Indicateur 1.1 : Fiabilité comparée, au vu des réalisations, des prévisions du Gouvernement présentées dans le RESF et de celles des instituts de conjoncture

Inflation

La prévision d'inflation pour 2019 du Rapport économique social et financer (RESF) 2019 était de +1,4 %. Cette prévision a été révisée à +1,2 % pour 2019 dans le RESF 2020. Cet écart de -0,2^[1] entre la prévision au moment du RESF 2019 et du RESF 2020 est d’une ampleur moindre que l’écart de prévision du Consensus des économistes (leur prévision pour 2019 a été revue de -0,4 point entre septembre 2018 et septembre 2019).  Cet écart est principalement lié à l’IPC énergie en lien avec la baisse du prix du pétrole depuis le RESF 2019^[2] et la suppression de la hausse de la TICPE initialement prévue. A l’issue de décembre (estimation provisoire de l’inflation de décembre), l’inflation 2019 a été de +1,1 %.

Croissance du PIB

La prévision de croissance du PIB pour 2019 du RESF 2019 était de +1,7 %. Cette prévision de croissance était, à l’époque de la rédaction du RESF 2019 en ligne avec les organisations internationales : le FMI et la Commission européenne prévoyaient +1,7 %, l’OCDE +1,8 %. La prévision du Consensus des économistes s’établissait à +1,7 % également. Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) avait qualifié la prévision du gouvernement de « crédible ». Lors du RESF pour 2020, la prévision de croissance du gouvernement s’établissait à +1,4 % pour l’année 2019 et le HCFP a qualifié cette prévision d’« atteignable ».

A l’issue du 4^e trimestre, la croissance pour l’année 2019 est estimée à +1,3 % dans les comptes trimestriels publiés par l’Insee le 28/02/2020. Ce chiffre de croissance est susceptible d’être révisé jusqu’aux comptes annuels définitifs pour 2019 qui seront publiés par l’Insee en mai 2022. La prévision du RESF 2019 apparaît donc au-dessus de la croissance estimée pour 2019. L’environnement international s’est en effet avéré moins porteur qu'initialement prévu, avec un ralentissement marqué du commerce international et une faible croissance en zone euro. La croissance a donc pâti d’une demande mondiale peu dynamique malgré la bonne tenue des performances à l’export. Par ailleurs, les gains de pouvoir d’achat enregistrés par les ménages ont pris plus de temps à se traduire dans la consommation que ce qui avait été initialement anticipé.

Indicateur 1.2 : Fiabilité des prévisions de recettes fiscales

Il s’agit des recettes fiscales nettes (des remboursements et dégrèvements) affectées au budget général. L’écart entre la prévision de recettes fiscales nettes et la réalisation est calculé à partir des prévisions révisées.

La prévision pour l’année 2019, initialement estimée à 278,9 Md€ (dans le "Voies et moyens" 2019) a été actualisée à 278,1 Md€ dans le projet de loi de finances pour 2020. L’exécution 2019 présente un écart de +1,1 % par rapport à la prévision, qui s’explique principalement par des recettes d'impôts sur les sociétés (IS) sur titres et de pénalités particulièrement dynamiques et du report de contentieux à fort enjeu, auxquelles s’ajoutent les plus-values constatées sur les recettes de donations et successions et de l’impôt sur la fortune immobilière.

La prévision pour l’année 2020 est estimée à 291,8 Md€ (dans le "Voies et moyens" 2020). Elle sera actualisée en loi de finances pour 2021.

Indicateur 1.3 : Fiabilité des prévisions de dépenses

Année 2018 :

Le montant des dépenses fiscales réalisé en 2018 est estimé à 99,0 Md€ en PLF 2020, soit une diminution de 1,2 Md€ par rapport à la prévision réalisée en PLF 2019. Cet écart résulte :

-de changements de méthode, à hauteur de + 1,0 Md€, qui correspondent principalement à une amélioration du chiffrage des dépenses fiscales relatives à la TICPE grâce à la dématérialisation des déclarations et à des travaux de fiabilisation du coût de certaines dépenses fiscales relatives aux taux réduits de TVA (notamment amélioration de l’exhaustivité du recensement des bénéficiaires) ;

- d'écarts de prévision de l’évolution spontanée, à hauteur de + 1,3 Md€. Ainsi, des révisions à la hausse du coût de certaines dépenses fiscales plus dynamiques que prévu (+ 0,3 Md€ au titre du crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE), + 0,2 Md€ pour le crédit d'impôt recherche (CIR), + 0,2 Md€ au titre de l’exonération d’IS applicable aux sociétés de placement à prépondérance immobilière à capital variable (SPPICAV), + 0,2 Md€ au titre de l'abattement fixe applicable aux plus-values des dirigeants de PME partant à le retraite) n’ont pas été compensées par la révision à la baisse du coût du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) à hauteur de - 0,7 Md€ ;

- une mesure de périmètre, à hauteur de - 3,5 Md€, portant sur les dépenses fiscales relatives aux taux réduits de TVA qui conduit à ajuster à la baisse le montant total des dépenses fiscales en 2018. En 2019, une revue de ces dépenses fiscales a été menée qui s’est fondée sur l’examen du caractère incitatif de ces dispositifs, lequel constitue le critère dégagé par le Conseil des prélèvements obligatoires pour considérer ces mesures comme des dépenses fiscales. Au terme de cette revue, il a été procédé au remplacement de 6 dépenses fiscales par 6 autres, avec pour conséquence une diminution du montant des dépenses fiscales de ce périmètre de l’ordre de 3,5 Md€.

Année 2019 :

Le montant des dépenses fiscales réalisé en 2019 n’est pas disponible. Toutefois, le coût global a été révisé à la hausse de 1,2 Md€ entre l’estimation réalisée en PLF 2019 à 98,2 Md€ et celle réalisée en PLF 2020 à 99,4 Md€. Cela résulte :

- de changements de méthode de chiffrage de certaines dépenses fiscales à hauteur de + 1,1 Md€ ;

- de mesures nouvelles adoptées depuis la parution du projet de loi de finances pour 2019, à hauteur de + 2,3 Md€ ;

- d'écarts de prévision sur des dépenses fiscales, à hauteur de + 1,4 Md€ ;

- de la mesure exceptionnelle de périmètre portant sur les dépenses fiscales relatives aux taux réduits de TVA ayant pour conséquence une diminution du montant des dépenses fiscales de ce périmètre de l’ordre de -3,6 Md€.

[1] Depuis 2000, les prévisions d’inflation du PLF sont sans biais et les écarts de prévision sont comparables à ceux des autres organismes de prévision. Cf. « Que peut-on dire des prévisions d’inflation des projets de loi de finances ? », Trésor-Éco n°199, mai 2017.

[2] Le pétrole est conventionnellement gelé à sa dernière valeur connue lors de la prévision.

L’objectif de 75 % des instructions fiscales publiées au BOFiP dans un délai de 6 mois n’a pas été atteint. Les résultats obtenus en 2019 s’élèvent à 58%. L’écart entre l’objectif et le résultat obtenu s’explique par plusieurs facteurs. En 2019, la Direction de la législation fiscale a été fortement sollicitée par l’élaboration du projet de loi portant création d’une taxe sur les services numériques adopté en juillet 2019, la contribution au volet fiscal du grand débat national ainsi que par la conception de la baisse de l’impôt sur le revenu et de la réforme de la fiscalité directe locale, intégrés au projet de loi de finances pour 2020.

Par ailleurs, certaines publications ont été retardées dans l’attente de la publication des décrets, nécessitant des contributions de plusieurs ministères, précisant certaines mesures de la loi de finances 2019, comme par exemple, celles relatives aux dispositifs du mécénat ou du prêt à taux zéro.

Enfin, certains retards peuvent s’expliquer par l’ampleur des mises à jour à effectuer comme, par exemple, celles relatives à la gratuité d’enregistrement de certains actes de société. C’est également le cas de la mise à jour consécutive à la transposition de la directive TVA sur le commerce électronique, qui a permis d’actualiser l’ensemble des documents relatifs à la territorialité des prestations électronique en matière de TVA.

La proportion de services économiques mettant une information économique pertinente et actualisée à la disposition du public via le site internet de la DG Trésor est de 95 % à l'issue d'un recensement mené début janvier 2020 portant sur les publications durant l’année 2019, conformément aux objectifs annoncés.

L’indicateur se stabilise, après plusieurs années de progression (+13 points depuis 2016), traduisant le maintien des efforts d’analyse et de production de contenus par les services économiques. Si la rénovation, en 2018, du site internet de la DG Trésor a contribué à pérenniser ce résultat, le renforcement de la stratégie de communication de la direction en 2020 devrait participer à l’amélioration de cet indicateur dans le prochain PLF.

Indicateur 4.1 : Délai moyen de traitement d’un dossier sur l’ensemble de la procédure

Le maintien des effets positifs, sur les délais de traitement des dossiers de surendettement, des importantes mesures de simplification et d’accélération de la procédure de traitement de ces dossiers entrées en vigueur au 1^er janvier 2018, a été contrarié par un dysfonctionnement informatique. Ainsi, l’allongement d’un mois du délai moyen de traitement des dossiers en 2019 (4,5) par rapport aux prévisions 2019, initiales et actualisées, et aux réalisations des années précédentes, s’explique principalement par une indisponibilité de l’application informatique (SUREN 2) pendant près de 6 semaines courant 2019, suite à la mise en production d’une nouvelle version. D’autres facteurs plus diffus expliquent cette hausse tel que notamment la mise en route en 2019 d’une vingtaine de nouveaux centres de traitement partagés nécessitant une phase d’appropriation des nouveaux outils et des nouvelles méthodes.

Indicateur 4.2 : Proportion des mesures permettant l’apurement total et définitif de la situation de surendettement

Le pourcentage de mesures prononcées permettant l’apurement total et définitif de la situation de surendettement, de 85 %, est en ligne avec la prévision initiale 2019 (85 %). La légère amélioration du taux de mesures pérennes par rapport à la prévision actualisée, dont le nombre est rapporté aux décisions des commissions de surendettement (hors cas des dossiers ayant fait l’objet d’une décision d’irrecevabilité et d’une clôture sans solution) est liée à la diminution de la proportion des mesures d’attente dans l’ensemble des décisions des commissions.

Indicateur 4.3 : Efficience du traitement des dossiers de surendettement

La baisse du nombre de dossiers traités en 2019 (153 453 dossiers), de -17,5% par rapport à 2018 (186 099 dossiers), a été plus importante que prévue. La baisse des effectifs – bien que légèrement supérieure à ce qui était anticipé – n’a cependant pas compensé entièrement cet effet conduisant à un nombre moyen de dossiers traités par agents légèrement inférieur à ce qui avait anticipé (204 contre 210). Par ailleurs, les coûts complets du surendettement sont pour l’essentiel des coûts fixes à court terme (en particulier coûts informatiques, immobiliers, frais de personnel indirect) faiblement corrélés avec le volume des dossiers traités. Dans ce contexte, le coût complet du traitement d'un dossier de surendettement est un peu supérieur aux estimations initiales pour 2019 mais en ligne avec les estimations révisées.

Au total, l’efficience du traitement du surendettement s’améliore de nouveau en 2019 mais dans une proportion moindre qu’initialement envisagée dans un contexte marqué par une réduction plus rapide qu’anticipée du nombre de dossiers traités.