Au sein de la mission « Immigration, asile et intégration », le programme 303 « Immigration et asile » regroupe les moyens des politiques publiques relatives à l’entrée, à la circulation, au séjour et au travail des étrangers, à l’éloignement des personnes en situation irrégulière et à l’exercice du droit d’asile. Il est structuré en quatre actions : « circulation des étrangers et politique des visas », « garantie de l’exercice du droit d’asile », « lutte contre l’immigration irrégulière » et « soutien » où sont inscrits les moyens relatifs au fonctionnement courant des services de la direction générale des étrangers en France.

Pour sa mise en œuvre, le responsable du programme s’appuie sur la direction générale des étrangers en France (DGEF), les préfectures, les ambassades et les postes consulaires, les services de police, de gendarmerie (DCPAF, DCI, DGGN) et des douanes, et les services déconcentrés de l’État – notamment l’inspection du travail. Il bénéficie du concours de deux opérateurs : l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII), ce dernier étant présenté dans le projet annuel de performances du programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française ». Des établissements de santé participant au service public hospitalier contribuent également au programme dans le cadre des conventions signées avec les préfectures pour la mise à disposition dans les centres de rétention administrative de personnels hospitaliers et des moyens nécessaires à leur activité.

Le droit d’asile est le premier axe du programme. Il est et doit demeurer un droit fondamental.

La pression migratoire exceptionnellement élevée dans le cadre de la crise migratoire à l'oeuvre en Europe depuis 2015 a eu des répercussions fortes sur le système d’asile français. Afin de mieux adapter le système d’asile à cette nouvelle donne, le gouvernement a présenté, lors du conseil des ministres du 12 juillet 2017, son plan d’action « Garantir le droit d’asile et mieux maîtriser les flux migratoires ».

Ce plan s’articule autour de plusieurs objectifs dont celui d’améliorer le traitement des demandes d’asile et les conditions d’accueil. Il est prévu de ramener le délai d’examen des demandes d’asile, par l’OFPRA puis par la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) à six mois en moyenne par des mesures d’organisation portant sur chaque étape de la procédure et par le renforcement des moyens sur l’ensemble de la chaîne de l’asile. L’entrée en vigueur des dispositions de la loi du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie a permis aux acteurs de l’asile de disposer des outils pour mieux répondre à ces objectifs.

Le renforcement des moyens dédiés à l’accueil des demandeurs d’asile et au traitement de la demande d’asile en 2018 et en 2019 ont déjà produit des effets significatifs. C’est le cas pour le premier accueil et l’enregistrement de la demande d’asile dans les guichets uniques pour demandeurs d’asile. Grâce au déploiement des centres d’accueil et d’examen des situations (CAES) et aux renforts en personnel dans les guichets des préfectures, les délais d’enregistrement ont fortement baissé en passant de 18 jours en 2017 à 6 jours au 1^er semestre 2019. En Île-de-France, région qui concentre près de la moitié des demandes d’asile, le délai d’enregistrement a été stabilisé entre 2 et 3 jours depuis le début de l’année 2019. Un délai bref est un enjeu prioritaire puisqu’il permet de limiter la reconstitution de campements, qui ne sont pas dignes pour les personnes et génèrent des troubles à l’ordre public.

Le délai moyen d’instruction de l’OFPRA a été réduit de plus d’un mois passant de 185 jours en 2017 à 150 jours en 2018 dans un contexte de hausse de 22 % de la demande en 2018 (123 625 dossiers déposés). L’accélération de ce rythme de progression comparativement aux années 2016 (+7,1 %) et 2017 (+17,5 %) a entraîné une augmentation importante du stock de dossiers en instance (au 31 décembre 2018, 42 528 hors mineurs accompagnants, soit une hausse de 40 % par rapport à 2017) qui pèse sur l’évolution des délais en 2019. C’est pourquoi le Gouvernement renforce les moyens de l’OPFRA en 2020 de façon importante. Le plafond d’emplois de l’OFPRA sera augmenté de 200 ETPT dont 150 directement dédiés à l’instruction des demandes d’asile. Cet effort permettra à l’OFPRA, dans l’hypothèse d’une stabilisation de la demande d’asile à partir de 2020, de réduire son stock à partir de l’année prochaine et d’atteindre le délai cible de deux mois à compter de la fin 2021. L’OFPRA a d’ores et déjà mis en œuvre des mesures d’organisation portant sur chaque étape de la procédure, et notamment sur la réduction du délai purement logistique entre l’introduction d’une demande d’asile et l’envoi d’une convocation grâce à un nouveau processus de lancement automatisé des convocations. Les dispositions de la loi du 10 septembre 2018 lui permettent de moderniser les modalités de convocation aux entretiens et de notification des décisions par voie électronique en s’affranchissant des délais postaux. Cette nouvelle étape de la dématérialisation devrait être atteinte dès la fin 2019.

De son côté, la CNDA (programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives ») bénéficiera en 2020 de 59 ETPT supplémentaires dont 32 rapporteurs. En 2018, le délai moyen de la CNDA (six mois et quinze jours) a augmenté de 39 jours. Cette augmentation s’explique par l’augmentation des recours, liés à la hausse de l’activité de l’OFPRA, qui a été supérieure au nombre de décisions rendues par la CNDA. Ce nombre a par ailleurs été sensiblement affecté par divers mouvements sociaux en 2018. En conséquence, le stock s’est sensiblement accru en 2018 (36 868 dossiers, +44 % par rapport à 2017). Cependant, les moyens obtenus par la CNDA en 2018 (102 ETPT dont 56 rapporteurs) et en 2019 (122 ETPT dont 70 rapporteurs) vont lui permettre de résorber une partie de son stock dès 2019. Dès lors, la CNDA sera en mesure d’atteindre un délai cible de quatre mois en 2020. Sous réserve d’une stabilisation de la demande d’asile, le délai d’examen par l’OFPRA et la CNDA de six mois en moyenne pourrait être atteint en 2022.

Par ailleurs, la mise à niveau de notre dispositif d’hébergement dédié aux demandeurs d’asile se poursuit. Entre 2018 et 2019, le dispositif a été renforcé de plus de 16 500 places. Le dispositif d’hébergement a été réorganisé autour de trois niveaux de prise en charge :

•  au premier niveau, les centres d’accueil et d’évaluation des situations (CAES) permettent une mise à l’abri, une évaluation de la situation administrative et une orientation adaptée à la situation du demandeur ;

•  au deuxième niveau, les dispositifs d’hébergement d’urgence permettent une prise en charge adaptée plus particulièrement pour les demandeurs d’asile en procédure Dublin et en procédure accélérée ;

•  le troisième niveau permet un accompagnement renforcé. Il correspond aux centres d’accueil des demandeurs d’asile (CADA) qui est le dispositif pilier pour les demandeurs d’asile en procédure normale.

L’enjeu en 2020 sera de continuer à améliorer nos conditions d’accueil des demandeurs d’asile en veillant à la bonne application des dispositions de la loi du 10 septembre 2018, qui notamment a complété l'article L. 744-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) en prévoyant la définition de normes minimales en matière d'accompagnement social et administratif dans les lieux d'hébergement. L'objectif de cette disposition est double. Elle participe à la structuration du parc d'hébergement en uniformisant les prestations d'accompagnement administratif, juridique, sanitaire et social prévues notamment dans les lieux d'hébergement d'urgence. Elle vise également à assurer une meilleure qualité de prestations dans ces lieux d'hébergement. Ces normes minimales prévues dans les cahiers des charges des lieux d'hébergement ont été fixées par arrêtés en 2019.

La loi du 10 septembre 2018 prévoit également la mise en place d'un dispositif d'orientation directive régionale des demandeurs d'asile. L'objectif est d'élaborer une répartition des demandeurs d'asile sur le territoire afin d'éviter leur concentration dans une même zone géographique. La mise en œuvre de l'orientation directive entre 2019 et 2020 se fera de façon très progressive, en étant attentif aux conditions de prise en charge des demandeurs d’asile, et une évaluation à mi-parcours sera effectuée.

La loi prévoit aussi que les services intégrés d'accueil et d'orientation (SIAO) transmettent tous les mois à l'OFII la liste des demandeurs d'asile et des bénéficiaires d'une protection internationale hébergés dans le dispositif d'hébergement d'urgence de droit commun. L'échange de ces données devra être animé à un niveau territorial en organisant des rencontres régulières entre le SIAO du département et la direction territoriale de l'OFII compétente. Ces échanges permettront à l'OFII, en disposant d'une meilleure connaissance du public hébergé dans le dispositif d'hébergement d'urgence, d'assurer une orientation et un accompagnement adapté à ces personnes.

La mise à niveau de notre dispositif d’hébergement dédié aux demandeurs d’asile implique également de renforcer la part des demandeurs d’asile hébergés en améliorant le retour des déboutés du droit d’asile et l’intégration des bénéficiaires d’une protection internationale. Pour certaines catégories de déboutés comme les déboutés issus de pays d’origine sûrs (POS), la loi permet désormais de prendre une obligation de quitter le territoire (OQTF) dès le rejet de la demande par l’OFPRA, même dans le cas d’un recours auprès de la CNDA. Cette mesure complète le recours à l’assignation à résidence dans les dispositifs de préparation et d’aide au retour ainsi que le recours au référé « mesures utiles » pour assurer une meilleure exécution des décisions de sortie de l’OFII. Pour les bénéficiaires d’une protection internationale, des mesures ont été engagées dans le cadre du comité interministériel à l’intégration du 5 juin 2018 et les moyens seront renforcés en 2020 pour favoriser leur insertion sociale et professionnelle et les accompagner vers le logement ou dans des dispositifs adaptés comme les centres provisoires d’hébergement (CPH) pour les plus vulnérables (financés sur le programme 104).

La politique d’asile s’inscrit dans un cadre européen en évolution. Plusieurs textes sur l’asile sont en effet en cours de discussion. Leur adoption est importante pour rendre le système européen d’asile plus harmonisé, plus robuste face aux crises et plus solidaire. À cet égard la réforme du règlement Dublin III est un objectif essentiel pour mieux gérer les arrivées par la Méditerranée et limiter les flux secondaires. La France reste en effet confrontée à un niveau élevé des flux secondaires. Pour y faire face, outre la réforme du règlement, le gouvernement a choisi de créer des pôles régionaux de mise en œuvre de la procédure Dublin afin d’augmenter le nombre de transferts vers les États membres. Notre efficacité dans la mise en œuvre du règlement Dublin s’est sensiblement améliorée au cours des mois récents, avec un nombre de personnes transférées vers les pays européens responsables de l’examen de leurs demandes d’asile multiplié par six entre 2015 et 2018.

Une politique d’immigration adaptée au contexte économique et social constitue le second axe du programme 303.

La politique dans le domaine de l’immigration régulière repose sur la délivrance de titres de séjour aux personnes pouvant y prétendre dans le respect des conditions d’entrée et de séjour. Elle doit évoluer pour répondre aux enjeux d’attractivité de la France dans certains domaines. Ainsi l’immigration étudiante fait l’objet d’une attention particulière afin de maintenir le rayonnement de la France en la matière, quatrième pays à accueillir des étudiants internationaux et premier pays non anglophone. La politique migratoire doit permettre par ailleurs de répondre aux besoins de profils internationaux et de compétences de haut niveau pour les secteurs innovants et le réseau des start-up notamment. La loi du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, d’un droit d’asile effectif et d’une intégration réussie consacre ces orientations en faisant évoluer le passeport talent « salarié qualifié/entreprise innovante » afin de répondre davantage aux situations de ce secteur économique et en offrant aux étudiants chercheurs la possibilité de chercher un emploi en France à travers la carte de séjour temporaire d’un an « recherche d’emploi ou création d’entreprise ».

Indissociable de la politique menée dans le domaine de l’immigration légale, la lutte contre l’immigration irrégulière se caractérise par un renforcement des contrôles aux frontières, des mesures d’éloignement, de lutte contre la fraude documentaire et à l’identité et de lutte contre les filières. Elle se traduit, sauf circonstances humanitaires, par des refus d’admissions au séjour, par des renvois dans d’autres États membres de l’Union européenne et par des retours dans les pays d’origine ou dans tout État où l’étranger serait admissible au séjour, ces retours pouvant être assortis d’incitations financières versées par l’OFII et d’aides à la réinsertion . La lutte contre l’immigration irrégulière s’accompagne d’un investissement dans des dispositifs destinés à corriger la fragilité des titres et améliorer les contrôles. L’accent est mis sur la lutte contre les filières d’immigration clandestine qui exploitent les victimes de la misère humaine et qui les placent dans des situations qui favorisent leur exploitation.

En matière de lutte contre l’immigration irrégulière, la loi 10 septembre 2018 a renforcé les outils mis à la disposition des forces de l’ordre (clarification et sécurisation du droit de la non admission, renforcement de l’efficacité de la retenue pour vérification du droit au séjour) tout en renforçant l’efficacité de la rétention administrative (allongement de sa durée, extension du délai d’appel suspensif du parquet).

Parallèlement au renforcement de l’effectivité des retours forcés, le ministère de l’intérieur entend diversifier les outils pour favoriser les retours volontaires en lien avec l’OFII. Les centres d’aide à la préparation au retour (DPAR), lancés en 2016, ont été renforcés en 2017-2018 et seront pérennisés en 2019. Le nombre d’aides au retour et la réinsertion a également beaucoup progressé en 2018. La loi du 10 septembre 2018 prévoit que la possibilité de l’aide au retour est à présent ouverte, sous certaines conditions, aux étrangers en situation irrégulière placés en rétention administrative.

Par ailleurs, un effort important est réalisé dans le cadre de la lutte contre l’immigration irrégulière avec un plan ambitieux d’ouvertures de places en CRA.

L’efficacité de la lutte contre l’immigration irrégulière passe également par une coopération approfondie avec nos partenaires européens et avec les pays d’origine et de transit. Dans le cadre du volet international du plan « Garantir le droit d’asile et mieux maîtriser les flux migratoires », lancé le 12 juillet 2017. Ce travail commence à porter ses fruits avec une nette amélioration de la coopération consulaire de la part des principaux pays d’origine concernés par l’immigration irrégulière en France.

Enfin, de multiples facteurs politiques, économiques et sociaux, aussi bien en France qu’aux niveaux européen et international, peuvent affecter les résultats du programme. Il s’agit notamment :

• au niveau de l’Union européenne : de l’élaboration progressive d’une politique européenne en matière d’immigration, d’intégration, d’asile et de co-développement ;

• au plan international : des mouvements migratoires d’une ampleur sans précédent en Europe et en France, depuis 2015, ainsi que de la qualité de la coopération notamment au plan consulaire et avec les pays de retour ;

• au niveau national : des moyens mobilisables dans la lutte contre l’immigration irrégulière dans un contexte marqué notamment par le rétablissement des contrôles aux frontières depuis novembre 2015 en raison de la menace terroriste.