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Bilan stratégique du rapport annuel de performances


Cyrille PIERRE

Directeur général adjoint de la mondialisation, de la culture, de l'enseignement et du développement international

Responsable du programme n° 209 : Solidarité à l'égard des pays en développement




Le ministère de l'Europe et des Affaires étrangères (MEAE) met en œuvre à partir du programme 209 l’engagement de la France à lutter contre la pauvreté, à réduire les vulnérabilités et les inégalités et à protéger la planète, dans le cadre de l'Agenda 2030 et de la loi du 7 juillet 2014 d’orientation et de programmation relative au développement et à la solidarité internationale.


Le programme 209 « Solidarité à l’égard des pays en développement » participe avec le programme 110 « Aide économique et financière au développement », géré par le ministère de l’Économie et des Finances, à la mission budgétaire « Aide publique au développement ». Ces deux programmes sont au cœur de la politique d’aide au développement de la France, qui participe à l’atteinte des Objectifs de développement durable (ODD) et à la mise en œuvre de l’Accord de Paris sur le climat.


Au sein de la mission « Aide publique au développement », le programme 209 concentre les moyens d'intervention en dons - dons projet AFD, aide-projet du MEAE (FSPI), aides budgétaires, crédits de gestion et sortie de crise (Fonds d’urgence humanitaire FUH, aide alimentaire programmée), volontariat, soutien aux OSC - permettant d’améliorer les conditions de vie des populations les plus vulnérables et de renforcer les secteurs sociaux (santé, éducation, égalité femmes-hommes, gouvernance).


Les actions du programme 209 s'articulent autour de trois canaux d'acheminement de l'aide :


  • la coopération bilatérale, gérée soit directement par le MEAE (crédits de gestion et sortie de crise, dont aide humanitaire et aide alimentaire, Fonds de solidarité pour les projets innovants, les sociétés civiles, la francophonie et le développement humain [FSPI], appui à la société civile et à la coopération décentralisée volontaires de solidarité international,etc.), soit par des opérateurs, en particulier l’Agence française de développement (AFD), Expertise France et Canal France International ;


  • la coopération multilatérale, avec les contributions à l’Organisation internationale de la francophonie (OIF), et les contributions volontaires aux agences et programmes de l’Organisation des Nations unies ainsi qu’aux fonds multilatéraux;


  • la coopération européenne, mise en œuvre via le 11ème Fonds européen de développement (FED) (2014-2020).


Le Directeur général de la mondialisation, de la culture, de l’enseignement et du développement international (DGM) est responsable de ce programme, auquel participent également la Direction des Nations unies, des organisations internationales, des droits de l’Homme et de la francophonie et le Centre de crise et de soutien (CDCS) du ministère.




1) Contribuer à la mise en œuvre des ODD, en renforçant la composante bilatérale et en concentrant l'aide sur les pays prioritaires


Conformément aux objectifs fixés par le Comité interministériel pour la coopération internationale et le développement (CICID) du 8 février 2018, les actions du programme 209 ont permis de contribuer aux priorités sectorielles (crises et fragilités, climat, éducation, égalité femmes-hommes et santé), tout en veillant à concentrer l’aide sur les pays prioritaires, qui appartiennent tous à la catégorie des pays les moins avancés (PMA) d’Afrique subsaharienne ainsi qu'Haïti. Pour cela, 1 Md€ d’autorisations d’engagement supplémentaires ont été octroyés à l’AFD au titre du don-projet dès 2019.


  • Face à l’augmentation des fragilités dans le monde, la France renforce son action dans les pays en crise, en sortie de crise et en situation de fragilité. Dans ce contexte, les moyens alloués à l’aide humanitaire et à la sortie de crise à travers les instruments bilatéraux du CDCS et de l’Aide alimentaire programmée (AAP) continuent d’augmenter, dans le cadre de la cible présidentielle de 500 M€ consacrés à l’aide humanitaire en 2022. Les moyens du Fonds « paix et résilience » (Minka) mis en œuvre par l’AFD atteindront 200 M€ par an en 2020 (en autorisations d’engagement), conformément aux conclusions d CICID de 2018.


  • La France s'engage avec détermination en faveur de la mise en œuvre irréversible de l'Accord de Paris et le rehaussement de l'ambition pour le climat dès 2020. Le CICID a acté l'augmentation des financements pour l'adaptation afin d’atteindre 1,5 Mds€ par an d'ici 2020. Le groupe AFD assurera une activité « 100 % compatible avec l'Accord de Paris » : ses interventions seront cohérentes avec les trajectoires d'un développement bas carbone et résilient des pays partenaires.


  • En complément de la contribution française au Partenariat mondial pour l’éducation (200 M€ pour la période 2018-2020), le MEAE a fixé un objectif de +100 M€ d’activité AFD dans le domaine de l’éducation de base pour 2018-2020, sur la base du milliard d’euros additionnel en dons octroyé à l’agence en 2019. En 2019, l’AFD a engagé quarante nouveaux projets (hors facilité de préparation des projets) dans le secteur de l’éducation dans les pays partenaires.


  • L'égalité entre les femmes et les hommes constitue un principe directeur et transversal de l'action extérieure de la France. Conformément aux conclusions du CICID de 2018, 100% des projets et programmes de l'AFD seront marqués selon le marqueur « genre » de l’OCDE et 50% des volumes annuels d'engagements de l'AFD auront un objectif genre principal ou significatif.


  • L'action de la France en matière de santé, qui est une des priorités de sa politique de développement, s’opère essentiellement au niveau multilatéral : en 2019, l’APD multilatérale de la France dans le secteur de la santé s’est élevée à 482,4 M€, dont 390 M€ au titre de la contribution française au Fonds mondial de lutte contre le sida, le paludisme et la tuberculose et 85 M€ pour Unitaid.


2) Renforcer les partenariats


La France promeut une politique partenariale de développement qui reconnaît le rôle et la complémentarité de l’ensemble des acteurs, notamment des collectivités territoriales, des organisations de la société civile (OSC) et des entreprises privées. Des crédits du programme 209 sont alloués pour soutenir les projets initiés par les acteurs de la coopération décentralisée et les OSC françaises et internationales.


En 2018, l’APD transitant par les organisations de la société civile s’est élevée à 374,4M€, soit une augmentation de 61M€ par rapport à 2017, s’inscrivant ainsi dans le cadre de l’objectif du CICID d’un doublement en volume entre 2017 et 2022. Parmi les enveloppes les plus importantes, l’AFD finance, sur crédits du P209, l’APD transitant par les organisations de la société civile à hauteur de 115 M€, dont plus de 65% sont alloués via le dispositif I-OSC, guichet de financement dédié. L’enveloppe du MEAE augmente également, de 109 M€ en 2017 à 126 M€ en 2018, dont 72 M€ pour le CDCS du MEAE. Le volume de crédits pour 2019 est actuellement en cours de détermination.


Le CICID de 2018 prévoit également le doublement, entre 2017 et 2022, des fonds destinés au soutien à l’action extérieure des collectivités territoriales, qui correspondent aux fonds attribués annuellement par l’État, d’une part à la Délégation pour l’action extérieure des collectivités territoriales (DAECT) du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères (MEAE), et d’autre part à l’Agence française de développement (AFD) au titre de la Facilité de financement des collectivités territoriales (FICOL) financée sur les crédits du don-projet AFD. Le budget de la DAECT a augmenté en 2019 pour atteindre 9,3 M€ en LFI.


La priorité accordée à l’aide bilatérale se traduit également par l’augmentation des capacités d’intervention du MEAE via les Fonds de solidarité pour les projets innovants, les sociétés civiles, la francophonie et le développement humain (FSPI), dont une partie est mise en œuvre par les postes diplomatiques. Cet outil, qui s’inscrit dans la continuité du Fond de solidarité prioritaire (FSP) abrogé en décembre 2018, permet à nos ambassades de mener des actions à impact rapide et visible au bénéfice des populations locales tout en concourant à la mise en œuvre de nos objectifs en matière de développement. Il est l’instrument privilégié des postes en termes de partenariat institutionnel avec les États, de concertation avec les bailleurs de fonds pour multiplier les sources de financements et de lutte contre la pauvreté à travers des opérations en faveur de la société civile. Conformément à la volonté du Ministre, les moyens alloués à cet instrument vont significativement augmenter dans les années à venir.


Le MEAE soutient le volontariat international d’échange et de solidarité qui permet aux associations de mobiliser des ressources humaines au bénéfice de leurs partenaires ou directement sur leurs projets de terrain. En 2019, les crédits alloués au volontariat se sont élevés à 20 M€, témoignant d’une relation active entre l’État et les associations au service des objectifs partagés de lutte contre la pauvreté et l’inégalité et de protection des biens publics mondiaux.


3) Porter les priorités stratégiques françaises dans l'aide au développement européenne


La France inscrit son action globale en faveur du développement durable dans un cadre collectif et multilatéral. Les contributions de la France à l’action européenne lui permettent de jouer pleinement son rôle au sein des instances européennes, tant dans la définition des orientations qui guident l’action multilatérale (telles que la concentration des efforts, notamment financiers, sur les pays les moins avancés et les plus fragiles), que dans la détermination des modalités de mise en œuvre de leurs actions, par exemple au travers des programmes de mixage prêts/dons. Elles permettent de créer des effets de levier pour le financement de l’aide. Enfin, elles donnent à la France la capacité de combiner partenariats bilatéraux et multilatéraux pour renforcer son action et démultiplier ses résultats.


Le programme 209 a porté en 2019 la contribution française au Fonds européen de développement (FED), principal instrument de l’action extérieure de l’UE dans 79 pays d’Afrique subsaharienne, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), et des pays et territoires d’outre-mer (PTOM) sur la période 2014-2020. Abondé par des contributions volontaires des États membres, et demeurant hors budget de l’UE, le 11ème FED s’élève à 30,5 Mds€ sur la période 2014-2020. Deuxième bailleur après l’Allemagne, avec une clé de répartition de 17,81%, la France contribue au fonds à hauteur de 5,43 Mds € sur sept ans. En 2019, la contribution française a atteint 842 M€.


Les priorités sectorielles de l’aide française ainsi que ses priorités transversales (l’égalité femmes-hommes, le climat et l’environnement) sont bien reflétées dans la programmation du FED : les engagements du FED sur les questions relatives au changement climatique ont connu une forte augmentation depuis 2014, pour atteindre 18,38% des engagements en 2019 (résultats partiels). La part des engagements du FED dédiée à l’égalité femmes-hommes est passée de 10,4% en 2014 à 34% en 2019.


En 2019, les 19 pays prioritaires de la politique de développement de la France ont concentré près d’un quart (24,8%1) de l’enveloppe totale du FED (enveloppes nationales, régionales, et intra-ACP), ou encore 48,6% en ne considérant que les enveloppes nationales. Lors de la revue à mi-parcours du FED en 2018, les programmes indicatifs nationaux (PIN) du Mali, du Niger, du Burkina Faso, et de la Guinée ont été revus à la hausse. En 2019, d'importants programmes ont été adoptés en faveur de nos pays prioritaires : à titre d'exemple, le Burkina Faso a bénéficié d’un financement de 25 M€ pour la mise en œuvre du Programme d'urgence Sahel (PUS) et 26 M€ ont été transférés au fonds Bêkou afin de favoriser la résilience rurale et la création d'emplois en République centrafricaine.


4) Améliorer l'efficacité et l'efficience de l'aide


La transparence de la politique de développement est un enjeu majeur pour la France. Depuis la Déclaration de Paris (2005) et les Forums de haut niveau d’Accra (2008) et de Busan (2011) sur l’efficacité de l’aide, la France a consolidé le système de redevabilité de sa politique de développement afin d’en renforcer le pilotage et l’appropriation par les pays partenaires. Elle publie depuis 2016 les données relatives au suivi des projets bilatéraux mis en œuvre par le MEAE et l’AFD sur un portail unique2 selon les standards de l’Initiative Internationale pour la Transparence de l’Aide (IITA), à laquelle elle a adhéré en 2016. La France transmet chaque année au Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE les données statistiques de l’APD française, provenant de vingt-quatre programmes budgétaires et des opérateurs de la politique de développement. Ces données publiques et exhaustives répondent à une nomenclature précise endossée par le CAD et permettent de définir et de comparer les flux internationaux d’APD.

Le projet de loi de programmation relative à la politique de développement et à la lutte contre les inégalités mondiales, qui sera porté par le ministre de l’Europe et des Affaires étrangères devant le Parlement en 2020, rénovera les méthodes de la politique de développement. Il prévoit en particulier la création d’une commission d’évaluation qui permettra de renforcer l’évaluation externe de la politique de développement et d’évaluer son impact, ainsi que les coûts de gestion des différents canaux d’acheminement de l’aide. Le renforcement de la transparence et de la visibilité de la politique de développement favorisera une meilleure appropriation citoyenne.


En matière d’analyse de la performance, en 2019, les crédits du programme 209 ont permis de renforcer la concentration de l'aide française sur les priorités sectorielles et géographiques définies par le CICID de 2018.


S’agissant des priorités thématiques, la  part des crédits bilatéraux pour la stabilité internationale et la réponse aux fragilités s’est élevée à 39,8 %, contre 26,9 % en 2018, dans le cadre de l'objectif présidentiel d'atteindre 500 millions d’euros consacrés à l’aide humanitaire en 2022. En outre, près d'un quart des crédits bilatéraux a été consacré à l'égalité entre les femmes et les hommes, qui constitue un principe directeur et transversal de l'action extérieure de la France. Enfin, deux-tiers des crédits multilatéraux du programme 209 et des taxes affectées ont bénéficié à la santé mondiale, avec notamment la contribution au Fonds mondial de lutte contre le Sida, la tuberculose et le paludisme (FMSTP).


S’agissant de la concentration géographique, les 19 pays prioritaires de la politique de développement de la France ont bénéficié en 2019 de plus d'un quart des crédits du programme 209 et des taxes affectées (25,6%), en hausse par rapport à 2018. Ils ont notamment été destinataires d'un quart de l'enveloppe du Fonds européen de développement (FED), avec l'adoption d'importants programmes, dans le cadre notamment du Programme d'urgence pour le Sahel (PUS).



Récapitulation des objectifs et des indicateurs de performance


Objectif 1

Contribuer à la mise en oeuvre des ODD, en renforçant la composante bilatérale et en concentrant l'aide sur les pays prioritaires

Indicateur 1.1

Part des crédits bilatéraux du programme et des taxes dédiés aux priorités du CICID

Indicateur 1.2

Part des crédits multilatéraux du programme et des taxes dédiés aux priorités sectorielles du CICID

Indicateur 1.3

Part des crédits du programme et des taxes destinés à des pays prioritaires

Objectif 2

Renforcer les partenariats

Indicateur 2.1

Part de l'APD bilatérale française transitant par la société civile dans l'APD bilatérale française totale

Indicateur 2.2

Evolution de l'APD support transitant par les collectivités territoriales françaises

Indicateur 2.3

Volume de l'activité des opérateurs AFD et Expertise France en gestion déléguée par l'Union européenne

Objectif 3

Faire valoir les priorités stratégiques françaises dans l'aide publique acheminée par les canaux européens

Indicateur 3.1

Part des engagements du FED sur les priorités stratégiques françaises

Objectif 4

Contrôler l'amélioration de l'efficacité et l'efficience de l'aide

Indicateur 4.1

Coût moyen de l'instruction d'un projet de l'AFD

Indicateur 4.2

Part de la rémunération sur les projets gérés par l'AFD

Indicateur 4.3

Frais de gestion