dont 370,50 M€ hors CAS pensions et 145,9 M€ pour le CAS pensions. Les dépenses hors titre 2 s'élèvent à 332,54 M€. La hausse globale des dépenses est de 2,92 % (3,47 % au total hors CAS, 2,29 % pour le titre 2 hors CAS et les crédits hors titre 2 sont en augmentation de 4,82 %) par rapport à l'exécution 2018 (824,86 M€).

Le plafond d'emplois autorisés (PAE) en loi de finances prévoyait 9 051 équivalents temps plein travaillé (ETPT). Le PAE a été consommé à hauteur de 8 982 ETPT, soit une sous-consommation du plafond limitée à -0,8 % (-68 ETPT).

La LFI 2019 prévoyait la création de 51 emplois. La réalisation globale du schéma d'emplois se situe à 63 ETP, soit une sur-exécution de 12 ETP qui s’explique principalement par des besoins de remplacement en fin de gestion sur des structures d’hébergement (UEHC).

En 2019, la DPJJ a élaboré son plan stratégique national (PSN) 2019–2022, dans un contexte où elle doit intégrer et accompagner de nombreuses évolutions ministérielles (réforme de l’ordonnance de 1945 relative à l'enfance délinquante, loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice) ou interministérielles (réforme de l’organisation territoriale de l’État et transformation des administrations centrales, transformation de la fonction publique).

La stratégie nationale s’articule autour de trois axes concourant à la mission centrale de la direction, celle de protection judiciaire des mineurs qui lui sont confiés. Si les objectifs de continuité des parcours, d’individualisation de l’accompagnement éducatif et de complémentarité avec les autres acteurs intervenant dans le champ de la protection de l’enfance et de la jeunesse restent les objectifs à atteindre pour garantir la qualité de la mission, la stratégie nationale 2019–2022 est résolument tournée vers une recherche d’effectivité des actions menées dont elle doit évaluer périodiquement la pertinence.

En 2019, la DPJJ a conduit de nombreuses actions concourant à l’atteinte des objectifs fixés dans le PSN selon les 3 axes décrits ci-après. La réforme de la justice pénale des mineurs permettra une mise en œuvre plus rapide des décisions judiciaires, en simplifiant la procédure pénale pour les mineurs, en accélérant leur jugement et en renforçant leur prise en charge. En complément, le lancement du déploiement d’un nouvel outil de suivi du parcours des mineurs pris en charge (projet PARCOURS) est de nature à affiner la connaissance de la PJJ des situations de ses jeunes et de leur suivi.

AXE 1 : Un nouveau cadre juridique et organisationnel pour une action plus efficace

En 2019, la DPJJ a poursuivi son objectif d’organisation de la concertation entre les institutions intervenant dans le cadre de la justice des mineurs et des jeunes majeurs, que ce soit en matière civile ou pénale.

La loi n°2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice (LPJ) a autorisé le Gouvernement à réformer l’ordonnance du 2 février 1945 par voie d’ordonnance dans les conditions de l’article 38 de la Constitution. Les dispositions législatives spécifiques à la justice pénale des mineurs ont été regroupées dans un code de la justice pénale des mineurs (CJPM) annexées à l’ordonnance n° 2019-950 du 11 septembre 2019. Elles seront complétées par des dispositions réglementaires actuellement en cours d’élaboration.

Au niveau organisationnel, dans le cadre de la LPJ et de la préparation à la mise en œuvre du CJPM, la DPJJ a engagé une réflexion autour de l’évolution de ses dispositifs de prise en charge afin de développer les alternatives à l’incarcération, de répondre aux attentes des magistrats et de diversifier les modalités de prise en charge.

Ainsi, la création de 20 nouveaux CEF prévus dans le cadre de la programmation 2018-2022 a été préparée en 2018 et s’est poursuivie en 2019. Au cours de l'exercice 2019, 7 CEF ont été initiés dont 2 relèvent du secteur public et 5 du SAH. Certains projets ont pris du retard en raison des difficultés à trouver des emprises foncières. Le programme cadre immobilier a été adapté pour favoriser l’association des familles à l’action éducative en CEF et les appels à projet exigent que les nouveaux CEF se situent à proximité des bassins d’insertion et des axes de transport.

De même, le cadre de l’expérimentation de la mesure éducative d’accueil de jour prévue par la LPJ a été élaboré durant l’année.

AXE 2 : Des méthodes éducatives portées par l'institution, adaptées aux besoins des jeunes et aux enjeux de la société

L’exigence de qualité de l’action éducative repose avant tout sur les professionnels qui, au quotidien, accompagnent les jeunes et leur famille. L’institution se doit de les soutenir et les efforts doivent porter sur le développement de leurs compétences et sur l’amélioration de leurs conditions de travail.

Pour répondre à ces différents enjeux, la DPJJ poursuit son objectif de mise en œuvre d’une politique de ressources humaines adaptée, en particulier concernant le développement des compétences. Dans cette optique, les travaux menés ont conduit à la révision des arrêtés de formation statutaire dont la mise en œuvre effective aura lieu en mars 2020. La réforme pose les principes de l’alternance intégrative entre les apports théoriques et des stages professionnalisants, d’un continuum entre la formation statutaire de 18 mois et la formation continue via une période d’accompagnement à la prise de poste et une individualisation du parcours de formation dans les 5 ans suivant la titularisation de l’agent.

Répondre à cette exigence nécessite aussi que la connaissance des jeunes pris en charge par la PJJ soit affinée. La question de l’évaluation de la situation du jeune et de ses modalités de mise en œuvre est au cœur de cet objectif quel que soit le cadre de prise en charge et à tout moment du parcours. Le déploiement d’un nouvel outil de suivi du parcours des mineurs pris en charge (projet PARCOURS) est à ce titre un enjeu particulièrement fort pour la direction. En 2019, les travaux de cadrage ont été effectués et permettront la livraison de la première version viable en octobre 2020, conformément au calendrier prévisionnel défini dans le cadre du plan de transformation numérique ministériel.

Concernant la conduite de l’action éducative, la DPJJ réaffirme son engagement à promouvoir la santé globale des jeunes qu’elle prend en charge, ses principes d’individualisation de la prise en charge, d’adaptabilité des modalités de prise en charge, de la cohérence et de la continuité du parcours éducatif du jeune qui demeurent des constantes et des principes fondamentaux de l’institution et continuent à guider l’action de l’ensemble des acteurs.

Cela s’est traduit en 2019 par une volonté de renforcer l’accompagnement des jeunes les plus en difficulté suivis en milieu ouvert en travaillant à l’amélioration de la pluridisciplinarité et des spécificités de chaque corps professionnel au sein des services de la PJJ. De plus, une attention particulière a été portée sur la qualité de la mise en œuvre de la mesure d’investigation judiciaire au civil et au pénal dans le respect des besoins fondamentaux de l’enfant et de l’adolescent (état des lieux des pratiques à partir des rapports d’audit des services déconcentrés, lancement d’une mission thématique conduite par l’inspection générale de la justice). Pour ce faire, les marges de manœuvre des responsables de BOP ont été renforcées et une expérimentation nationale de mise en œuvre de projets de justice restaurative complémentaire et autonome de la procédure judiciaire a été engagée. Ces réponses doivent tendre vers des objectifs protéiformes, de prévention de la récidive ou de la réitération et plus largement, vers un objectif d’insertion ou de réinsertion, de réduction des risques et d’un mieux-être en matière de santé des adolescents confiés à la PJJ.

L’individualisation de la prise en charge suppose également de diversifier ses modalités et de s’assurer de la continuité des parcours au sein des différents dispositifs institutionnels, dont le territoire doit être garant, y compris lors du passage de la minorité à la majorité afin d’éviter toutes ruptures qui pourraient nuire à la situation du jeune majeur. Ces réponses doivent tendre vers un objectif de prévention de la récidive ou de la réitération et plus largement vers un objectif de réinsertion.

Cela s’est traduit, entre autres, en 2019 par le lancement du projet « États généraux du placement » dont l’objectif est d’identifier des solutions concrètes pour répondre aux difficultés rencontrées dans le cadre de la prise en charge des mineurs placés à partir de propositions émises par les professionnels de terrain.

Toujours au titre de la prise en charge éducative et de la prévention de la réitération et de la récidive, les services de la PJJ interviennent directement dans les établissements pénitentiaires accueillant des détenus mineurs, que ce soit dans les quartiers mineurs de maison d’arrêt (43 dont 8 en outre-mer) ou dans les établissements pénitentiaires pour mineurs (6 EPM pour le territoire métropolitain). La présence des professionnels de la PJJ dans ces établissements facilite les articulations avec les partenaires internes de ces établissements (administration pénitentiaire, services de santé, éducation nationale), et celui concernant les services et établissements du SP et du SAH intervenant conjointement dans le suivi éducatif des mineurs et jeunes majeurs. Dans ce cadre, les dispositions de la LPJ et du projet de CJPM viennent réaffirmer la nécessité de construire en lien avec la juridiction des alternatives à l’incarcération, que ce soit dans le cadre de la détention provisoire, en aménagement ou dans le cadre des modalités d’exécution de peine.

L’année 2019 a par ailleurs été l’occasion de poursuivre la concertation avec les acteurs institutionnels intervenant dans le cadre de la protection de l’enfance. La DPJJ a notamment contribué activement à l’élaboration de la stratégie nationale de prévention et de protection 2020-2022 et du plan 2020-2022 de lutte contre les violences faites aux enfants. L’année 2019 a aussi permis de consolider les partenariats avec les acteurs de droit commun en particulier dans les domaines de l’insertion, du logement et de la santé.

Par ailleurs, une évaluation de l’impact de la mise en œuvre de la charte d’engagements réciproques signée en janvier 2015 entre la DPJJ et les quatre fédérations signataires (la convention nationale des associations de protection de l’enfance, l’union nationale interfédérale des œuvres et organismes privés non lucratifs sanitaires et sociaux, Citoyens et Justice, et la fédération nationale des services sociaux spécialisés) a été réalisée en 2019. Elle sera complétée par l’évaluation de chaque déclinaison interrégionale de la charte. Une synthèse nationale des évaluations interrégionales a été réalisée en janvier 2020.

Enfin, le travail autour de la prise en charge de mineurs ayant des problématiques spécifiques s’est intensifié et a fortement mobilisé l’institution particulièrement pour les mineurs radicalisés ou en danger de radicalisation (développement des travaux de recherche, finalisation d’un manuel de prise en charge des mineurs radicalisés dans le cadre d’une coopération européenne, actualisation des consignes de prise en charge des mineurs radicalisés), les mineurs de retour de zones d’opérations de groupements terroristes (expérimentation de la double mesure éducative prévue par la loi du 28 février 2017, participation aux instances interministérielles et copilotage, avec le ministère des solidarités et de la santé et le SG-CIPR, du comité national de suivi du dispositif de prise en charge de ces enfants) ou encore pour les mineurs non accompagnés (consolidation du dispositif de prise en charge avec l’autorité judiciaire et les conseils départementaux dont la DPJJ préside le comité de suivi).

AXE 3 : Une gouvernance rénovée pour favoriser, valoriser les initiatives et évaluer l'action

L’ambition de la direction est de consolider une gouvernance tournée vers l’amélioration continue de l’action conduite par l’ensemble des professionnels et de s’assurer d’une déclinaison effective des orientations, chaque niveau étant conforté dans son périmètre de compétences. L’objectif est de pouvoir renforcer la capacité de pilotage des échelons déconcentrés afin de faciliter les initiatives et d’aborder les sujets de manière globale et transversale. Le pendant de cette plus grande capacité d’agir est nécessairement lié au renforcement du dispositif de contrôle interne et de la capacité à évaluer les effets de l’action menée afin de mieux maîtriser les risques inhérents à l’activité de la direction.

En 2019, la direction a structuré l’exploitation de certaines données telles que les incidents signalés via la chaîne de permanence nationale dont les modalités de fonctionnement ont été précisées, les données issues des rapports des différentes autorités de contrôle ou encore les analyses produites par son dispositif de maîtrise des risques créé en 2016.