L'action 01 porte sur le dispositif d’épargne-logement.

Les produits d’épargne-logement sont le compte épargne-logement (CEL) et le plan d’épargne-logement (PEL). Ils donnent à leur détenteur le droit à l’octroi d’un prêt épargne-logement dont les caractéristiques sont déterminées dès l’ouverture du CEL ou du PEL, notamment le taux pour le PEL et le montant du prêt qui varie en fonction des intérêts acquis. Ces deux produits permettent également d’obtenir, sous certaines conditions (ouverture avant le 1er janvier 2018 et souscription d’un prêt épargne-logement, à l’exception des plans ouverts avant le 12 décembre 2002[1]), une prime versée par l’État dont le montant est plafonné et calculé en fonction des intérêts acquis pendant la phase d’épargne. La principale différence entre un CEL et un PEL réside dans le degré de liquidité (et donc de rémunération) du produit : les dépôts d’un PEL sont bloqués pendant quatre ans minimum et le seul retrait possible est celui de l’intégralité des fonds déposés; s’agissant d’un CEL, qui est sans limitation de durée, les retraits peuvent être partiels.

Ces produits permettent aux ménages de se constituer un apport personnel en vue d’emprunter. Le CEL est plutôt destiné au financement de petites opérations (travaux d’amélioration, achat de matériel), tandis que le PEL cible des investissements plus importants (achat de logement, rénovation de l’habitat ou réhabilitation).

Par ailleurs, les dépôts d’épargne-logement constituent pour les établissements bancaires distributeurs de ces produits, une ressource stable et importante sur laquelle s’appuie notamment leur gestion actif-passif.

La dépense budgétaire est déclenchée par la clôture des PEL et la mobilisation des CEL ouverts avant le 1er janvier 2018, sous réserve de la souscription d'un prêt épargne-logement pour les CEL et pour les PEL ouverts après le 12 décembre 2002. La dépense n’est pas directement maîtrisable dans la mesure où elle dépend des droits à prime acquis pendant la phase d’épargne dans les conditions définies à l’ouverture du plan ou du compte, et de la décision de l’épargnant qui peut être influencée par de nombreux facteurs (évolution du marché immobilier et des taux d’intérêt des prêts de droit commun, arbitrage avec d’autres produits d’épargne, évolution de la réglementation…).

L’efficacité du dispositif d’épargne-logement vis-à-vis du financement du logement doit être régulièrement évaluée, en tenant compte notamment de l’effet induit sur la dépense budgétaire des décisions de clôture des PEL ou de mobilisation des CEL. C’est dans le respect de ces principes que plusieurs réformes sont intervenues ces dernières années :

• une première réforme est entrée en vigueur au 1er mars 2011, avec l’objectif de recentrer le PEL sur les projets d’accession à la propriété d’une résidence principale, tout en prenant en compte les impacts environnementaux. Ainsi, pour les plans ouverts à compter de cette date, le versement de la prime d’épargne-logement est désormais conditionné à la souscription d’un prêt épargne-logement d’un montant minimum de 5 000 €. Le montant de la prime est modulé selon le niveau de performance énergétique du logement : la prime est plafonnée à 1 000 €, mais peut s’élever jusqu’à 1 525 € en cas d’acquisition ou de construction d’un logement dont le niveau de performance énergétique globale est supérieur à celui qu’impose la législation en vigueur ;
• une deuxième réforme est intervenue au 1er février 2015, concernant uniquement les PEL ouverts à compter de cette date. Le taux de rémunération a été fixé à 2% pour les plans ouverts à compter du 1er février 2015 et le taux d’intérêt des prêts PEL à 3,20 % contre 4,20 % pour les prêts PEL des plans ouverts entre août 2003 et janvier 2015 ;
• le taux de rémunération des plans a été fixé à 1,50 % à compter du 1er février 2016 puis à 1% à compter du 1er août 2016. Le taux de prêts d’épargne-logement ouverts à compter du 1er février 2016 est de 2,70 % et de 2,20 % pour les plans ouverts à compter du 1er août 2016 ;
• enfin, le PEL étant désormais principalement utilisé comme produit d’épargne, il a été décidé en loi de finances initiale pour 2018 de supprimer définitivement la prime d’épargne-logement à compter du 1er janvier 2018. Cette décision s’est inscrite dans le cadre du prélèvement forfaitaire unique (PFU) mis en place en 2018 dans le but d’assurer davantage de neutralité fiscale et budgétaire entre les différents produits d’épargne.

La gestion extinctive des primes d’épargne-logement prendra encore plusieurs années, dans la mesure où l’encours des PEL et des CEL s’élève à 310 Md€ et où le montant des charges pour provisions inscrit dans le compte général de l’État au titre du stock des primes PEL ante 2002 ressort, à fin 2018, à 1,5 Md€.

[1] Pour les PEL et CEL ouverts avant cette date, la prime d’Etat est versée automatiquement à la clôture du PEL/CEL, sans condition de souscription à un prêt d’épargne-logement

1. Frais de gestion : 1 503 876 € en AE en CP

- Frais de gestion des primes d’épargne-logement (553 876 € en AE et CP) :

Le marché portant sur la sélection de l’opérateur chargé de la gestion des primes d’épargne-logement pour le compte de l’Etat a été conclu avec le Crédit Foncier le 9 février 2015 arrive à échéance le 31 décembre 2019. Un nouveau marché est donc en cours de passation pour 2020.

L’opérateur est chargé de verser les primes d’épargne-logement aux établissements bancaires, à charge pour ces derniers de reverser lesdites primes à leurs titulaires. De plus, l’opérateur consolide l’information concernant notamment la répartition en nombre et en montant des primes d’épargne-logement demandées, versées et restituées au titre des PEL et des CEL.

Sur la base du marché précédent passé avec le Crédit Foncier, les frais de gestion (hors développements informatiques spécifiques) sont évalués pour 2020 à 553 876 €. Ces frais sont constitués d’une part des charges de personnel, des charges générales (loyers et charges locatives, téléphonie…), des coûts de fonctionnement (fournitures, documentation, frais postaux…), et d’autre part des coûts liés aux développements informatiques.

- Frais de gestion de la Société de gestion des financements et de la garantie de l’accession sociale à la propriété (SGFGAS) pour son intervention dans le suivi des opérations d’épargne-logement (950 000 € en AE et CP) :

Depuis 2014, la SGFGAS est chargée de l’animation réglementaire, du reporting statistique et du contrôle des opérations d’épargne-logement avec une montée en puissance progressive de ces différentes fonctions. Le contrôle des opérations d’épargne-logement s’effectue en coordination entre la SGFGAS et la direction générale des finances publiques (DGFiP) qui exerce de son côté un contrôle sur l’ensemble des produits d’épargne réglementée. En contrepartie des frais exposés pour l’exercice de sa mission relative à l’épargne-logement, la SGFGAS recevra en 2020 un montant prévisionnel de 950 000 € en AE et en CP.

En conséquence, les frais de fonctionnement pour l’action 01 incluant les frais de gestion des primes et ceux de la SGFGAS sont évalués en 2020 à 1 503 876 € en AE et en CP.

2. Dépenses d’intervention : 85 491 032 € en AE et CP

Les dépenses d’intervention de l’action 01 concernent le versement de la prime d’épargne-logement à laquelle ont droit les titulaires de PEL ou de CEL, dans le respect des conditions fixées par la réglementation. Plusieurs événements peuvent ainsi conduire au versement de primes :

• le PEL ou le CEL doivent être ouverts avant le 1er janvier 2018 ;
• la simple clôture d’un PEL pour les plans ouverts avant le 12 décembre 2002 ;
• la clôture d’un PEL et la souscription d'un prêt d’épargne-logement pour les plans ouverts à compter du 12 décembre 2002 ;
• la clôture d’un PEL et la souscription d’un prêt d’épargne-logement de 5 000 € minimum pour les plans ouverts à compter du 1er mars 2011 ;
• l’utilisation, par le détenteur d’un CEL, de ses droits à prêt à compter du dix-huitième mois suivant l’ouverture du compte.

La dépense budgétaire correspond ainsi au paiement des primes liées aux CEL, des primes liées aux PEL mais aussi au paiement de la commission de gestion (pour le traitement des primes). Le dispositif est à « guichet ouvert » dans la mesure où ni le nombre de PEL et de CEL ni le montant global des primes à payer ne sont contingentés.

L'estimation de la dépense budgétaire associée consiste en deux prévisions : l’une relative aux primes CEL ; l’autre relative aux primes PEL.

- Concernant la dépense liée aux comptes épargne-logement :

La baisse tendancielle constatée depuis plusieurs années s’est accentuée au cours de la période récente :

• en 2013, 51 676 primes ont été versées pour 13,3 M€,
• en 2014, 33 654 primes ont été versées pour un montant de 8 M€
• en 2015, 13 499 primes versées pour un montant de 2,9 M€
• en 2016, 5 529 primes versées pour un montant de 1,1 M€
• en 2017, 1 979 primes versées pour un montant de 0,4 M€
• en 2018, 931 primes versées pour un montant de 0,2 M€

L’exécution prévisionnelle révisée au titre de l’année 2019 (0,2 M€) est cohérente au regard de la baisse de l’encours de CEL et du niveau constaté de la dépense au titre du premier semestre 2019 (0,08 M€).

Ces informations et le niveau de l’encours (fonction du taux de rémunération) ont conduit à retenir pour 2020 un montant de primes CEL de 0,2 M€.

- L’évaluation de la dépense liée aux plans d’épargne-logement repose sur les éléments d’information suivants :

• des statistiques générationnelles semestrielles fournies par les principaux établissements bancaires, à partir desquelles il est possible de connaître le nombre de PEL ouverts à la fin de chaque année, le montant de l’encours des dépôts PEL ainsi que le montant moyen de prime acquise pour chaque génération de plans ;
• l’évolution du montant de primes PEL versées : les résultats obtenus étant pondérés par la prise en compte de l’évolution mensuelle des dépenses liées aux primes PEL sur la période 2011-2018 et sur le premier semestre de 2019 ;
• l’évolution du taux de clôture des PEL dans leur ensemble ;
• l’évolution des taux d’intérêt.

L’analyse comparative de l’ensemble de ces données, associée à la prise en compte des effets de la réglementation fiscale en vigueur, permet, dans une certaine mesure, d’extrapoler pour l’année à venir les taux de clôture de l’ensemble des générations de PEL et d’en déduire le montant de primes à payer. Néanmoins, indépendamment des facteurs conjoncturels ou économiques qui influencent les épargnants dans leur décision de clôturer ou non leur PEL, voire de souscrire ou non un prêt immobilier d’épargne-logement, la prévision de leur comportement comprend nécessairement une part d'incertitude, source d'imprécision pour la prévision de la dépense budgétaire.

Ainsi :

• le taux de clôture des PEL en 2018 (10,2%) en légère baisse par rapport à 2017 (10,6%) a induit une forte diminution (-16,4%) du montant de primes PEL de 81,8 M€ payé en 2018 contre 97,8 M€ en 2017) ;
• l’exécution constatée au 1er semestre 2019 montre une nouvelle baisse de 18% par rapport à la même période en 2018.

Ce tableau montre l’évolution depuis 2014 des encours de PEL par grandes catégories de plans :

• les PEL ouverts avant le 12 décembre 2002, dont la durée de vie est illimitée et pour lesquels le versement de la prime est automatique à la clôture du plan et dont la part diminue de manière significative entre 2014 et 2018 passant de 27% des encours à 18% ;
• les PEL ouverts entre le 12 décembre 2002 et le 28 février 2011 dont la durée de vie est illimitée et pour lesquels le versement de la prime est conditionné à la souscription d’un prêt d’épargne-logement sans fixation de montant. La part d’encours de ces PEL est passée de 31% à 23% entre 2014 et 2018 ;
• les PEL ouverts à compter du 1er mars 2011 et de plus de 4 ans, dont la durée de détention est limitée à 15 ans et pour lesquels le versement de la prime est conditionné à la souscription d’un prêt d’épargne-logement de 5 000 € minimum, dont la part passe de 6% en 2015 à 39% en 2018 ; Cette hausse est liée aux dernières générations de PEL rémunérés à 2,5% qui ont désormais plus de 4 ans et dont le volume d’encours est significatif ;
• les PEL de moins de quatre ans, qui ne sont pas encore susceptibles de donner lieu à prime, qui passent de 42% à 20%, entre 2014 et 2018, en lien avec un taux de rémunération du PEL qui est passé en 2016 à 1%.

Sur la base de ces éléments, un montant prévisionnel de primes liées aux plans d’épargne logement a été évalué pour 2020 à 85,3 M€.

Récapitulatif des prévisions pour 2020 de primes d’épargne-logement : 85,5 M€ en AE et en CP ;

• le montant prévisionnel de primes d’épargne-logement pour les PEL en 2020 s’élève à 85,3 M€. Le montant budgété correspond à environ 77 000 primes PEL susceptibles d’être versées pour un montant moyen de 1108 €  par PEL ;
• s’agissant des primes CEL, la prévision de dépense budgétaire retenue est de 0,2 M€ sur la base de l’exécution budgétaire du 1er semestre 2019. Elle correspond à une estimation de 750 primes CEL d'un montant moyen de 190 €.

[1] Depuis le 1er juillet 2016, la Société de Gestion des Financements et de la Garantie à l’Accession Sociale (SGFGAS) assure la collecte auprès des établissements de crédits des données statistiques relatives à l’épargne logement et réalise un reporting ad hoc.

[2] Au 10ème anniversaire du PEL, sont soumis aux prélèvements sociaux les intérêts capitalisés depuis l’origine, puis, après 10 ans, et « au fil de l’eau », les nouveaux intérêts générés chaque année (article 10 de la loi n°2005-1579 du 19 décembre 2005 de financement de la sécurité sociale pour 2006). De plus, les nouveaux intérêts générés sur des PEL détenus depuis plus de 12 ans sont assujettis à l’impôt sur le revenu (article 7 de la loi n°2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006).

L’action 02 retrace l’intervention de l’État au niveau des prêts du secteur aidé gérés par le Crédit Foncier et des prêts conventionnés contrôlés par la Société de gestion des financements et de la garantie de l’accession sociale à la propriété (SGFGAS), l’ensemble de ces prêts concourant à l’amélioration de l’accession à la propriété.

Cette action finance principalement :

• des bonifications d’intérêts et des commissions de gestion de prêts à l’accession à la propriété accordés aux personnes physiques par le Crédit Foncier dans le cadre de dispositifs aujourd’hui fermés et en extinction ;
• des frais de gestion et de contrôle des prêts conventionnés toujours en vigueur par la SGFGAS.

Les partenaires de l’État sont le Crédit Foncier, la Compagnie de financement foncier (société de crédit foncier créée en application des articles L.515-13 et suivants du Code monétaire et financier, filiale du Crédit Foncier) qui reçoit des bonifications et commissions de gestion de l’État pour mener à bien ses actions, ainsi que la SGFGAS pour les frais de contrôle des prêts conventionnés.

L’État peut également verser d’éventuelles dotations d’équilibre au fonds de garantie du secteur aidé géré par le Crédit Foncier.

Présentation des dispositifs :

Prêts spéciaux du Crédit Foncier

Les prêts spéciaux du Crédit Foncier sont constitués de prêts des régimes antérieurs à 1977 et de prêts accordés en outre-mer, ces prêts bénéficiant de bonifications d’intérêts. Ce dispositif fermé est en voie d'extinction.

Prêts aidés pour l'accession à la propriété

Il s’agit de bonifications d’intérêts sur les prêts aidés pour l'accession à la propriété (PAP) et du financement de l’activité de contrôle des prêts conventionnés assurée par la SGFGAS.

Commission de gestion sur prêts dans les DOM (Prêts spéciaux du Crédit Foncier) : 64 173€ (en AE et CP).

La dépense effective en 2018 s’est élevée à 322 248 €, avec un encours moyen de prêts de 32 M€ La dépense prévisionnelle pour 2019 sera inférieure aux crédits inscrits de 334 000 €. Pour 2020, le niveau des montants inscrits, soit 64 173 €, traduit la poursuite de la tendance baissière observée depuis plusieurs années.

Frais de gestion et de contrôle dus au titre des prêts conventionnés (prêts aidés pour l'accession à la propriété) : 120 000 € (en AE et CP).

La dépense de l’année 2018 s’est établie à 81 443 €. Compte tenu des missions d’inspection et de contrôles par la SGFGAS, la prévision d’exécution pour 2020 est maintenue à 120 K€.

L’objectif pour l’exercice 2019/2020 est fixé à 1 416 prêts d’accession à la propriété (PAS) garantis contrôlés.