Le programme « Aide à l’accès au logement » finance les aides accordées directement ou indirectement aux personnes qui rencontrent des difficultés pour accéder à un logement décent ou s’y maintenir durablement. Le programme contribue à hauteur de 12 milliards d’euros de crédits budgétaires à cette politique publique dont le financement comprend, de manière plus globale, outre les financements de l’État, une participation des employeurs et les aides des collectivités territoriales en faveur de l’accès et du maintien dans leur logement des ménages.

En aidant les ménages aux ressources modestes à faire face à leurs dépenses et en les accompagnant dans leurs démarches pour l’accès au logement, ce programme participe notamment à la mise en œuvre du droit au logement prévu par la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 sur le droit au logement opposable (DALO).

Le programme « Aide à l’accès au logement » s’appuie sur deux axes.

 Le premier axe est celui des aides dites « à la personne », ciblées sur les ménages aux ressources les plus modestes, qui constituent le principal poste budgétaire de la politique du logement. Elles ont pour effet de réduire sensiblement le reste à charge des dépenses de logement, que ces ménages soient locataires du parc privé ou social, ou accédants à la propriété. Ces prestations devraient s’élever en 2020 à près de 15,3 milliards d’euros au total, dont une majorité financée par l’État.

Ainsi, en 2020, les crédits budgétaires de l’État financeront 78,5% du montant total des aides personnelles au logement via le fonds national d’aide au logement (FNAL), le reste du financement étant principalement assuré par les cotisations employeurs. Un abondement du FNAL par Action Logement, à hauteur de 500 M€, est prévu en 2020 et explique le léger repli de la part financée par les crédits budgétaires de l’Etat par rapport à 2019 (82%).

Les aides au logement participent de manière substantielle aux efforts en matière d’économies ainsi qu’à l’objectif gouvernemental d’amélioration de l’efficacité de la dépense publique en faveur de la politique du logement. Une réforme structurelle d’ampleur, en plusieurs étapes, est ainsi menée par le Gouvernement.

La première s’est traduite par la création, en loi de finances initiale pour 2018, d’une réduction de loyer de solidarité dans le parc social. Celle-ci a permis d’abaisser le montant des aides personnalisées au logement, pour les bénéficiaires de la réduction de loyer de solidarité, à hauteur de 98% de la réduction de loyer et a ainsi généré une baisse sensible de la dépense publique relative aux APL, sans que les allocataires ne subissent de hausse du loyer restant à leur charge. En 2020, ce dispositif générera un rendement estimé à 1,3 Md€ conformément au Pacte signé le 25 avril 2019 entre l’Etat et les bailleurs, la Caisse des dépôts et Action Logement, permettant ainsi la poursuite des efforts de construction et de rénovation des logements sociaux tout en participant à la maîtrise de la dépense publique.

La deuxième étape de cette réforme structurelle, dite de « contemporanéisation des ressources », initialement prévue en 2019, sera mise en place dès le mois de janvier 2020. Elle vise à calculer et verser les APL sur la base des revenus contemporains, en lieu et place des données fiscales ayant deux ans d’ancienneté. Cette actualisation des ressources prises en compte pour calculer les APL permettra de s'adapter aux besoins des allocataires en traduisant la réalité de la situation des ménages. Elle se fera de manière plus automatique en s’appuyant sur les informations relatives aux salaires et aux revenus de remplacement issus des déclarations sociales nominatives et des systèmes d'information spécifiques mis en place dans le cadre du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu.

Le niveau des dépenses relatif aux APL inscrit dans le PLF 2020 tient également compte de la mesure transversale de revalorisation maîtrisée des prestations sociales fixée à 0,3 % en 2020.

A noter enfin que le niveau des crédits relatifs aux APL sera rehaussé de 166 M€ afin de compenser les moindres cotisations versées par les employeurs au FNAL à la suite du relèvement du seuil d’assujettissement des employeurs à cette cotisation dans le cadre de la loi PACTE (Plan d’action pour la croissance et la transformation des entreprises).

L’ensemble de ces mesures conduit au final à une réduction de 1,4 Md€ des crédits budgétaires consacrés aux APL en 2020 par rapport à la LFI 2019, tout en préservant le pouvoir d’achat des allocataires et l’accès au logement des plus modestes.

Le second axe du programme « accès au logement » est une politique de solidarité pour l’accès au logement décent, qui nécessite une mobilisation de tous les acteurs et une cohérence d’action.

Tout d’abord, outre les concours financiers qu’il apporte, l’État s’assure de l’efficacité de ses actions via notamment la réglementation sur les aides personnelles au logement (conditions d’octroi, barèmes).

En particulier, les aides au logement jouent un rôle majeur pour la prévention des expulsions locatives, puisqu’elles contribuent à la solvabilisation du ménage et peuvent être maintenues pour les allocataires « de bonne foi » en cas d’impayés. Il est ainsi prévu un traitement des impayés le plus en amont possible avec, d’une part, un signalement précoce aux organismes payeurs (principalement les caisses d’allocations familiales – CAF) et, d’autre part, un raccourcissement des délais dans la chaîne de traitement de l’impayé pour l’ensemble des acteurs impliqués. Ceci favorise une plus grande réactivité et concentre ainsi les interventions avant l’audience dans le but de réduire le recours au jugement d’expulsion.

Par ailleurs, conformément à l’objectif de lutte contre les marchands de sommeil poursuivi par le ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales dans le cadre de sa stratégie logement, un dispositif de conservation des allocations de logement par la CAF vise à inciter les bailleurs de logements non décents à effectuer les travaux nécessaires à leur mise en conformité.

En outre, l’ordonnance habilitant le Gouvernement à rassembler dans le Code de la Construction et de l’Habitation (CCH) l’ensemble des dispositions relatives à aux trois aides personnelles au logement (APL, ALF et ALS) (prévue par la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté) a été publiée le 17 juillet 2019. Elle est complétée par le décret n°2019-772 du 24 juillet pour ce qui concerne les dispositions réglementaires. Ce chantier juridique d’ampleur constitue une réelle mesure de simplification administrative, et par là même de modernisation du dispositif de gestion des aides. Il permet une meilleure lisibilité et une plus grande cohérence du système global, favorisant le pilotage de cette politique publique. Cette codification s’est accompagnée de l’unification du contentieux relatif aux aides personnelles au logement au sein de la juridiction administrative.

L’État veille également à la cohérence de ses actions en matière d’accès au logement et à leur bonne articulation avec celles des collectivités locales et des autres acteurs du secteur.

À cet égard, l’effectivité du droit au logement repose notamment sur le bon fonctionnement des outils que l’État est chargé, conjointement avec les conseils départementaux, de mettre en œuvre, tels que les plans départementaux d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD). Ces plans visent à coordonner l’action des pouvoirs publics et des acteurs du logement – notamment ceux intervenant dans le cadre du dispositif d’accueil, d’hébergement et d’accompagnement vers l’insertion et le logement en vue de permettre l’accès au logement de ces ménages (développement de l’offre à bas loyers et politiques d’attribution) et leur maintien dans le logement (prévention des expulsions).

Des actions interministérielles sont mises en oeuvre afin de rendre plus opérants les dispositifs de prévention des expulsions locatives et de diminuer le nombre des expulsions effectives.L'objectif est de trouver des solutions dès les premières difficultés rencontrées par les locataires. Il repose notamment sur la mobilisation essentielle des collectivités locales, en premier lieu des départements, chefs de file de l’action sociale.

Afin de faire diminuer significativement et de manière pérenne le nombre de décisions judiciaires d’expulsion sur l’ensemble du territoire national, il a été prévu :

• la réforme de l’articulation des procédures d’expulsion et de surendettement, inscrite la loi « Evolution du logement, de l’aménagement et du numérique » (dit ELAN) : il s’agit de permettre le maintien dans leur logement des locataires de bonne foi ayant repris le paiement de leur loyer et s’acquittant du remboursement de leur dette locative ;
• l’amélioration des outils de traitement des signalements précoces au sein des commissions de coordination des actions de prévention des expulsions locatives pour agir le plus en amont possible ;
• le renforcement de l’efficacité des dispositifs d’apurement de la dette ;
• le développement de mécanismes de relogement précoce, notamment au sein du parc social.

Un axe supplémentaired'intervention dédié à la prise en charge de problématiques spécifiques relatives à la santé, à l’accès au droit et à l’emploi a ainsi été ajouté.

Ces actions sont menées en coordination avec les outils pilotés par les conseils départementaux, responsables des fonds de solidarité pour le logement (FSL).

Par ailleurs, l’État, garant de la mise en œuvre du droit au logement, veille tout particulièrement à la mobilisation de l’ensemble des contingents de logements sociaux des différents réservataires, afin de faciliter l’accès à un logement aux personnes déclarées prioritaires par les commissions de médiation DALO et aux sortants d’hébergement.

Enfin, l’État participe à la mise en place de dispositifs publics de garantie des risques locatifs (GRL) afin de faciliter l’accès aux personnes dont le taux d’effort pour le paiement du loyer est supérieur aux critères retenus par les bailleurs privés. Ces dispositifs permettent ainsi à ces personnes d’accéder au logement privé qui sans cela leur serait refusé. Le dispositif initial de garantie des risques locatifs est désormais en extinction et l’État n’intervient plus que pour la prise en compte des seuls contrats GRL produisant encore des effets (impayés en cours par exemple).

La GRL a été remplacée, début 2016, par le dispositif de sécurisation « Visale », géré et financé intégralement par Action Logement. Ce dispositif propose un système de cautionnement gratuit aux ménages souhaitant entrer dans un logement du parc privé, sous certaines conditions de solvabilité, malgré une situation qui pourrait être considérée par les bailleurs comme fragile. 

Le dispositif visait initialement les jeunes – hors étudiants-, les salariés entrant dans un emploi et les ménages logés par un organisme d’intermédiation locative. Étendu dans un premier temps en 2016 aux étudiants non rattachés fiscalement à leurs parents, il a été de nouveau renforcé : il s’applique désormais à tous les étudiants sans distinction, aux titulaires d’un bail mobilité, aux salariés de plus de 30 ans confrontés à un événement exceptionnel et aux salariés en mutation professionnelle.

Depuis la mise en place de ce dispositif, 156 919 contrats Visale ont été émis pour 429 448 visas certifiés. 43% des bénéficiaires (hors intermédiation locative) sont des jeunes de moins de 30 ans et 5,3% sont accompagnés dans le cadre de l’intermédiation locative.

La mise en œuvre des actions spécifiques au programme est assurée par :

• les caisses d’allocations familiales et les caisses de mutualité sociale agricole, qui assurent le versement des aides personnelles au logement. Ces caisses jouent également un rôle majeur dans la prévention des expulsions, le traitement des impayés et la lutte contre la non-décence des logements ;
• des associations, qui participent à la mise en œuvre, au plan national comme au plan local, de la politique du logement en faveur des personnes en difficulté d’insertion. En particulier, en lien avec l’agence nationale pour l’information sur le logement (ANIL), les associations d’information sur le logement implantées localement (ADIL) facilitent la recherche d’un logement en accession ou location et accompagnent les ménages dans leurs démarches. Ces associations sont financées sur le programme.