Les besoins d’aide à l’autonomie, qu’ils soient liés au handicap ou au grand âge, touchent aujourd'hui un nombre croissant de familles. Ce sont plus de 1,7 million de personnes qui sont concernées. En outre, les perspectives démographiques montrent que les enjeux les plus importants sont à venir, du fait de la perte d’autonomie consécutive au grand âge : 25% des Français ont plus de 60 ans aujourd’hui, cette proportion atteindra 30% en 2060.

L’objectif global du programme « Handicap et dépendance », piloté par la Direction générale de la cohésion sociale, est de permettre aux personnes en situation de handicap et aux personnes âgées en perte d’autonomie de participer pleinement à notre société et de pouvoir choisir librement leur mode de vie, ce qui engage notamment à leur faciliter l’accès aux espaces de vie de droit commun, avec l’appui d’un accompagnement gradué et adapté à leurs besoins.

La stratégie gouvernementale attachée au handicap, qui implique l’ensemble des dimensions de l’action publique, poursuit l’ambition d’une société dans laquelle le « vivre ensemble » n’est plus un concept mais une réalité pour tous. Elle se décline à travers deux champs d’intervention complémentaires et indissociables : la recherche d’une accessibilité universelle d’une part et la prise en compte des spécificités d’un parcours de vie d’une personne en situation de handicap d’autre part.

Le comité interministériel du handicap du 25 octobre 2018 a fixé 5 grandes priorités pour améliorer concrètement la vie des personnes en situation de handicap :

1. La simplification : le Gouvernement s’engage à faciliter la vie des personnes en situation de handicap en leur permettant de bénéficier de droits à vie (en déclarant une seule fois leur handicap). C’est une simplification pour les personnes et pour leurs aidants, dans leur quotidien, mais aussi pour les MDPH (maisons départementales des personnes handicapées) qui pourront ainsi libérer du temps pour davantage de conseil et d’accompagnement des personnes, ainsi qu’un soutien de proximité pour faciliter les parcours. Différents autres projets sont engagés en matière de simplification, mais également d’harmonisation des pratiques et d’amélioration du service rendu et en particulier des délais de traitement des MDPH. Ainsi, le déploiement d’un système d’information (SI) harmonisé entre toutes les MDPH est une des réponses à ces enjeux. Le déploiement du SI MDPH représente un engagement fort du Gouvernement, l’objectif fixé étant que l’ensemble des MDPH ait mis en service le 1^er palier du SI MDPH avant fin 2019. En outre, dans l’objectif d’améliorer l’organisation des MDPH et le suivi de leur fonctionnement, une mission a été confiée à l’IGAS en avril 2019 afin d’étudier l’opportunité de mettre en place une mission nationale de contrôle et d’audit des MDPH, avec un focus particulier sur l’allocation aux adultes handicapés (AAH). Cette mission doit également permettre d’en délimiter le périmètre, la composition et les attributions.

2. La scolarisation : la concertation nationale engagée courant 2018 a participé au saut qualitatif nécessaire pour consolider l’école inclusive en créant en particulier le service public de l’école inclusive dès la rentrée 2019. Afin de garantir à chaque enfant de la République un même accès à l’éducation, un large plan de transformation est prévu. Il s’articule autour de trois piliers :

(i) la transformation de l’accompagnement des élèves en situation de handicap avec la création d’un service de gestion dédié la simplification des démarches des familles et la personnalisation des parcours de scolarisation des enfants en situation de handicap ;

(ii) la coopération entre les professionnels de l’éducation nationale et du secteur médico-social dans les établissements scolaires est consolidée dans le cadre des dispositions de la loi pour une école de la confiance et se trouve ainsi renforcée au niveau du pilotage, de la gouvernance et des outils, avec notamment la création d’équipes mobiles d’appui médico-social à la scolarisation des élèves en situation de handicap. Ces équipes seront généralisées à la rentrée 2020 ;

(iii) Afin d’assurer le pilotage et l’évaluation du déploiement des mesures, un comité de suivi national de mise en œuvre du service public de l’école inclusive a été mis en place en juillet 2019.

3. L’emploi : le chantier de la rénovation de la politique de l’emploi des travailleurs handicapés engagé au début de l’année 2018 a trouvé une première traduction dans les dispositions de la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel. Cette réforme vise d’une part à mieux accompagner les personnes dans leur parcours d’accès à l’emploi et, d’autre part, à faciliter les démarches des employeurs pour les inciter à embaucher. Elle comporte 5 axes majeurs d’action :

• la simplification des démarches administratives des employeurs ;

• le meilleur accompagnement des entreprises dans le recrutement et l’emploi de travailleurs handicapés ;

• la mobilisation des entreprises à travers des accords collectifs handicap d’une durée de 3 ans, renouvelables une fois, pour atteindre à terme le taux de 6% d’emploi de travailleurs handicapés ;

• le développement de l’accès à l’apprentissage, voie privilégiée d’insertion professionnelle ;

• la mise en place du plan d’investissement dans les compétences (PIC) pour une meilleure formation et une sécurisation de l’emploi.

Un second cycle de concertation avec les partenaires sociaux, les associations, les acteurs du service public de l’emploi et les deux fonds AGEFIPH et FIPHFP a été conduit de l’automne 2018 au printemps 2019 portant sur les actions visant à soutenir l’orientation, le recrutement, l’insertion et le maintien dans l’emploi des travailleurs handicapés avec pour objectif d’améliorer la lisibilité et la complétude de l’offre de service pour ces personnes et de mieux articuler les dispositifs de droit commun et les dispositifs spécifiques afin d’instaurer une logique d’accompagnement à long terme. A titre d’exemple, les travaux engagés sur le rapprochement des offres de services de Pôle emploi et des Cap emploi, se traduira, dans une dizaine de site pilote, dès 2020 par un « lieu unique d’accueil ».

4. L’accès aux soins : une politique globale est mise en œuvre pour faciliter l’accès aux soins des personnes en situation de handicap. Il s’agit de jouer sur les freins financiers et les difficultés d’accès à l’offre de soins, dont notamment :

• la mise en place du 100% santé à compter du 1^er janvier 2019, qui bénéficie notamment aux personnes en situation de handicap ;

• la fusion de l’aide au paiement d’une complémentaire santé (ACS) et de la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-c) à compter du 1^er novembre 2019. Elle concernera notamment les bénéficiaires de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) ;

• la mission confiée à Philippe Denormandie sur le panier de soins dans les établissements et services médico-sociaux (ESMS) afin de clarifier la répartition de la charge financière des soins des personnes accompagnées par les ESMS, avant la réforme de plus long terme de leur tarification. Le périmètre des soins et prestations financés par les budgets des ESMS doit être adapté aux réalités de l’accompagnement médico-social ;

• les travaux engagés sur la prestation de compensation dans le cadre de la préparation de la prochaine Conférence Nationale du Handicap concernent également le référentiel des aides techniques et leur prise en charge ;

• les projets de santé de territoires, les projets territoriaux de santé mentale prévus par la loi du 24 juillet 2018 relative à l’organisation et à la transformation du système de santé contribuent à l’accès aux soins, de la même façon que le renforcement des consultations dédiées, notamment pour les situations les plus complexes, le développement de la télémédecine et l’ouverture de l’HAD aux ESMS ;

• la prise en compte par la formation initiale et continue des professionnels de santé des problématiques du handicap ;

• la prise en compte de la santé des personnes en situation de handicap et en particulier de la prévention en santé dans les contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens (CPOM) conclus entre les ARS et les établissements médico sociaux, ainsi que dans les CPOM 2019-2023 entre les ARS et l’Etat qui prévoient de favoriser l’accès au système de santé pour les personnes qui en sont les plus éloignées et incluent pour le suivi de cette politique un indicateur qui mesure l’accès aux soins des personnes handicapées.

5, La participation et l’autonomie des personnes par les nouvelles technologies.

Aussi, et plus spécifiquement, la « stratégie nationale pour l’autisme, au sein des troubles du neuro-développement 2018-2022 » est déployée pour assurer le rattrapage du retard important observé en France sur ces prises en charge. Elle s’inscrit dans la stratégie de transformation de l’offre médico-sociale et est axée autour de cinq engagements majeurs :

• Remettre la science au cœur de la politique publique de l’autisme en dotant la France d’une recherche d’excellence ;

• Intervenir précocement auprès des enfants présentant des différences de développement, afin de limiter le sur-handicap ;

• Rattraper le retard en matière de scolarisation ;

• Soutenir la pleine citoyenneté des adultes ;

• Soutenir les familles et reconnaître leur expertise.

Dotée d’un plan de financement de 344 M€ de crédits nouveaux, les 101 mesures de la stratégie poursuivent l’ambition de construire une société plus inclusive et de proposer à tous les âges de la vie des accompagnements adaptés sans rupture de parcours. Parmi les mesures les plus emblématiques de la stratégie, on compte notamment :

• Les mesures en faveur du repérage et de l’accès au diagnostic avec la mise en œuvre d’un parcours de bilan et d’intervention précoce des troubles du neuro-développement, le plan national de repérage des adultes et la démarche de réduction des délais d’accès au diagnostic au sein des centres de ressources autisme ;

• Les mesures en faveur de la scolarisation des enfants autistes avec le déploiement d’unités d’enseignement maternelles et élémentaires autisme (180 UEMA et 45 UEEA) et le déploiement de places de services médico-sociaux en appui des unités localisées d’inclusion scolaire (ULIS) ;

• Les mesures en faveur de la citoyenneté des adultes autistes, avec l’ouverture des groupes d’entraide mutuels (GEM) au public de personnes avec autisme en poursuivant l’objectif de créer un GEM autisme par département, ainsi que le déploiement de l’Emploi accompagné et de l’habitat inclusif.

La Conférence nationale du handicap (CNH) du 19 mai 2016 avait lancé la stratégie quinquennale d’évolution de l’offre médico-sociale financée par une enveloppe de 180 M€, dont 20 M€ pour les territoires ultra-marins les plus déficitaires conformément à la stratégie de santé pour les outre-mer, avec la moitié au moins de ces crédits destinés à accompagner l’évolution de la transformation de l’offre existante.

Les travaux de la 5ème CNH intitulée « Tous concernés, tous mobilisés » ont été engagés à la suite du comité interministériel du handicap du 25 octobre 2018. Cette conférence marque une mobilisation citoyenne avec près de 500 actions citoyennes  labellisées à ce jour. Des rencontres entre citoyens et ministres ont été organisées sur l’ensemble du territoire, ainsi qu’une concertation sur 5 grands chantiers nationaux :

1. Améliorer et simplifier la compensation du handicap pour les enfants

2. Rénover la prestation de compensation du handicap pour les personnes handicapées adultes

3. Faire évoluer les Maisons départementales des personnes handicapées

4. Prévenir les départs non souhaités en Belgique

5. Assurer la participation des personnes en situation de handicap à la construction des politiques publiques.

Les travaux des 5 groupes de travail ont fait l’objet d’une restitution le 10 juillet 2019, et constitueront autant de points de réflexion pour engager de nouvelles étapes en 2020 au bénéfice des familles et des personnes en situation de handicap.

La feuille de route « Grand âge et autonomie » présentée le 30 mai 2018 vise quant à elle à renforcer la prévention de la perte d’autonomie et à améliorer la qualité des soins et de l’accompagnement des personnes âgées en perte d’autonomie vivant à domicile ou en établissement. Une consultation citoyenne et une concertation nationale associant l’ensemble des acteurs, sous le pilotage par Dominique Libault, se sont déroulées d’octobre 2018 à mars 2019 et ont abouti à la remise d’un rapport de propositions afin de préparer le projet de loi annoncé par le président de la République sur le financement de la perte d’autonomie qui devra être présenté d’ici la fin de cette année.

S’agissant du handicap comme de la dépendance, la politique menée s’appuie sur de nombreux acteurs au plan interministériel, plusieurs organismes sociaux, les collectivités territoriales et les acteurs associatifs et institutionnels dont le rôle est particulièrement important. Ainsi, les établissements et services accueillant des personnes âgées et des personnes handicapées sont financés sur les crédits de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM), dans sa composante médico-sociale, abondés par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA). Le recours à cet opérateur permet de rassembler tous les moyens mobilisables pour prendre en charge la perte d’autonomie liée au handicap ou à l’âge, veiller à l’égalité de traitement sur le territoire, et développer la prévention et l’anticipation du risque dépendance. Les dépenses publiques en ces domaines sont donc principalement retracées par la loi de financement de la sécurité sociale.

Les collectivités territoriales, en premier lieu les conseils départementaux dont le rôle a été réaffirmé par la loi adaptation de la société au vieillissement (ASV) en tant que chef de file de la politique gérontologique, sont également fortement mobilisées pour répondre aux différents besoins de ces personnes, en fonction de leur âge, de leur degré de handicap ou de perte d’autonomie, de la nature de leurs restrictions en matière de participation à la vie sociale. C’est pourquoi la palette de réponses doit être diversifiée en renforçant les solidarités locales pour une adaptation au plus près des besoins.

Au total, l’État, l’assurance maladie, la CNSA et les collectivités territoriales mobilisent des moyens financiers considérables pour apporter à nos concitoyens les plus fragiles toute l’aide que requiert leur droit à l’autonomie. Les dépenses de protection sociale liées à la compensation de la perte d’autonomie des personnes âgées et handicapées (hors dépenses de santé) se sont élevées à près de 61,7 milliards d’euros (Md€) en 2017 dont environ 23,6 Md€ en faveur des personnes âgées et 43,5 Md€ pour les personnes handicapées (source : chiffres clés CNSA 2019).

La politique en faveur des personnes en situation de handicap

Les crédits du programme 157 « Handicap et dépendance » contribuent très majoritairement au soutien du revenu des personnes handicapées par le financement de l’allocation aux adultes handicapés (AAH), qui représente 86% des dépenses du programme.

La revalorisation de l’AAH, destinée à lutter contre la pauvreté subie des personnes qui se trouvent plus éloignées du marché du travail, constitue un engagement présidentiel majeur. Elle a été mise en œuvre, dans un premier temps, par le décret n° 2018-948 du 31 octobre 2018 relatif à la revalorisation de l’allocation aux adultes handicapés et à la modification du plafond de ressources pour les bénéficiaires en couple. Ce décret a porté le montant de la prestation à 860 euros par mois à compter du 1^er novembre 2018 En novembre 2019, le montant de l’allocation sera de nouveau revalorisé et sera égal à 900 € pour une AAH à taux plein.

Les prévisions de dépenses d’AAH à l’horizon 2023 (en date du 17 mai 2019) estiment l’effet des revalorisations exceptionnelles à 42 millions d’euros pour 2018, 512 millions d’euros pour 2019 et 362 millions d’euros pour 2020.

Parallèlement aux revalorisations exceptionnelles de cette prestation, les règles d’appréciation des revenus des bénéficiaires de l’AAH en couple, qui représentent, en 2019, 24% des allocataires (soit environ 270 000 personnes), seront modifiées. Les revenus du conjoint sont pris en compte dans le calcul de l’AAH, minimum social fondé sur la solidarité nationale et familiale, notamment la solidarité entre époux. Ils sont toutefois calculés de manière favorable et font l’objet d’un abattement spécifique de 20% en plus de l’abattement fiscal de 10%. Le plafond de ressources pour les couples reste élevé : actuellement égal à 1625,40 euros mensuels, il sera égal à 1629 euros mensuels à compter de novembre 2019. Ainsi, cette mesure garantit qu’aucun bénéficiaire en couple ne sera exclu de la revalorisation exceptionnelle de l’allocation.

A l’entrée en vigueur de la mesure, la très grande majorité des bénéficiaires de l’AAH (90% de l’ensemble) disposeront d’une revalorisation à plein du montant de leur allocation. La revalorisation exceptionnelle de l’AAH, en parallèle de l’abaissement du coefficient multiplicateur pour les couples, permet d’assurer que le montant d’AAH des bénéficiaires en couple – ne diminuera pas. Ainsi 60% des ménages en couple (soit 162 000 personnes) bénéficieront, en novembre 2019, d’une revalorisation à plein à la suite de la réforme. Les 40% de bénéficiaires en couple qui n’en disposeront pas totalement disposeront a minima d’un montant d’AAH constant.

Cette mesure représente un engagement sans précédent en faveur de la lutte contre la pauvreté subie des personnes du fait de leur handicap de plus de deux milliards d’euros sur le quinquennat.

Enfin, en application de l’article 266 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019, les dispositifs de soutien complémentaire aux bénéficiaires de l’AAH (le complément de ressources et la majoration pour la vie autonome) seront simplifiés, à compter du 1er décembre 2019, au profit d’un complément unique: la majoration pour la vie autonome. La coexistence de deux compléments, dont l’objet est identique et dont les conditions d’attribution sont proches, nuit en effet à la lisibilité de la prestation. Le complément de ressources sera donc supprimé à compter de cette date pour les nouveaux bénéficiaires. La majoration de la vie autonome, qui présente des conditions d’attribution plus larges et qui est attribuée automatiquement par les organismes payeurs, sera maintenue. Les droits des bénéficiaires actuels du complément de ressources seront préservés. Ils pourront continuer d’en bénéficier à compter du 1^er décembre 2019 pendant une durée de dix ans, y compris à l’occasion d’une demande de renouvellement,

Le programme finance également l’« aide au poste » versée par l'État aux établissements et services d’aide par le travail (ESAT), au titre de la garantie de rémunération des travailleurs handicapés (GRTH). Cette aide bénéficie à quelques 120 000 personnes employées en ESAT. Le programme 157 comporte également les dépenses liées à l’allocation supplémentaire d’invalidité (ASI), qui vise à compléter les ressources des bénéficiaires d’une pension d’invalidité ou d’un avantage vieillesse s’ils sont atteints d’une invalidité générale réduisant leur capacité de travail ou de gain d’au moins deux tiers.

Par ailleurs, les crédits dédiés à l’emploi accompagné seront reconduits en 2020 et sont renforcés d’une nouvelle enveloppe de 3 M€. Celle-ci s’ajoute à l’abondement de 2 M€ opéré en 2019, pour atteindre près de 10 M€, soit un doublement des crédits. Cet abondement de crédits permettra de mettre en œuvre les mesures s’inscrivant dans le cadre de la stratégie nationale pour l’autisme, notamment son axe 4 « Promouvoir l’inclusion sociale des adultes » qui prescrit l’amélioration de l’insertion et du maintien en emploi en milieu ordinaire des personnes handicapées souffrant de troubles autistique et ce quel que soit leur lieu de résidence. Si l’ensemble des dispositifs d’Emploi accompagné doivent être en capacité d’accompagner les personnes autistes, avec des personnels formés, ils accompagnent également toutes les autres personnes quel que soit leur handicap. Cette progression significative des crédits marque l’engagement du Gouvernement, aux côtés des autres co-financeurs du dispositif, en faveur de l’emploi des travailleurs handicapés. L’Association de gestion du fonds pour l’insertion professionnelle des handicapés (AGEFIPH) a ainsi porté son financement de 2 M€ à 4,4 M€ en 2019 et celui-ci atteindra 6 M€ en 2020, tandis que le fonds pour l’insertion des personnes en situation de handicap dans la fonction publique (FIPHFP) mobilise un financement de 1,1 M€ à compter de 2019 (contre 0,6 M€ en 2018).

La politique de lutte contre la maltraitance des personnes âgées et des personnes handicapées

La politique mise en place par l’État pour lutter contre ce phénomène entend protéger les personnes vulnérables en raison de leur âge ou de leur handicap en facilitant le signalement des faits de maltraitance et en renforçant les contrôles opérés au sein des établissements sociaux ou médico-sociaux. Elle vise également à prévenir et à repérer les risques de maltraitance en accompagnant les institutions et les professionnels dans la mise en œuvre d’une politique active de bientraitance.

Afin d’offrir un dispositif d’écoute téléphonique adapté aux victimes (personnes âgées et adultes handicapés) et aux témoins de faits de maltraitance, le programme 157 finance un numéro national unique d’accueil téléphonique et de traitement des appels : le 3977, mis en place en 2008. Cette plate-forme nationale (premier accueil téléphonique) est relayée par un réseau de proximité constitué d’antennes locales chargées de l’analyse des signalements et du suivi des situations en relation, le cas échéant, avec les autorités administratives locales (services de l’État et du conseil départemental), voire judiciaires. Un système d’informations spécifique permet d’assurer un suivi du traitement de la situation entre les écoutants de la plate-forme nationale et les équipes des centres de proximité. Il permet également d’établir une analyse statistique quantitative et qualitative annuelle des situations ainsi révélées.

La gouvernance de ce dispositif a été progressivement renforcée avec la création de la « Fédération 3977 contre la maltraitance » en février 2014. L’accompagnement de la Fédération sera poursuivi en vue d’optimiser la cohérence et l’efficacité du dispositif, d’améliorer l’articulation entre le niveau national (plate-forme et équipe nationales) et le niveau local (réseau de proximité), d’harmoniser les pratiques locales et de renforcer les relations des antennes avec les autorités administratives et les acteurs locaux.

Une révision profonde du système d’informations et du rapport d’activité devrait permettre de mieux exploiter les données statistiques issues de l’activité du dispositif. Par ailleurs, de nouveaux supports de communication sont en cours de réalisation (plaquettes, affiches, site internet, réseaux sociaux). Enfin, une nouvelle organisation a été mise en place depuis le second semestre 2017 afin de couvrir l’ensemble des départements et assurer une offre d’écoute et d’accompagnement à tous les appelants, y compris pour ceux relevant de départements sans centre local ou dont le centre local peut s’avérer en difficulté passagère.

Pour améliorer le dispositif de signalement et aller au-delà, la ministre des Solidarités et de la Santé et la secrétaire d’Etat auprès du Premier ministre, chargée des Personnes Handicapées ont installé le 19 février 2018 la Commission permanente « pour la lutte contre la maltraitance et la promotion de la bientraitance », mise en place conjointement par le Haut Conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge (HCFEA) et le Conseil National Consultatif des Personnes Handicapées (CNCPH).

Sa note d’orientation « pour une action globale d’appui à la bientraitance dans l’aide à l’autonomie », remise aux ministres le 24 janvier 2019, constitue une contribution majeure à la définition d’une nouvelle stratégie nationale de prévention et de lutte contre la maltraitance des personnes vulnérables annoncée par Agnès Buzyn et Sophie Cluzel. Sa mise en œuvre dans le cadre d’un plan d’action pluriannuel (2019 – 2022) est en cours de finalisation.

Le pilotage du programme

Au titre du pilotage, le programme « Handicap et dépendance » finance notamment une participation aux instituts nationaux de jeunes sourds et aveugles, au fonctionnement des centres régionaux d’étude, d’actions et d’informations en faveur des personnes en situation de vulnérabilité (CREAI) et au centre national d’information sur la surdité (CNIS).

Enfin, le programme 157 attribue également des subventions aux associations et fédérations nationales œuvrant en faveur des personnes handicapées ou âgées dépendantes.