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Présentation stratégique du projet annuel de performances


Madeleine MATHIEU

Directrice de la protection judiciaire de la jeunesse

Responsable du programme n° 182 : Protection judiciaire de la jeunesse


La direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ) est chargée au sein du ministère de la justice de l’ensemble des questions intéressant la justice des mineurs et de la concertation avec les acteurs de la justice et les institutions partenaires.

 

En liaison avec les directions compétentes, elle en conçoit les normes et les cadres d’organisation. Depuis le décret du 25 avril 2017 relatif à l'organisation du ministère de la justice, elle anime et contrôle l'action du ministère public en matière de protection de l'enfance.

 

Elle garantit et assure, directement ou par les associations qu’elle habilite et finance, d’une part, la prise en charge des mineurs et jeunes majeurs qui lui sont confiés par les magistrats et, d’autre part, une aide aux décisions de l’autorité judiciaire en matière civile et pénale. Elle contrôle et évalue l’ensemble des structures publiques et associatives accueillant les mineurs sous mandat judiciaire.

 

Les moyens alloués à la DPJJ sont employés dans le souci d’une amélioration continue de la qualité de l’action menée en veillant notamment à l’insertion sociale des jeunes confiés par l’autorité judiciaire.

La DPJJ dispose, au 31 mars 2019, d’établissements et de services :

  • 221 en gestion directe relevant du secteur public (SP) ;
  • 998 habilités et contrôlés par le ministère de la justice (dont 249 financés exclusivement par l’État), relevant du secteur associatif (SAH).

La DPJJ pilote la politique publique transversale « justice des mineurs » et, dans un cadre interministériel, veille à ce que les politiques publiques à destination des jeunes prennent en compte les besoins du public qui lui est confié.

 

En PLF 2020, le programme bénéficie d'un budget de 736,6 M€ (hors contribution au CAS pensions) en augmentation de +16,5 M€, soit  +2,3 % par rapport à la LFI 2019. Les crédits de rémunération (hors CAS pensions) s'élèvent à 379,2 M€ (+1,6 %) tandis que les crédits hors masse salariale s'élèvent à 357,4 M€ (+3 %). 70 emplois nets seront créés en 2020 : 94 emplois pour la réforme de l’ordonnance de 1945 et 5 emplois pour favoriser la participation de la PJJ aux internats tremplin, 29 emplois étant redéployés grâce à la restructuration des dispositifs de prise en charge.

 

En 2019, la DPJJ a élaboré son plan stratégique national (PSN) 2019 – 2022, dans un contexte où elle doit intégrer et accompagner de nombreuses évolutions ministérielles (réforme de l’ordonnance de 1945, loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice) ou interministérielles (réforme de l’organisation territoriale de l’État et transformation des administrations centrales, transformation de la fonction publique) dont les contours ne sont pas encore complètement dessinés pour certaines d’entre elles.

La stratégie nationale s’articule autour de trois axes concourant à la mission centrale de la direction : la protection judiciaire. Au civil ou au pénal, il s’agit toujours et d’abord de protéger le mineur en danger ou en conflit avec la loi. Dans tous les cas, pour être comprise et donc efficace, la fermeté doit s’accompagner de bienveillance.

 

AXE 1 : Un nouveau cadre juridique et organisationnel pour une action plus efficace

 

La réforme de l’ordonnance de 1945 va permettre de se doter d’un cadre d’intervention rénové. La nouvelle procédure réorganise les étapes d’intervention des juges des enfants pour plus d’efficacité : elle permettra une prise de décision plus rapide et compréhensible pour le mineur, sa famille et la victime, tout en améliorant l’intervention éducative. Ainsi, un jugement sera rendu en moins de 3 mois sur la culpabilité et l’indemnisation des victimes, contre 18 mois en moyenne actuellement. Il sera suivi d’une phase de mise à l’épreuve éducative de 6 à 9 mois, à l’issue de laquelle interviendra le jugement sur la sanction. Les efforts ou les échecs du mineur pourront ainsi être pris en compte par ce second jugement qui ouvrira sur une possibilité d’intervention éducative au long cours.

 

Cette réorganisation traduit la mise en œuvre des exigences du Conseil constitutionnel en matière d’impartialité du juge des enfants tout en permettant la nécessaire continuité de l’intervention de celui-ci. Dans le projet en effet, le même juge des enfants, n’intervenant plus en phase d’instruction, se prononce sur la culpabilité et sur la peine et suit ainsi l’intégralité de la procédure, jusqu’à l’exécution de la sanction.


 

Il sera toutefois possible dans certaines situations de juger immédiatement à la fois sur la culpabilité et sur la sanction, pour des mineurs déjà connus, ou pour des faits de faible gravité ne nécessitant pas d’investigation étendue sur la personnalité du mineur. Pour les affaires criminelles ou complexes, une information judiciaire devant le seul juge d’instruction sera maintenue.


 

Cette réforme vise également à diminuer la détention provisoire chez les mineurs incarcérés, le régime pénitentiaire ne devant constituer que l’ultime recours pour les mineurs. Cette réforme met l’accent sur l’efficacité de la procédure et consacre la priorité donnée à l’action éducative, offrant une meilleure garantie d’insertion des mineurs, et donc de sortie de délinquance.


 

Elle implique de mieux évaluer la situation de chaque mineur poursuivi afin d’ajuster au mieux l’intervention éducative aux difficultés constatées et d’éviter l’empilement de mesures successives non coordonnées entre elles. Toute la diversité actuelle des interventions éducatives demeure possible afin de garantir une complète individualisation de la prise en charge. La poursuite de l’intervention éducative au-delà de la majorité sera rendue possible pour prévenir les ruptures brutales de prise en charge, sources de désocialisation et porteuses de risques de récidive. Les moyens éducatifs devront ainsi être renforcés et nouvellement répartis afin de répondre à l’ensemble de ces exigences.

 

La réforme de la justice pénale des mineurs entrera en vigueur au 1er octobre 2020. Pour réussir sa mise en œuvre, la direction devra relever deux défis : répondre aux impératifs d’une prise en charge rapide des mesures éducatives judiciaires tout en construisant des projets individuels adaptés à la situation de chaque mineur, et accompagner l’ensemble des professionnels pour intégrer les évolutions dans leurs pratiques.
 

Par ailleurs la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice est entrée en vigueur. Elle prévoit plusieurs dispositions concernant les mineurs :

  1. la possibilité de mettre en œuvre le placement séquentiel dans les centres éducatifs fermés (CEF) afin de préparer au mieux la sortie des mineurs, qui doit être progressive, ou d’éviter tout incident grave ;
  2. une mesure éducative d’accueil de jour (MEAJ) est instaurée à titre expérimental ;
  3. l’introduction du droit de visite et d’hébergement dans le cadre d’un placement pénal ;
  4. l’autorisation d’accomplir un acte relevant de l’exercice de l’autorité parentale en cas de placement pénal ;
  5. la limitation des conditions de la révocation du contrôle judiciaire des mineurs de 13 à 15 ans en matière délictuelle ;
  6. la réduction de la durée du maintien en détention provisoire des mineurs de 13 à 15 ans en matière délictuelle ;
  7. la clarification de l’âge minimal de condamnation à un travail d’intérêt général.

La loi de programmation et de réforme pour la justice prévoit un aménagement du placement en centre éducatif fermé (CEF). Il s’agit d’apaiser les tensions qui s’y produisent parfois et de mieux préparer la sortie, période de fragilité repérée. Elle prévoit également la création d’une nouvelle mesure éducative à titre expérimental, l’accueil de jour, troisième voie entre le milieu ouvert et le placement, qui s’inspire à la fois de pratiques issues de la protection de l’enfance et de l’expérience de nos dispositifs d’insertion.

Afin de développer les alternatives à l’incarcération, de répondre aux attentes des magistrats, de proposer davantage de places en CEF et de préparer la mise en œuvre du code de la justice pénale des mineurs, la DPJJ a lancé la construction de 20 nouveaux centres éducatifs fermés sur le quinquennat. La loi de programmation pour la justice donne à la DPJJ le budget nécessaire pour lancer ce programme, qui s’adosse à une rénovation des conditions de prise en charge : le programme cadre immobilier a été adapté pour favoriser l’association des familles à l’action éducative en CEF, les appels à projet exigent que les nouveaux CEF se situent à proximité des bassins d’insertion et des axes de transport.

 

AXE 2 : Des méthodes éducatives portées par l'institution, adaptées aux besoins des jeunes et aux enjeux de la société

 

L’exigence de qualité de l’action éducative repose avant tout sur les professionnels, qui, au quotidien, accompagnent les jeunes et leur famille. L’institution se doit de les soutenir et les efforts doivent porter sur le développement de leurs compétences et sur l’amélioration de leurs conditions de travail.

 

Répondre à cette exigence nécessite aussi que la connaissance des jeunes soit affinée. L’idée est de « mieux connaître, pour mieux agir ». La question de l’évaluation de la situation du jeune et de ses modalités de mise en œuvre est au cœur de cet objectif quel que soit le cadre de prise en charge et à tout moment du parcours. Le déploiement d’un nouvel outil de suivi du parcours des mineurs pris en charge (projet PARCOURS) est à ce titre un enjeu particulièrement fort de la direction.

 

Concernant la conduite de l’action éducative, les principes de la continuité des parcours et de l’individualisation de la prise en charge restent les deux objectifs majeurs à atteindre. À ce titre, la direction doit poursuivre la diversification des modalités de prise en charge et garantir leur coordination, en particulier pour les mineurs placés, détenus ou qui bénéficieront d’une mesure éducative d’accueil de jour ou du dispositif de placement séquentiel.

Elle doit également continuer à construire la complémentarité avec les dispositifs de protection de l’enfance et de droit commun en mobilisant tous les acteurs et en premier lieu l’autorité judiciaire, les collectivités territoriales, le secteur associatif habilité, les ARS et les autres services de l’État concernés par les problématiques de la jeunesse.

 

Concernant la prise en charge des mineurs, le principal enjeu est de mettre en place une action adaptée aux problématiques de chaque jeune, en associant plus étroitement la famille et le jeune lui-même dans la construction d’un projet individualisé et garantissant le respect de ses droits fondamentaux. À ce titre, une attention particulière sera portée à des publics spécifiques comme les mineurs non accompagnés, les mineurs inscrits dans une problématique de radicalisation et ceux cumulant une problématique psychique, sanitaire et judiciaire.

 

AXE 3 : Une gouvernance rénovée pour favoriser, valoriser les initiatives et évaluer l'action 

 

L’ambition de la direction est de consolider une gouvernance tournée vers l’amélioration continue de l’action conduite par l’ensemble des professionnels et de s’assurer d’une déclinaison effective des orientations, chaque niveau étant conforté dans son périmètre de compétences. L’objectif est de pouvoir renforcer la capacité de pilotage des échelons déconcentrés afin de faciliter les initiatives et d’aborder les sujets de manière globale et transversale.

 

Le pendant de cette plus grande capacité d’agir est nécessairement lié au renforcement du dispositif de contrôle interne et de la capacité à évaluer les effets de l’action menée.

 

Par ailleurs, le 30 janvier 2015, une charte d’engagements réciproques signée entre la DPJJ et les fédérations associatives a formalisé les principes et valeurs fondamentaux structurant les relations entre le secteur public et le secteur associatif habilité. Une évaluation de l’impact de sa mise en œuvre a été réalisée en 2019, les résultats seront publiés au cours du 3e trimestre 2019. Elle sera complétée par l’évaluation de chaque déclinaison interrégionale de la charte. Une synthèse nationale des évaluations interrégionales sera réalisée début 2020.

 

Enfin la direction, consciente de la nécessité de valoriser pleinement l’action de la PJJ, poursuit le renforcement de sa stratégie de communication tant interne qu’externe et modernise ces supports de communication.



Récapitulation des objectifs et indicateurs de performance


Objectif

Garantir une aide à la décision efficace et améliorer la qualité des prises en charge éducatives

Indicateur

Délais moyens de prise en charge (imputables aux services du secteur public et du secteur associatif habilité)

Indicateur

Taux d'inscription des jeunes pris en charge dans un dispositif d'insertion sociale et professionnelle ou de formation

Indicateur

Durée de placement

Objectif

Optimiser l'emploi des moyens humains, financiers et matériels

Indicateur

Taux d'occupation et de prescription des établissements