Aux termes de l’article 2 de la loi pénitentiaire, le service public pénitentiaire participe à l’exécution des décisions pénales. Il contribue à l’insertion ou à la réinsertion des personnes qui lui sont confiées par l’autorité judiciaire, à la prévention de la récidive et à la sécurité publique dans le respect des intérêts de la société, des droits des victimes et des droits des personnes détenues. Il est organisé de manière à assurer l’individualisation et l’aménagement des peines des personnes condamnées. Ce service public est assuré par l’administration pénitentiaire avec le concours des autres services de l’État, des collectivités territoriales, des associations et d’autres personnes publiques ou privées.

La modernisation du service public pénitentiaire se poursuivra en 2020, avec en premier chef la mise en œuvre de la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice (LPJ), qui porte des évolutions majeures de la politique des peines : il s’agit de promouvoir le prononcé d’autres peines que les courtes peines d’emprisonnement, des peines exécutées dans la communauté et permettant un réel suivi (travail d’intérêt général, sursis probatoire, placement extérieur etc.), ainsi que de développer des alternatives à la détention provisoire. La loi porte également des évolutions substantielles en matière de sécurisation des établissements pénitentiaires : elle apporte des moyens nouveaux pour répondre aux enjeux de la gestion des personnes détenues radicalisées et conforte la stratégie pénitentiaire nationale en la matière. En outre, elle crée une exception à l’incarcération des prévenus en maison d’arrêt, en permettant, dans certaines situations, l’affectation d’un prévenu dans un établissement pour peines et adapté à son profil. Elle permet également l’affectation de prévenus et de condamnés au sein de quartiers spécifiques en maison d’arrêt ou en établissement pour peines.

La rénovation du cadre législatif s’accompagne d’une programmation immobilière ambitieuse et d’un effort très conséquent sur les moyens humains alloués à l’administration pénitentiaire durant la même période, tant parmi les personnels de surveillance que ceux de la filière insertion-probation.

La modernisation du service public pénitentiaire se traduit également par la réorganisation récente des services centraux de l’administration pénitentiaire, entrée en vigueur le 15 juin 2019, afin d’assurer une meilleure lisibilité de l’organisation des services, en interne comme pour les agents du terrain et les partenaires de l’institution. Elle vise à fluidifier les processus de décision et recentrer l’échelon central sur les fonctions de conception, de production des normes et de contrôle, tout en menant un plan de déconcentration de certains actes de gestion ; elle permet d’améliorer l’articulation entre l’administration centrale et les services déconcentrés dans l’exécution des politiques de prise en charge des personnes placées sous main de justice (PPSMJ) ; elle crée, enfin, un pôle cohérent et repensé de sécurité pénitentiaire. La mise en œuvre de ce changement organisationnel et les bénéfices qui en sont attendus  doivent favoriser un portage plus efficace des dispositions pénitentiaires de la loi du 23 mars 2019.

Les objectifs et indicateurs du projet annuel de performance du programme 107 « Administration pénitentiaire » ont ainsi été en grande partie refondus pour y intégrer les mesures issues de la LPJ. Des indicateurs relatifs à la prise en charge au titre du travail d'intérêt général (TIG), à la population prévenue en détention et à la population dont la peine est inférieure à 6 mois ont été intégrés pour objectiver les résultats et leurs évolutions dans le temps.

En parallèle, l’administration pénitentiaire continue de renforcer la sécurité de ses personnels et des établissements. Le renseignement pénitentiaire poursuit sa montée en charge et la professionnalisation de ses équipes. Le déploiement des dispositifs anti-drones et de brouilleurs contre les téléphones portables s’élargit. Une politique résolue de lutte contre les violences est déclinée, avec notamment la création d’unités spécifiques et de programmes de prise en charge adaptés ; de même, la prise en charge des détenus terroristes est renforcée en milieu fermé (création de quartiers de prise en charge de la radicalisation) comme en milieu ouvert (montée en charge des centres de jour, en province).

Ces actions s’accompagnent d’une modernisation de la gestion des ressources humaines conduite depuis deux ans pour renforcer l’attractivité des métiers pénitentiaires, adapter la formation initiale et continue des personnels aux évolutions des métiers, donner davantage de compétences aux services déconcentrés assurant la gestion de proximité, et repenser le processus de recrutement lui-même.

En PLF 2020, au format courant, la direction de l’administration pénitentiaire bénéficie d’un budget de 3056 M€ (hors contribution au CAS pensions), en hausse de 177,4 M€, soit + 6,2 % par rapport à la LFI 2019. Les crédits de rémunération (hors CAS pensions) s'élèvent à 1 729 M€ (+ 4,1 %), tandis que les crédits hors masse salariale s'établissent à 1 327 M€ (+9,1 %). 1 000 emplois seront créés en 2020 : 300 emplois au titre du comblement de vacances de postes des personnels de surveillance, 70 emplois pour la poursuite du déploiement des équipes locales de sécurité pénitentiaire, 50 emplois pour le déploiement des extractions judiciaires de proximité, 35 emplois au profit du service du renseignement pénitentiaire, 400 emplois pour le renforcement des services d’insertion et de probation dans le cadre de la mise en œuvre de la loi de programmation et de réforme pour la justice et 159 emplois pour la constitution d'équipes projet dédiées au pilotage et la préparation de l’ouverture des nouveaux établissements. Par ailleurs, 14 emplois sont restitués au titre des gains générés par le plan de transformation numérique.

L’augmentation des crédits hors masse salariale correspond à titre principal à l’effort en matière d’investissement immobilier (+ 83,5 M€).

Dans ce contexte, les crédits prévus pour l’année 2020 soutiendront la mise en œuvre de trois priorités :

1) Renforcer la sécurité des personnels et des établissements ;

2) Favoriser la réinsertion des personnes placées sous-main de justice ;

3) Améliorer la prise en charge des personnes sous-main de justice et les conditions de travail des personnels pénitentiaires.

1- Renforcer la sécurité des personnels et des établissements

Dans ce domaine, l’administration pénitentiaire s’est donnée pour priorité de lutter contre les violences en détention, de faire face à la radicalisation violente, et de sécuriser les établissements.

En matière de prise en charge spécifique des personnes détenues radicalisées, continueront d’être mis en œuvre le développement de modalités de prise en charge individualisée des profils prosélytes et dangereux, la mise en place de programmes de prévention de la radicalisation violente et le développement de programmes en milieu ouvert notamment par la création de centres de jour en région.

S’agissant des quartiers d’évaluation de la radicalisation (QER), en complément de trois QER déjà existants en région parisienne (Fleury-Mérogis, Fresnes et Osny) et de deux nouveaux QER qui ont ouvert les 14 mai 2018 et 7 janvier 2019 au centre pénitentiaire de Vendin-le-Vieil, l’ouverture d’un QER supplémentaire est prévue en 2020. Par ailleurs, les détenus évalués identifiés comme prosélytes et susceptibles d’être violents, accessibles à une prise en charge collective, sont affectés dans des quartiers de prise en charge de la radicalisation (QPR) : en 2020, 2 QPR supplémentaires ouvriront, portant à 9 leur nombre global.

En milieu ouvert, le suivi des radicalisés par les services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP) sera renforcé par la mise en œuvre de programmes de désengagement et de réaffiliation expérimentés en 2019 en complément des quatre centres de prise en charge individualisée pour personnes radicalisées sous-main de justice ouvert à Paris, Lille, Lyon et Marseille.

Dans un contexte de forte surpopulation carcérale et face à l’évolution des publics hébergés (détenus violents, terroristes), l’administration pénitentiaire poursuivra en 2020 l’amélioration de la sécurisation périmétrique des domaines pénitentiaires par le déploiement des dispositifs anti-projections, des systèmes de radiocommunication, de la vidéosurveillance, des portiques de détection et des dispositifs de lutte anti-drones. En outre, afin de lutter contre l’utilisation des moyens de communication illicites en détention, le déploiement de dispositifs de neutralisation par brouillage des téléphones portables, engagé en 2018 dans 4 premiers établissements, sera poursuivi à raison de 5 à 10 nouvelles structures par an, permettant de sécuriser les établissements et de diminuer les risques et les conséquences liés au trafic de téléphones portables, en complément de l’élargissement effectif des conditions d’accès des détenus à la téléphonique légale grâce à l’installation de la téléphonie fixe en cellule qui devrait être achevée en 2020.

En outre, de nouvelles équipes de sécurité pénitentiaire seront déployées au sein de structures prioritaires pour assurer la sécurité intérieure et périmétrique des établissements pénitentiaires dans le cadre juridique posé par la loi du 28 février 2017 relative à la sécurité publique et assurer la réalisation des missions extérieures de prise en charge des personnes détenues (extractions judiciaires, administratives ou médicales).

Enfin, désormais structuré en service à compétence nationale depuis le 15 juin 2019, le service national du renseignement pénitentiaire (SNRP) confirmera sa montée en charge en 2020 avec la poursuite de la professionnalisation des agents du renseignement pénitentiaire, la création du département de formation du renseignement pénitentiaire au sein de l’École nationale d’administration pénitentiaire (ENAP), le renforcement de l’action du SNRP au service de la sécurité pénitentiaire, la consolidation des liens opérationnels tant avec les entités dédiées à la sécurité pénitentiaire au sein de l’administration pénitentiaire qu’avec les partenaires de renseignement extérieurs, une politique de fidélisation des agents du SNRP, et la modernisation de ses systèmes d’information. Pour atteindre ces objectifs, le renforcement des effectifs a été prévu dans le cadre de la loi de programmation et de réforme pour la justice : en effet, 35 créations de postes sont prévues en 2020. Le renseignement pénitentiaire aura ainsi vu ses effectifs augmenter d’une centaine d’agents supplémentaires entre 2018 et 2020.

2- Favoriser la réinsertion des personnes placées sous main de justice

Les politiques de réinsertion mises en œuvre par l’administration pénitentiaire, avec la contribution de ses partenaires, constituent un volet essentiel de la prévention de la récidive. En 2020, l’enjeu sera de mettre en œuvre les principales mesures de la loi de programmation et de réforme pour la justice : création du sursis probatoire, redynamisation du travail d’intérêt général, développement de la détention domiciliaire sous surveillance électronique, proscription des peines d’emprisonnement inférieures à 1 mois, exécution des courtes peines d’emprisonnement selon des modalités évitant la désocialisation, etc.

A cette fin, le renforcement de l’accompagnement des services pénitentiaires d’insertion et de probation continuera d’être mené autour de deux axes : adapter la philosophie de travail des services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP) à l’esprit de la loi et donner les outils utiles à sa mise en œuvre. L’année 2020 sera l’occasion, pour les SPIP, d’amorcer la mise en œuvre des pratiques professionnelles renouvelées, à partir des nouvelles orientations définies par la direction de l’administration pénitentiaire, en matière d’alternatives à l’incarcération et les nouvelles méthodes de travail qui en résultent, tant en milieu ouvert qu’en milieu fermé.

La réinsertion passe également par le développement des activités, et du travail en particulier. La régionalisation des actions de formation professionnelle depuis le 1^er janvier 2015, qui a initialement conduit à une baisse inquiétante de l’offre d’activité aux détenus dans certaines régions, doit s’engager dans une dynamique nouvelle, avec le soutien de l’Etat, afin de proposer des formations adaptées et de concourir ainsi à l’insertion des publics pénitentiaires, à partir des premiers bilans qualitatifs des formations dispensées en 2018.

Enfin, parce que le retour à l’emploi y concourt également, la convention-cadre nationale de collaboration entre la direction de l’administration pénitentiaire et la direction générale de Pôle emploi permettra de proposer aux personnes détenues une offre de services élargie en matière d’orientation et d’accompagnement à l’emploi afin de préparer leur sortie. Le contexte économique actuel implique une mobilisation particulièrement forte de l’administration pénitentiaire, portée notamment par un service à compétence nationale créé par décret n° 2018-1098 du 7 décembre 2018, l’agence nationale du travail d’intérêt général et de l’insertion professionnelle des personnes placées sous main de justice (ATIGIP) chargée de soutenir des ambitions nouvelles : développement des alternatives à l’incarcération en dynamisant le TIG, les dispositifs d’insertion par l’activité économique (IAE), nouveaux établissements pénitentiaires tournés vers l’activité économique, partenariats avec les acteurs de l’économie sociale et solidaire,... Par ailleurs, l’agence sera dotée d’un outil numérique dédié au développement de la mesure de travail d’intérêt général. Le déploiement national de cette plate-forme numérique, dont l’expérimentation débute en 2019 sur le périmètre de quatre tribunaux de grande instance pilotes (Dijon, Mâcon, Lille et Béthune), sera réalisé en 2020.

Afin de favoriser la participation citoyenne des personnes détenues dont l’enjeu est essentiel dans leur parcours de réinsertion sociale, l’article 87 de la loi de programmation et de réforme pour la justice a prévu la mise en place d’un dispositif de vote par correspondance sous pli fermé pour l’élection des représentants au Parlement européen du 26 mai 2019. En effet, les modalités offertes jusque lors aux détenus, à savoir le vote par procuration ou à l'occasion d'une permission de sortir, s’avéraient souvent inaccessibles pour des raisons tant pratiques que juridiques. Dans le cadre de cette élection, 5 184 personnes détenues ont été admises à voter par correspondance, pour un taux de participation très encourageant de 85,1 % : à partir d’un retour d’expérience, les conditions d’une extension de ce dispositif à d’autres scrutins seront envisagées en 2020.

Enfin, les enjeux de réinsertion sociale et de prévention de la récidive seront pris en compte tout au long de la mise en œuvre du programme immobilier pénitentiaire grâce à la diversification de sa  typologie pour permettre une prise en charge différenciée et adaptée au profil et au besoin des détenus. Les établissements de nouvelle génération offriront notamment un réel parcours de réinsertion et de prévention de la récidive grâce à l’intégration dans les cahiers des charges d’espaces qualitatifs faisant une plus large place à l’accueil et à l’évaluation du parcours d’exécution de peine, au travail, à l’insertion, aux installations sportives et à la zone sanitaire.

3- Améliorer la prise en charge des personnes sous main de justice et les conditions de travail des personnels pénitentiaires

L’amélioration de la prise en charge des personnes sous main de justice et des conditions de travail des personnels favorise la bonne régulation des relations humaines et permet une meilleure gestion de la population pénale, par l’observation et le dialogue notamment.

Le programme de construction adossé à la loi de programmation prévoit la création de 15 000 places de prison supplémentaires à l’horizon 2027. L’année 2020 doit permettre de poursuivre la réalisation des opérations immobilières correspondantes, en sécurisant le foncier nécessaire, en lançant des appels d’offres et en poursuivant les travaux déjà engagés pour plusieurs sites, tout en maintenant l’effort de maintenance du parc existant.

Les crédits immobiliers progressent ainsi de 83,5 M€ en 2020 (+27 %). Leur montant a été ajusté pour tenir compte de l’avancée réelle des opérations. Des décalages sont constatés pour un nombre limité d’opérations soumises aux aléas des procédures d’appel d’offres et des chantiers eux-mêmes, comme pour tout programme immobilier de cette ampleur.

C’est le cas par exemple pour Baumettes 3, à Marseille, de façon à prendre le temps de tirer toutes les conséquences de la construction des Baumettes 2. D’autres projets comme les structures d'accompagnement vers la sortie (SAS) du Val-de-Marne, de Grenoble, de Colmar ou de Seine-Maritime, pour lesquels une livraison d’ici à la fin de l’exercice 2022 était prévue, pourront être également décalés de quelques mois en raison de la remise en cause par les élus des sites identifiés. 2 000 places en SAS seront néanmoins ouvertes d’ici, 2022 comme prévu dans la loi de programmation, par la construction de structures nouvelles ou la transformation de places existantes.

La dotation prévisionnelle de maintenance est stabilisée à 110 M€ sur 2020-2022. Les services déconcentrés hiérarchiseront leurs opérations en intégrant notamment les priorités opérationnelles nouvelles telles que la création de nouveaux quartiers pour les personnes violentes et de quartiers de prise en charge des détenus radicalisés, tout en poursuivant l’effort de sécurisation du parc et son maintien en conditions opérationnelles. 8 M€ supplémentaires sont prévus pour engager des travaux d’urgence à Fresnes et à Poissy.

En parallèle, l’expérimentation du numérique en détention débutera en 2020 ; elle permettra notamment de recentrer l’action des personnels pénitentiaires sur leur cœur de métier, grâce à la dématérialisation de certaines tâches (gestion des cantines, réservation des parloirs …), de faciliter les démarches des personnes détenues et de favoriser leur préparation à la sortie (saisine par voie électronique de l’administration, accès à des contenus de formation dématérialisés, consultation du pécule,…).

Enfin, l’administration pénitentiaire poursuit ses actions de prévention du suicide en milieu carcéral : formation des personnels, développement des co-détenus de soutien, déploiement de la téléphonie fixe en cellule notamment.