Le Gouvernement a engagé en 2017 une stratégie ambitieuse en matière de logement reposant sur trois piliers :

• Construire plus, mieux et moins cher, en accélérant le rythme de construction et en simplifiant l’acte de construire ;
• Répondre aux besoins de chacun, en facilitant l’accès à un logement adapté à sa situation et à son parcours de vie ;
• Améliorer le cadre de vie, ce qui permettra de rendre les territoires plus attractifs tout en accélérant les transitions énergétiques et numériques.

Cette stratégie logement est notamment déclinée dans la loi portant évolution du logement de l’aménagement et du numérique (ELAN) du 23 novembre 2018, dans les différents accords conclus en 2019 avec Action Logement, la Banque des territoires et le monde HLM, et dans les lois de finances annuelles, dont le projet de loi de finances pour 2020, qui donnent les moyens financiers nécessaires à sa mise en œuvre.

Le programme « Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat », qui regroupe les crédits relatifs au logement, à la construction, à l’urbanisme et à l’aménagement, est un des outils majeurs de cette stratégie.

Ce programme comporte notamment les crédits d’aménagement et d’accompagnement des collectivités pour un développement durable des territoires, les crédits dits d’aides à la pierre, dont l'utilisation fait intervenir le Fonds national des aides à la pierre (FNAP), pour la construction de logements sociaux, et les crédits d’aide à l’amélioration et à la rénovation énergétique des logements privés. Ces aides au développement de l’offre en matière d’habitat, de sa rénovation et de son adaptation aux besoins sont complétées par des aides fiscales ciblées.

Le programme décline l’action du Gouvernement sur les 5 axes suivants.

1/ Développer l’offre de logements en répondant aux besoins de chacun et en protégeant les plus fragiles

La réponse à cet enjeu passe notamment par la production de logements locatifs sociaux. La production doit être prioritairement financée dans les zones où la demande de logement social est la plus forte et où les loyers privés sont les plus élevés. Dans une perspective de mixité sociale et d’équilibre entre les territoires, elle doit viser notamment les communes soumises au dispositif SRU et à l’obligation d'atteindre le seuil légal de 20% ou de 25% de logements sociaux.

Le Fonds national des aides à la pierre (FNAP) a permis la mise en place d'une gouvernance partenariale de la politique des aides à la pierre avec les bailleurs sociaux et les collectivités locales, tout en assurant un financement pérenne et visible du logement social. Le FNAP restera fortement mobilisé en 2020, ses aides devant contribuer à l’atteinte d’objectifs ambitieux de production de logements sociaux, en répondant aux enjeux territoriaux.

Sur la base d'un diagnostic partagé entre les acteurs du logement social, ces aides ciblent les territoires les plus tendus, tout en préservant des aides dans les zones détendues pour des publics ou des opérations spécifiques qui doivent être soutenus par la solidarité nationale.

Les aides à la pierre ciblent principalement le financement des logements sociaux à destination des ménages les plus modestes (PLAI). Ce fléchage se combine avec le renforcement de la mixité sociale conformément aux objectifs de la loi relative à l'égalité et à la citoyenneté, en favorisant la mixité à l’échelle intercommunale. En effet, il est prévu que 25% au moins des attributions de logements sociaux hors des quartiers prioritaires de la politique de la ville bénéficient au quart des ménages les plus pauvres, rendant ainsi nécessaire la constitution d'un parc très social hors de ces quartiers.

Par ailleurs, ce fléchage social permettra d’accompagner la poursuite de la mise en œuvre du plan quinquennal (2018-2022) pour le logement d'abord et la lutte contre le sans-abrisme, dont l’un des axes est de permettre un accès plus large à des logements abordables pour les publics issus des dispositifs d’hébergement.

Pour répondre à cet enjeu, le plan a porté l’objectif national de production de logements très sociaux « PLAI » à 40 000 par an. En outre, le FNAP prend en charge le programme de logements très sociaux à bas niveau de quittance (« PLAI adapté »), financé par les ressources issues de la majoration des prélèvements opérés sur le budget des communes carencées « SRU ». Il vise à encourager le développement d’une offre de logements très sociaux à montants de loyer et de charges particulièrement maîtrisés, faisant l’objet d’une gestion locative adaptée ou d’un accompagnement ciblé vers le logement.

En 2018, ce programme a été refondu et simplifié et l’ensemble des partenaires (collectivités,  bailleurs sociaux et associations de maîtres d’ouvrages d’insertion) ont matérialisé leur engagement en signant avec l’Etat une convention fixant des objectifs ambitieux pour les années à venir (porter la production de PLAI-adapté à 10 % de celle des PLAI dès 2021 soit 4 000 logements par an). Cette réforme a enclenché une réelle dynamique sur ce programme et a contribué à l’atteinte d’un nombre record de logements financés en 2018 (de l’ordre de 950 logements).

Par ailleurs, des mesures importantes ont été mises en oeuvre pour accompagner la mise en place de la réduction de loyer de solidarité (RLS) dans le parc social ainsi que la restructuration du secteur prévue dans le cadre de la loi ELAN.

Le 25 avril 2019, le Gouvernement a conclu avec les représentants des bailleurs sociaux, la CDC et Action Logement un Pacte d’investissement 2020-2022, afin de donner au secteur un cadre financier pour 3 ans, apporter de la visibilité aux acteurs et favoriser les efforts de construction et de rénovation du logement social. Les signataires du pacte se sont ainsi engagés sur des objectifs d’investissement élevés dans le logement social pour la période 2020-2022 :

• un niveau d’agréments annuels de 110 000 logements locatifs sociaux, dont 40 000 logements très sociaux (PLAI), parmi lesquels un plus grand nombre sera destiné aux places en pensions de famille et en résidences sociales ;
• la rénovation thermique de 125 000 logements sociaux par an, engagement pour le parc social qui s’inscrit dans le cadre de l’objectif global de 500 000 rénovations thermiques annuelles ;

• une amplification de l’accompagnement social des ménages modestes vers et dans le logement. 

Ce pacte prévoit notamment :

• un montant de RLS fixé à 1,3 milliards d’euros par an pour la période 2020-2022 ;
• une diminution de la contribution des bailleurs sociaux au Fonds national des aides à la pierre de 300 millions d’euros par an, intégralement compensée par Action Logement ;
• la baisse de la TVA de 10% à 5,5% sur certains types de logements sociaux : les logements aux plus bas loyers (PLAI), en cohérence avec la mise en œuvre du plan quinquennal pour le logement d’abord, les logements construits dans le cadre de l’ANRU, afin de soutenir l’accélération du nouveau programme national de renouvellement urbain dont l’enveloppe globale est passée de 5 à 10 milliards d’euros, et certains logements sociaux acquis dans le parc privé et rénovés, en cohérence notamment avec le plan Action Cœur de Ville ;
• des remises commerciales de la CDC à hauteur de 50 millions d'euros par an, diminuant ainsi le coût de la dette des bailleurs sociaux ;
• la mise en place par la CDC d’une enveloppe de 800 millions d’euros pour l'acquisition de titres participatifs sur 3 ans, afin d’aider le développement et la restructuration des bailleurs sociaux.

Par ailleurs, les partenaires sociaux d’Action Logement et l’État ont contractualisé la mise en œuvre d’un plan d’investissement volontaire, le 25 avril 2019. Celui-ci vient compléter la convention quinquennale 2018-2022 et consacre 9 milliards d’euros (sur l'ensemble de la période) au soutien de plusieurs axes de la politique du logement, en complément de l’action de l’État : rénovation énergétique des logements des ménages aux revenus modestes, mobilité des salariés pour rapprocher leur domicile de leur travail, adaptation des logements au vieillissement et à la dépendance, transformation des logements vacants en logements, amélioration de l’habitat outre-mer, financement de la résorption des copropriétés dégradées, soutien à la production du logement intermédiaire et social et lutte contre la dégradation de l’habitat ancien.

L’accroissement de l’offre de logement nécessite également une diversification de celle-ci, afin notamment de fluidifier les parcours résidentiels. Pour atteindre cet objectif, le Gouvernement souhaite accompagner une augmentation de l’offre de logements intermédiaires, en favorisant notamment le retour des investisseurs institutionnels. Plusieurs fonds se sont déjà constitués afin d’atteindre un objectif de production de 35 000 logements intermédiaires réalisés par des partenaires institutionnels. Le fonds lancé par l’État et géré par CDC-Habitat au sein de la Société pour le Logement Intermédiaire (SLI) vise la production de 13 000 logements, qui s’ajouteront notamment aux productions propres des filiales de la CDC. 9 266 logements ont ainsi fait l’objet d’un agrément en 2018 et cette action sera prolongée.

Pour fluidifier la chaîne du logement, répondre aux besoins, y compris à destination des jeunes actifs et des étudiants, et débloquer les parcours résidentiels, l’État continuera à s’appuyer sur un partenariat renforcé avec les bailleurs sociaux et les associations agréées qui portent les opérations, avec les établissements de crédits et la CDC qui accordent des prêts aux opérateurs de logement social, avec les collectivités territoriales qui peuvent verser des subventions et accorder des garanties et enfin avec le groupe Action logement qui apporte son concours financier au développement et à l’amélioration de l’offre de logements. De même, les différents contingents de logements sociaux (État, collectivités locales, Action Logement) resteront mobilisés pour répondre aux besoins de logements des personnes dont la situation a été déclarée prioritaire et urgente dans le cadre du  droit au logement opposable (DALO).

Les collectivités locales jouent également un rôle majeur dans le développement et l’amélioration de cette offre, notamment les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et les conseils départementaux, auxquels peut être déléguée la délivrance des aides du FNAP en faveur du logement locatif social et de l’Agence nationale de l’habitat (Anah) pour l’amélioration du parc privé. Cette délégation intervient dans le cadre d’une convention conclue avec l’État, fixant les objectifs à atteindre et les moyens financiers correspondants.

2/ Soutenir la construction et l’amélioration de l’habitat par des dispositifs fiscaux adaptés

Dans le secteur locatif, trois dispositifs coexistent :

• le dispositif « Pinel », destiné à favoriser une production de logements neufs ou assimilés en zone tendue, avec un mécanisme de réduction d’impôts ; ce dispositif a concerné 103 334 logements en 2017 ;
• le dispositif « Louer abordable » (également appelé « Cosse »), destiné au marché de l’ancien, avec un mécanisme de déduction fiscale visant à faciliter la remise sur le marché logements de logements vacants ;
• le dispositif de réduction d’impôt sur le revenu, dit « Denormandie », créé par la loi de finances pour 2019, destiné aux personnes qui acquièrent et rénovent un logement pour le proposer en location dans les communes confrontées à un habitat ancien dégradé. Ce dispositif a vocation à favoriser la revitalisation des centre villes, en remettant sur le marché des logements vacants.

En accession à la propriété, le prêt à taux zéro (PTZ) est un prêt complémentaire sans intérêts destiné aux ménages primo-accédants. Il est distribué sous plafonds de ressources et peut financer une opération neuve, l’acquisition d’un logement ancien à la condition d’y réaliser des travaux d’amélioration, ou la vente d’un logement du parc social. Il fait l’objet d’un financement par l’État sous la forme d’un crédit d’impôt sur les bénéfices accordé aux banques qui l’octroient et aux sociétés de financement passibles de l’impôt sur les sociétés. En 2018, 87 434 PTZ ont été émis.

Les dispositifs « Pinel » et PTZ, qui arrivaient à échéance fin 2017, ont été reconduits pour quatre années en loi de finances pour 2018, tout en étant mieux orientés vers les secteurs qui en ont le plus besoin (zones tendues pour le Pinel et le PTZ dans le neuf, zones moins tendues pour le PTZ dans l’ancien).

Par ailleurs, plusieurs mesures ont été mises en place visant à encourager la libération du foncier ou de droits à construire, afin de développer l'offre de logements en secteur libre, intermédiaire ou social, dans les zones du territoire présentant les déséquilibres les plus élevés entre l’offre et la demande de logements (A et A bis).

Pour les particuliers, les exonérations prévues en cas de cession d’immeubles au profit d’un organisme de logement social ou d'un droit de surélévation sont prorogées jusqu'en 2020. De plus, un abattement exceptionnel a été mis en place par la loi de finances rectificative pour 2017, applicable, sous conditions, pour la détermination de la plus-value nette imposable, pour les cessions de terrains à bâtir ou de biens immobiliers bâtis ou de droits s’y rapportant.

Enfin, pour les entreprises, le taux réduit d’imposition de 19% sur les plus-values résultant de la cession de locaux professionnels en vue de leur transformation en logements a été prorogé et étendu aux plus-values résultant de la cession de terrains à bâtir en vue de la construction de logements, en cas de promesse de vente conclue avant fin 2020.

3/ Réhabiliter le parc de logements privés

Les efforts de l’État en matière de logement se portent également sur la rénovation des logements, privés et sociaux, en particulier pour lutter contre l’habitat indigne et dégradé.

Le plan national « action cœur de ville », lancé le 27 mars 2018 en faveur de 222 villes moyennes et leurs groupements, y contribue avec des mesures fortes pour redynamiser les centres-villes et leurs périphéries. Des actions de réhabilitation et une requalification de l’habitat ancien des cœurs de ville des villes moyennes sont mises en œuvre via la création par la loi ELAN d’un nouveau dispositif, l’opération de revitalisation des territoires (ORT), dont l’ambition est notamment de ramener les habitants dans les cœurs des villes désertées par la remise sur le marché de biens vacants et ou très dégradés.

Près de 400 communes portent des projets de conventions d’ORT qui seront signées d'ici la fin de l'année 2019 ou début 2020. Elles concernent pour moitié des projets d'homologation de conventions-cadre Action Cœur de Ville signées en 2018.

Toutes les régions métropolitaines sont engagées dans l'élaboration d'ORT et 91 départements sont concernés par une ou plusieurs ORT (y compris en outre-mer).

La lutte contre l’habitat indigne est également un objectif majeur de la politique du logement dans le parc privé, d’une part, en prévenant et traitant les copropriétés en difficulté et, d’autre part, en renforçant le volet coercitif de la lutte contre l’habitat indigne, visant en particulier les propriétaires indélicats.

La loi ELAN a renforcé et amélioré l’efficacité des moyens de lutte contre l’habitat indigne et dégradé. Les nouvelles mesures de lutte contre l’habitat indigne ont pour objectifs :

- de rationaliser l’action publique, par une optimisation des dispositifs juridiques et techniques existants ;

- de renforcer l’arsenal juridique sur le plan financier mais aussi pénal à l’encontre des propriétaires bailleurs indélicats.

Un plan national de mobilisation en faveur des copropriétés dégradées intitulé « Initiative copropriétés »  a par ailleurs été lancé en octobre 2018. Il repose sur une stratégie sur-mesure et territorialisée d’intervention sur les copropriétés en difficulté, et prioritairement sur les copropriétés très dégradées, adaptée aux situations locales et aux besoins d’intervention des collectivités.

L’objectif visé est de redresser ce parc de logements d’ici 10 ans, avec un renforcement des moyens d’actions en matière de renouvellement urbain, pour une amélioration tangible des conditions de vie des résidents. L’Agence nationale de l’habitat (Anah) est le pilote et le principal acteur de sa mise en œuvre. L’ANRU, la Caisse des dépôts et consignation, Procivis et Action Logement, ainsi que les établissements publics fonciers, sont également fortement mobilisés afin d’accompagner les collectivités locales.

4/ Soutenir la transition environnementale et numérique

Les actions visant à réduire les émissions de CO2 sur l’ensemble du cycle de vie et les consommations d’énergie des bâtiments sont réalisées en cohérence avec la loi sur la transition énergétique pour la croissance verte (TECV) de 2015 (en cours de modification par le projet de loi "climat-énergie" en cours d'examen au Parlement) ainsi qu'avec le plan climat présenté en 2017.

S’agissant des bâtiments existants, le Gouvernement fait de la rénovation énergétique une priorité nationale avec une mobilisation générale pour réduire les consommations d’énergie. A travers le plan de rénovation énergétique des bâtiments annoncé le 26 avril 2018, les actions engagées sont ainsi destinées à :

• Accompagner tous les ménages dans la rénovation de leur logement et lutter en priorité contre la précarité énergétique ;
• Faire des bâtiments publics des bâtiments exemplaires en matière d’efficacité énergétique ;
• Créer une nouvelle dynamique de filière pour rénover plus, mieux et moins cher ;
• Entraîner les territoires par la mobilisation des acteurs locaux.

La lutte contre la précarité énergétique est notamment portée, dans le parc privé, par l’Anah dans le cadre du programme "Habiter Mieux". Ce programme est conforté sur la durée du quinquennat et les moyens disponibles ont été augmentés dans le cadre du Grand plan d’investissement (GPI), ce qui a permis de refonder la mobilisation des collectivités locales et des opérateurs. Au-delà de ce programme, l’Anah a vocation à intervenir sur l’ensemble du parc privé. Les aides de l’agence, versées sous forme de subventions, sont destinées à faciliter le financement de travaux de réhabilitation et d’amélioration des logements privés, notamment de logements indignes ou très dégradés.

Par ailleurs, une réforme du crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) est prévue dans le présent projet de loi de finances. Dans ce cadre, dès 2020, l’Anah distribuera aux ménages modestes une aide financière contemporaine aux travaux fusionnant le CITE et l’aide "Habiter Mieux Agilité". L’aide "Habiter Mieux Sérénité" sera, pour sa part, bonifiée. A compter de 2021, l’Anah distribuera l’aide financière issue de la transformation du CITE en prime à tous les ménages éligibles et le crédit d’impôt sera supprimé.

À ces actions s’ajoutent les dispositifs fiscaux mis en place par l’État. De multiples leviers sont mobilisés dans ce cadre : un taux réduit de TVA sur les travaux de rénovation, le CITE maintenu dans un régime transitoire en 2020 pour les ménages non éligibles à l’aide distribuée par l’Anah, l’éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ) simplifié en 2019. Le fonds d’épargne de la CDC est par ailleurs mobilisé pour accélérer la rénovation du parc social, avec le prêt bonifié dédié aux travaux de désamiantage, en complément ou non d’un éco-prêt logement social finançant des travaux de rénovation énergétique.

Enfin, le Gouvernement poursuit son soutien à l’innovation dans la construction pour accompagner la filière dans la transition environnementale et numérique, notamment grâce à la généralisation de la construction BIM (Building Information Model) à l’horizon de la fin du quinquennat. Cette généralisation du BIM contribuera au développement de bâtiments connectés et communicants, ainsi qu’à la dématérialisation des procédures.

5/ Assurer un développement équilibré des territoires en mobilisant les outils des politiques d'urbanisme et d'aménagement

La loi ELAN comporte des mesures permettant de faciliter les projets urbains, d’accompagner efficacement les acteurs publics et privés, mais aussi de simplifier et de faciliter l’acte de construire en accélérant les procédures et en réduisant les incertitudes sur les recours. La loi a ainsi créé deux nouveaux dispositifs d’aménagement pour accompagner les projets urbains structurants : les projets partenariaux d’aménagement (PPA) et les grandes opérations d’urbanisme (GOU).

Avec la signature, dès 2019, des premiers contrats de PPA, qui comprennent les moyens mobilisés par les partenaires publics et privés pour atteindre des objectifs définis en commun, l’Etat accompagnera les collectivités territoriales dans la réalisation de leur opérations d’aménagement, notamment sur le volet financier via une mobilisation des crédits du programme 135.

L’État continuera également, à travers les règles d’urbanisme et les politiques d’aménagement qu’il promeut, à apporter des réponses adéquates aux différents enjeux identifiés dans une logique d’aménagement équilibré, concerté et durable des territoires. Il s’agit ainsi :

• d’assurer la prise en compte et la conciliation des objectifs de production de logements et de préservation des ressources dans les documents de planification et d'urbanisme, notamment en matière lutte contre l’artificialisation des sols ;
• de promouvoir des documents d'urbanisme volontaristes assortis de démarches d’élaboration s’inscrivant dans une approche réellement intégrée des territoires et économe en ressources (énergie, eau, espace, etc.). L’architecture dessinée par les lois récentes (MAPTAM, ALUR, NOTR, etc.) propose un schéma pertinent qu’il convient de promouvoir pour qu’il produise tous ses effets : le plan local d’urbanisme (PLU) à l’échelle du territoire de l’action opérationnelle et du bassin de vie, celle de l’intercommunalité, encadré par un schéma de cohérence territoriale (SCOT) à l’échelle de l’aire urbaine ou du bassin d’emploi, qui constitue le lieu de l’échange, du partenariat pour un projet d’avenir construit ensemble sur le long terme. Enfin, après l’Île-de-France, la Corse et les DOM qui disposent de schémas d’aménagement spécifiques, toutes les régions seront bientôt dotées, avec le schéma régional d’aménagement et de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), de l’outil qui leur manquait pour impulser et promouvoir les grands axes de l’aménagement du territoire en région. En structurant une vision coordonnée des différents enjeux de politiques publiques à l’échelle de la région, ce schéma constitue un cadre favorable à l’émergence et la réalisation de grands projets structurants ;
• de réaliser des opérations d’aménagement de qualité dans le cadre d’opérations d’intérêt national (OIN) à l’aide des établissements publics d’aménagement (EPA), ou en appui des collectivités territoriales, ces opérations étant reprises dans les contrats de plan État-Région 2015-2020 ou dans des contrats spécifiques associant l’État et les collectivités ;
• de contribuer à l’émergence de projets de territoire sur les secteurs à forts enjeux, notamment au travers des démarches « Atelier des territoires », et d’accompagner les projets complexes ou dans des secteurs à forts enjeux qui concourent à la mise en œuvre des priorités nationales, pour les territoires ruraux ou les villes moyennes, au travers du dispositif de « nouveau conseil aux territoires », en lien avec la future Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) ;
• d’impulser l'émergence de nouveaux projets, d’évaluer et de promouvoir les projets exemplaires au travers des démarches « EcoQuartiers » et « écocités » ;
• de développer et promouvoir, au service de ces démarches, les outils d’aménagement et des capacités de diagnostic foncier et de soutien aux pratiques foncières des collectivités et des opérateurs ;
• de piloter le dispositif de mobilisation du foncier public pour produire des logements, et notamment des logements sociaux, dans les territoires qui n’en disposent pas suffisamment.

Les établissements publics fonciers (EPF), créés par l’Etat, interviennent pour accompagner les collectivités locales dans leur action de mobilisation du foncier, notamment en faveur de la production de logements. Ces EPF d’État peuvent aussi se voir confier des opérations de requalification des copropriétés dégradées d’intérêt national (ORCOD).

La mise en œuvre du programme 135, piloté par le directeur général de l’aménagement, du logement et de la nature (DGALN), est largement déconcentrée, et s'appuie également sur plusieurs opérateurs.

Outre l’Anah et le FNAP évoqués précédemment, deux autres opérateurs publics relèvent du programme 135 et contribuent à la mise en œuvre des politiques qu’il porte :

• La Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) garantit les prêts de la CDC consentis aux organismes constructeurs de logements locatifs sociaux lorsque les collectivités n’accordent pas cette garantie. Elle attribue également des concours financiers aux organismes HLM pour prévenir leurs difficultés financières et pour les aider à assurer leur redressement ou leur réorganisation. Elle contribue en outre au financement de différents opérateurs du secteur (ANRU, FNAP, etc.) et gère le fonds national d’accompagnement vers et dans le logement (FNAVDL) qui finance des actions d’accompagnement social et de gestion locative adaptée. La CGLLS intervient notamment pour gérer le mécanisme de lissage des effets de la réduction de loyer de solidarité (RLS) entre les bailleurs, et joue un rôle majeur pour accompagner la réorganisation du secteur prévue par la loi ELAN ;
• L’Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS), chargée de contrôler et d’évaluer l’ensemble des acteurs d’Action Logement et du logement locatif social. L’agence assure la gestion des suites des contrôles qui peuvent mener à la mise en demeure des organismes contrôlés, voire à l’application d’astreintes en cas d’absence de réponse de l’organisme contrôlé. L’ANCOLS est chargée de proposer au ministre en charge du logement les éventuelles sanctions.