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Bilan stratégique du rapport annuel de performances


Virginie LASSERE

Directrice générale de la cohésion sociale

Responsable du programme n° 304 : Inclusion sociale et protection des personnes




Le programme 304 « Inclusion sociale et protection des personnes » est le support de présentation et d’exécution des dépenses de l’État relatives à la prime d’activité ainsi que d’autres dispositifs concourant à l’inclusion sociale et la protection des personnes.

Il s’articule autour de huit actions qui permettent de financer :

  • la prime d’activité et d’autres dispositifs concourant à la lutte contre la pauvreté ;
  • les expérimentations œuvrant pour des pratiques innovantes ;
  • les crédits d’aide alimentaire ;
  • les actions relatives à la qualification en travail social ;
  • la protection juridique des majeurs ;
  • la protection et l’accompagnement des enfants, des jeunes et des familles vulnérables ;
  • l’aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d’origine (ARFS),
  • la stratégie interministérielle de prévention et de lutte contre la pauvreté.

 

 

INCLUSION SOCIALE : LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ ET AIDE ALIMENTAIRE

 

D’après les évaluations de l’INSEE dans le Portrait social de la France de 2019, en 2017, 8,9 millions de personnes vivaient au-dessous du seuil de pauvreté monétaire qui s’élève à 1 041 euros par mois. La pauvreté touche 14,1 % de la population française, proportion stable depuis 2014. Celle-ci est très liée au statut d’activité. En 2017, 37,6 % des chômeurs vivaient au-dessous du seuil de pauvreté contre 8,2 % des salariés. Pour les actifs, occupés ou au chômage, le taux de pauvreté varie fortement selon la catégorie socioprofessionnelle. En 2017, les retraités enregistrent le taux de pauvreté le plus bas (7,6 %). Pour les autres inactifs, dont les étudiants, le taux de pauvreté est beaucoup plus élevé : 31,3 %. Les familles monoparentales sont particulièrement touchées par la pauvreté. En 2017, 33,6 % des personnes vivant dans une famille monoparentale sont pauvres, soit une proportion 2,4 fois plus élevée que dans l’ensemble de la population.

 

La stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté présentée par le Président de la République le 13 septembre 2018 s’est déployée toute l’année 2019. 

L’action 19 au sein du programme 304 Inclusion sociale et protection des personnes finance à la fois une contractualisation ambitieuse entre l’Etat et des collectivités territoriales et métropoles « cheffes de file » et des mesures d’investissement social.

La stratégie de prévention et de lutte contre la pauvreté a en effet fait le choix de l’investissement social et de la prévention, en mobilisant les ressources des territoires et en se fondant sur de nouvelles modalités de conduire l’action publique : la contractualisation et la participation des personnes concernées.

 

Pour les personnes en grande difficulté sociale, l’expérimentation du référent de parcours dans quatre départements (Ariège, Bas-Rhin, Paris et Pas-de-Calais) a permis de mettre en lumière l’intérêt de la démarche. Le référent de parcours est un professionnel disposant d’une vision globale des interventions sociales qu’il coordonne, en accord avec la personne et en lien avec l’ensemble des intervenants qui l’accompagnent. Il assure la continuité du parcours d’insertion de la personne accompagnée et la cohérence des interventions qui lui sont proposées. Il est désigné par la personne accompagnée parmi les professionnels concernés par son suivi. Il n’a pas vocation à suppléer ces intervenants mais à assurer l’échange d’informations et la coordination entre ces derniers.

Point innovant de l’expérimentation, la personne accompagnée est placée au centre de la démarche et bénéficie de l’intervention concertée de l’ensemble des professionnels ayant un rôle à jouer dans le traitement de sa situation, en particulier dans le cadre de commissions.

 

La démarche ciblait les personnes en grande difficulté sociale et aux situations complexes (pluralité des acteurs intervenant sur la situation, situation d’urgence, cumul de difficultés, juxtaposition des accompagnements). Les premiers enseignements tirés sont particulièrement encourageants en vue du déploiement et de l’essaimage de cette démarche.

 

La montée en charge rapide de la prime d’activité atteste de son succès. Elle bénéficiait ainsi, à la suite de la revalorisation exceptionnelle de son bonus qui est intervenue par décret du 21 décembre 2018 dans le cadre des mesures d’urgence économiques et sociales, en juin 2019 à plus de 4,21 millions de foyers (et 8,36 millions de personnes couvertes, soit plus de 12% de la population française), dont 17% de foyers jeunes. L’effectif de foyers bénéficiaires de la prime d’activité a ainsi augmenté de 53% entre juin 2018 et juin 2019.L‘impact sur le taux de pauvreté est estimé ainsi : baisse de 0,5 point du taux de pauvreté monétaire et de 0,9 point du taux de pauvreté monétaire au sein des familles monoparentales.

 

Le Gouvernement a engagé en 2018 une concertation nationale visant à étudier les conditions de mise en œuvre d’un revenu universel d’activité en parallèle de la création d’un service public de l’insertion. Une concertation a été ouverte en 2019 au sujet de la création de ce revenu universel d’activité.

 

Le Gouvernement poursuit également son engagement en matière de lutte contre la précarité alimentaire et l’accès de tous à l’alimentation.

 

Ainsi, le programme 304 porte l’aide alimentaire, politique qui concourt à la lutte contre la pauvreté et permet d’initier des démarches d’inclusion.

Selon l’étude INCA3 relative aux consommations alimentaires des français, 8 millions de personnes se déclarent en insécurité alimentaire pour des raisons financières. Les associations d’aide alimentaire déclarent quant à elles environ 5 millions d’inscrits chaque année, dont 1/3 d’enfants de moins de 15 ans. Cette situation a des impacts sanitaires mais également sociaux.

 

La lutte contre la précarité alimentaire est menée selon une approche interministérielle, l’action du Ministère des solidarités et de la santé étant complémentaire des mesures portées par le programme national pour l’alimentation, le programme national nutrition santé ainsi que par la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté. Le rapport de l’IGAS portant sur l’évolution du soutien public à la lutte contre la précarité alimentaire, publié en décembre 2019, met en évidence la nécessité de mettre en œuvre une politique systémique en la matière, en s’appuyant notamment sur les territoires. Le programme national de l’alimentation prévoit quant à lui que soient identifiées les priorités de chaque région sur cette politique - en s'appuyant sur les comités régionaux de l’alimentation - et que soient soutenues les initiatives incluant la lutte contre la précarité alimentaire dans le cadre des projets alimentaires territoriaux.

 

Le programme 304 « inclusion sociale et protection des personnes » est l’un des outils financiers permettant de déployer la politique de lutte contre la précarité alimentaire au plus près des territoires.  Ces crédits financent pour l’essentiel l’achat de denrées destinées à être distribuées par les associations habilitées, soit au titre du marché centralisé cofinancé par le Fonds Européen d’aide au plus démunis, soit au titre des crédits nationaux aux épiceries sociales. Le solde permet de subventionner au niveau national le travail d’animation des têtes de réseau ainsi que des projets d’approvisionnement spécifiques (fruits et légumes, produits de la mer), et au niveau déconcentré le fonctionnement des acteurs locaux. 0,2% des crédits sont consacrés à des projets lauréats de l’appel à projet du Programme National pour l’Alimentation, et qui relèvent d’approches systémiques, c’est-à-dire répondant à la fois à des enjeux agro-alimentaires, environnementaux et sociaux.

Des crédits sont aussi délégués aux services déconcentrés chargés de la cohésion sociale pour l’appui à la gestion locale de l’aide alimentaire, au fonctionnement des lieux de stockage et de distribution et au repérage de projets innovants sur les territoires Ces crédits doivent aussi permettre de favoriser l’accès à une alimentation de qualité pour les personnes en situation de précarité alimentaire et de soutenir les actions contribuant au développement des capacités des personnes à agir pour elles-mêmes et dans leur environnement, tout en assurant une bonne couverture du territoire et en appuyant les actions de coopération qui permettent de mieux répondre aux besoins.

 

Le Fonds européen d’aide aux plus démunis (FEAD) contribue à la mise en œuvre de cette politique. Pour la programmation 2014-2020 du FEAD la France bénéficie d’une enveloppe financière d’un montant total de 587,4 M€ (après l’Italie (788,9 M€) et l’Espagne (662,8 M€)).

 

 

EXPÉRIMENTATIONS ET PRATIQUES INNOVANTES

 

Issu de la démarche AGILLE, « Améliorer la Gouvernance et développer l’Initiative Locale pour mieux Lutter contre l’Exclusion », la DGCS réunit régulièrement, depuis 2017, le Club des territoires, lieu d’échanges de pratiques et de réflexions entre l’Etat et les collectivités territoriales sur les thématiques de la gouvernance des politiques de cohésion sociale. Cette instance a permis d’une part, de questionner l’impact des politiques sociales nationales sur la gouvernance et l’organisation des services, à l’échelle des territoires et d’autre part, de s’appuyer sur les retours d’expériences ou observations des territoires dans la déclinaison territoriale des évolutions de politiques nationales (ex : stratégie de prévention et de lutte contre la pauvreté, évolution des Schémas départementaux des services aux familles).

 

La DGCS soutient aussi l’ANSA (Agence Nationale des Solidarités Actives) sur un programme d’accompagnement au service de l’innovation et de l’expérimentation sociales pour l'évolution des politiques et des pratiques. Ce programme comprend des actions d’animation de réseaux d’acteurs, de partage et de diffusion d’expériences et de promotion d’innovations et d’expérimentations en appui au déploiement de projets portés dans les territoires (exemples en 2019 : travaux sur la participation des familles les plus fragiles, valorisation de pratiques innovantes de prise en charge des personnes sans domicile vieillissantes et en perte d’autonomie)

 

Par ailleurs, dans le cadre de la lutte contre les fractures territoriales, sociales et numériques, la DGCS poursuit , en partenariat avec d’autres acteurs tels que la délégation interministérielle à la transformation publique (DITP), la Direction Interministérielle du Numérique (DINUM) et l’ANCT (Agence Nationale des Territoires) une stratégie d’innovation visant à mieux répondre aux besoins sociaux en adaptant l’action sociale aux évolutions de la société (numérique) et en adoptant un changement dans les méthodes et les outils dans une logique d’inclusion, de prévention, de capacitation, qui s’appuie sur les initiatives à l’œuvre dans les territoires.

 

 

QUALIFICATION EN TRAVAIL SOCIAL

 

 La valorisation du secteur du travail social portée par le plan d’action en faveur du travail social de 2015 est poursuivie et amplifiée afin de permettre l’adaptation et l’amélioration continue du service rendu au public en matière d’accompagnement et de développement social. .

 

A ce titre, les leviers de la formation initiale des nouveaux professionnels (structurée autour de treize diplômes d’État) et celui de la promotion des métiers du travail social, permettent aux travailleurs sociaux d’acquérir et développer les compétences nécessaires à un exercice professionnel actualisé et de qualité.

 

La stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté présentée en septembre 2018 s’inscrit pleinement dans cette logique de valorisation du travail social en approfondissant les objectifs affichés dans le cadre du Plan d’action en faveur du travail social et du développement social (PATSDS), en vue notamment d’améliorer la qualité des formations en travail social.

 

Dans ce contexte, les crédits déployés localement visent à soutenir prioritairement les actions suivantes :

  • La poursuite de l’accompagnement des structures accueillant des stagiaires en formation dans les filières du travail social ;
  • Le financement du processus de certification professionnelle du travail social et l’accompagnement du changement de ses modalités ;
  • Des actions complémentaires visant à poursuivre l’appui au réseau des établissements de formation en travail social, en vue de faire évoluer la structuration de l’appareil de formation en travail social et d’améliorer la qualité pédagogique des formations délivrées.

 

 

PROTECTION JURIDIQUE DES MAJEURS

 

Le dispositif de protection juridique des majeurs vise à garantir aux adultes vulnérables une protection juridique adaptée à leurs besoins, en donnant sa pleine effectivité aux principes de nécessité et de subsidiarité, s’agissant de mesures restrictives de droits, en améliorant la qualité du service rendu et en assurant un financement adapté et équitable des mesures de protection aux mandataires judiciaires à la protection des majeurs (MJPM) qui exercent ces mesures (services mandataires et mandataires individuels).

Depuis fin 2017, la DGCS a installé un groupe de travail, composé de représentants des mandataires judiciaires à la protection juridique des majeurs (MJPM), des autorités judiciaires, des services du ministère de la justice et du ministère des solidarités et de la santé, d’usagers, d’établissements de formation et du Défenseur des droits, en vue d’élaborer et de diffuser un guide national « repères pour une réflexion éthique des MJPM ». Cet outil devrait être diffusé au 2ème trimestre 2020. Il permettra d’améliorer les prises en charge et les accompagnements des majeurs protégés, d’harmoniser les pratiques des professionnels et de guider leur action au regard des questionnements éthiques, de valoriser le métier de mandataire, et enfin d’améliorer la collaboration et la coordination avec les autres acteurs.

Dans le prolongement de ces travaux, sera engagée avec les différents acteurs concernés une réflexion sur la déontologie et le statut de cette profession, le renforcement de la formation des mandataires et le contrôle de leur activité. Ces différents travaux, ainsi que le développement des mesures alternatives à la protection juridique et l’amélioration du pilotage national et territorial de cette politique, pourraient s’inscrire dans le cadre d’une mission interministérielle dont la mise en place pourrait intervenir dans le courant de l’année 2020.

De plus, un programme de transformation numérique (2019-2021) est mis en œuvre afin de dématérialiser les procédures administratives et financières du dispositif de protection juridique des majeurs et d’en assurer le pilotage.

Enfin, l’information et le soutien aux tuteurs familiaux sera renforcée en 2020 par la diffusion d’une mallette pédagogique et la création d’un site internet dédié, qui viendront compléter les actions financées dans les territoires par l’État.

 

PROTECTION ET ACCOMPAGNEMENT DES ENFANTS, DES JEUNES ET DES FAMILLES VULNÉRABLES

 

La politique de la protection de l’enfance est organisée autour de trois axes principaux : mieux prévenir, mieux repérer et mieux prendre en charge. Elle fait intervenir de nombreux acteurs aux niveaux local et national : départements, associations, institutions publiques (GIP Enfance en danger), État (ministères en charge de la famille, de la justice, de l’éducation nationale, etc.)

 

A la suite des travaux préparatoires qui ont eu lieu au cours de l’année 2018, une concertation nationale sur la protection de l’enfance s’est tenue d’avril à juin 2019. Elle a permis le lancement, le 14 octobre 2019, de la Stratégie nationale pour la prévention et la protection de l’enfance 2020-2022, qui s’articule autour de quatre grands engagements :

- Agir le plus précocement possible pour répondre aux besoins des enfants et de leurs familles ;

- Sécuriser les parcours des enfants protégés et prévenir les ruptures ;

- Donner aux enfants les moyens d’agir et garantir leurs droits ;

- Préparer leur avenir et sécuriser leur vie d’adulte.

La majorité des actions à mettre en œuvre repose sur la mise en place d’un partenariat renforcé entre l’État et les départements, dans le cadre d’une contractualisation qui concernera, dès 2020, une trentaine de départements volontaires, pour monter progressivement en charge d’ici la fin de la mandature.

 

Dès 2019, des travaux ont été engagés, notamment ceux de la démarche de consensus sur les interventions de protection de l’enfance à domicile lancée en avance de phase en avril 2019, et dont le rapport a été remis le 20 janvier 2020.

 

Parallèlement, un second plan de lutte contre les violences faites aux enfants a été lancé le 20 novembre 2019. Il couvre la période 2020-2022, dans la continuité du premier plan interministériel qui concernait la période 2017-2019. Par rapport au précédent, le nouveau plan 2020-2022 traduit une ambition plus large, puisqu’il vise à lutter contre les violences faites aux enfants dans tous leurs contextes de vie – et pas seulement dans le cadre intrafamilial.

 

S’agissant de l’adoption internationale, la tendance reste marquée par la diminution du nombre d’enfants concernés dans le monde. Parallèlement, le rapport parlementaire remis par Mmes Limon et Imbert a confirmé l’existence de besoins importants en termes d’appui aux conseils départementaux pour l’exercice de leurs compétences dans le champ de l’adoption nationale. C’est pourquoi la Stratégie nationale de prévention et de protection de l’enfance prévoit d’intégrer l’Agence française pour l’adoption (AFA) à un nouvel organisme aux compétences plus larges, dans le cadre de la réforme annoncée de la gouvernance de la politique publique de protection de l’enfance.

 

Dans le champ du soutien à la jeunesse vulnérable, les points accueil et écoute jeunes (PAEJ) constituent une réponse efficace et de proximité visant à prévenir les ruptures et à rétablir le lien de confiance entre les jeunes vulnérables et les institutions. A ce titre, les PAEJ participent à la lutte contre le décrochage scolaire, concourent à la politique territoriale de santé mentale - telle qu’issue de la loi de modernisation de notre système de santé-, interviennent pour prévenir tous les types de ruptures qui peuvent toucher certains jeunes et participent ainsi également au plan de lutte contre la radicalisation et le terrorisme.

Depuis 2017, les PAEJ ont vu leur gouvernance renforcée avec l’instruction N° DGCS/2B/2017/118 du 4 avril 2017 qui définit des orientations stratégiques pour 2018 et présente le cahier des charges rénové de ce dispositif.

 

Concernant les mineurs non accompagnés (MNA), la loi n°2016-297 du 14 mars 2016 relative à la protection de l’enfant a donné une base légale au dispositif mis en place en 2013. Ses textes d’application définissent les conditions d’évaluation de la situation de ces jeunes par les départements quant à leur minorité et leur isolement, et précisent les modalités de calcul de la clé de répartition de ces mineurs entre les départements. Comme il s’y était engagé, l’État a renforcé en 2019 son appui opérationnel et financier à la mise en œuvre, par les conseils départementaux, de leurs compétences pour l’accueil, l’évaluation et la prise en charge des jeunes concernés. Ainsi :

- sur le plan opérationnel, conformément à l’article 51 de la loi n°2018-778 du 10 septembre 2018, le déploiement de l’outil d’aide à l’évaluation de la minorité (AEM) vise à faciliter et à fiabiliser l’évaluation, par les départements, de la situation des personnes se présentant comme MNA. Dans le même sens, l’arrêté du 17 novembre 2016 fixant le référentiel national d’évaluation, prévu à l’article R. 221-11 du code de l’action sociale et des familles, a été refondu en 2019 et accompagné de la publication d’un guide de bonnes pratiques pour favoriser une harmonisation et une convergence vers le haut des pratiques.

- en parallèle, la réforme des modalités de participation financière forfaitaire de l’État à la phase de mise à l’abri et d’évaluation des personnes se présentant comme MNA vise à permettre une compensation plus juste des dépenses engagées par les départements, sur la base d’un forfait de 500 € par jeune évalué, et de 90 € par jour de mise à l’abri pendant 14 jours, puis 20 € par jour pendant neuf jours maximum. Le décret et l’arrêté mettant en œuvre ce nouveau barème s’appliquent aux mises à l’abri et aux évaluations intervenues à compter du 1er janvier 2019. S’agissant du financement exceptionnel de l’Etat apporté en 2018 aux départements, le Gouvernement et l’ADF sont convenus d’une prolongation en 2019, sur la base de 6 000 € par jeune MNA supplémentaire pris en charge par l’ASE au 31/12/2018 par rapport au 31/12/2017, pour 75 % des jeunes concernés. Le montant total de cette aide s’est donc établi à 33,6 M€.

 

AIDE À LA RÉINSERTION FAMILIALE ET SOCIALE DES ANCIENS MIGRANTS DANS LEUR PAYS D’ORIGINE

 

Face au vieillissement des travailleurs migrants -et en particulier des « Chibanis », arrivés en France dans les années 1970 pour contribuer au développement industriel national- qui résident depuis lors en foyers de travailleurs migrants ou en résidences sociales, le législateur a souhaité sécuriser les droits sociaux des intéressés lorsqu’ils effectuent des séjours prolongés dans leur pays d’origine et faciliter ainsi les rapprochements familiaux.

L’aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d’origine (ARFS), créée dans ce but, est entrée en vigueur depuis le 1er janvier 2016. Elle est gérée par la Caisse des dépôts et consignations.

 

Le nombre de bénéficiaires de l’ARFS ayant été largement en deçà de ce qui était attendu initialement, l’article 269 de la LFI pour 2020 a réformé ce dispositif pour accroître son attractivité auprès des chibanis. Cette réforme interviendra le 1er juillet 2020.



Récapitulation des objectifs et des indicateurs de performance


Objectif 1

Inciter à l'activité et au maintien dans l'emploi

Indicateur 1.1

Part des foyers allocataires du RSA en reprise d'activité qui accèdent à la prime d'activité et se maintiennent dans l'emploi

Indicateur 1.2

Part des foyers bénéficiaires de la prime d'activité percevant un montant de prime bonifié

Indicateur 1.3

Taux de sortie de la prime d'activité pour dépassement de ressources

Objectif 2

Améliorer le repérage des enfants en danger ou en risque de danger

Indicateur 2.1

Taux d'appels traités par le Service national téléphonique de l'enfance en danger (SNATED)

Objectif 3

Garantir aux adultes vulnérables une protection juridique adaptée à leurs besoins

Indicateur 3.1

Coût moyen des mesures de protection exercées par les services tutélaires