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Présentation stratégique du projet annuel de performances


Philippe Bauchot

Chef de service - direction de l'immobilier de l'Etat

Responsable du programme n° 348 : Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants


Les cités administratives et, plus généralement, les sites multi-occupants, représentent une part significative du parc immobilier occupé par les services de l’État et ses opérateurs. Ces sites portent de nombreux enjeux pour l’État, en termes de conditions de travail des personnels, d'accueil du public ou de politique immobilière de l’État (PIE), en particulier dans son aspect de la performance énergétique du parc immobilier de l’État.


Au vu de ces enjeux, la problématique relative à la gestion des cités administratives s'inscrit dans le cadre suivant :


· l’État propriétaire a une responsabilité particulière dans ce domaine. Les cités administratives sont la partie la plus connue et souvent la plus ancienne d’un ensemble croissant d’immeubles multi-occupants. Elles symbolisent la multi-occupation par les services de l’État et les opérateurs, qui est appelée à se développer à l'aune des grands chantiers de l'action publique mais aussi dans le cadre de l'optimisation et de la mutualisation du parc immobilier. Dans un premier temps, ce programme a été centré sur les cités administratives existantes au 1er janvier 2017, afin de s’assurer de couvrir l’ensemble des besoins identifiés et pertinents sur cette partie du patrimoine, et de concentrer dans un premier temps les investissements sur un nombre réduit de sites afin d'éviter une dispersion qui n'aurait pas pu constituer un effet de levier intéressant.

· la plupart des bâtiments composant les cités ont été construits dans les années 1960-1970, et constituent un parc qui exige des travaux d'entretien importants, en particulier dans le domaine de la rénovation thermique. Or, les crédits consacrés jusqu'à présent aux opérations structurantes et d'entretien des cités administratives se révèlent insuffisants pour maintenir le parc à un niveau satisfaisant.

· malgré l'effort conséquent de l'administration ces dernières années, l'accueil du public et l'accès des personnes à mobilité réduite dans ce parc vieillissant restent largement perfectibles. De même, les conditions de vie au travail des agents de l’État et de ses opérateurs pâtissent trop souvent d'un patrimoine immobilier insuffisamment fonctionnel, y compris sur le plan du numérique.


Ainsi, afin d’accélérer la transition énergétique du parc immobilier de l’État et de moderniser les administrations publiques, les cités administratives font l’objet d’un grand plan de rénovation sur 5 ans, doté d’un milliard d’euros. Ce programme, créé en 2018, a donc vocation, dans le cadre des objectifs de la politique immobilière de l’État, à traiter ces enjeux, notamment pour permettre aux administrations de disposer d’un parc immobilier mieux adapté à leurs missions, optimisé et moins coûteux, répondant aux objectifs de service public aux usagers dans les territoires et présentant une meilleure performance énergétique.


Ce programme contribue ainsi à la réalisation du grand plan d'investissement (GPI) à travers deux de ses priorités : accélérer la transition énergétique et construire l’État à l'âge numérique, dans son volet « investir aujourd’hui dans l’action publique pour dépenser moins demain ». S'agissant de la transition énergétique, des travaux lourds de rénovation et de restructuration offrent l'occasion d'améliorer l'isolation des immeubles, de retenir des équipements permettant de réduire les consommations de fluides. Il s'agit également, dans la ligne des orientations fixées par le Gouvernement, de poursuivre la densification, l'optimisation et la mutualisation des implantations immobilières, qui sont également sources d'économies d'énergie et budgétaires. Par ailleurs, la remise à niveau du parc immobilier permettra in fine de réduire les moyens consacrés aux dépenses d'entretien, d'engager une rationalisation des dépenses immobilières, et de pouvoir développer une politique préventive d'entretien plus économique sur la durée.


Il s'agit dès lors de financer des opérations de restructuration immobilière, des bâtiments nouveaux, que ce soit via des acquisitions ou des constructions, et des travaux lourds relevant du propriétaire, prioritairement quand ils contribuent à la rénovation énergétique et à combattre l’obsolescence de ces ensembles immobiliers. Il s'agit pour l'essentiel de dépenses d'investissement.


Pour ce faire, la direction de l'immobilier de l’État (DIE) a mis à disposition des préfectures de département, responsables de la gestion des cités administratives, son expertise pour faire face aux nombreux besoins identifiés pour ces cités administratives, en engageant une campagne volontariste de remise à niveau.


L'année 2018 a ainsi permis de compléter la connaissance technique du parc immobilier des 54 cités administratives dans lesquelles des audits techniques et énergétiques ont été lancés, afin de permettre d'identifier les sites nécessitant des interventions lourdes ainsi que la nature de ces travaux (restructuration, gros entretien renouvellement, reconstruction éventuellement sur un nouveau site). Ces audits ont été menés en 2018 par des cabinets spécialisés dans les problématiques bâtimentaires et énergétiques. Cette première étape a été suivie d’une deuxième étape, fin 2018 et au premier semestre 2019 : au niveau local, sous la responsabilité des préfets de région et de département, et avec l’aide de marchés régionaux d’assistance à la définition de projet (« marchés de programmistes »), ont été élaborés des projets globaux intégrant ces problématiques et celles d’optimisation immobilière (optimisation de l’occupation des bâtiments), avec proposition de plusieurs scénarios plus ou moins ambitieux.


La DIE a par la suite expertisé ces dossiers afin de proposer le choix des cités qui feront l'objet de travaux, dans une logique d’appel à projets et de concours, pour sélectionner les projets les plus performants et les plus pertinents.


La Conférence nationale de l’immobilier public (CNIP) a ensuite examiné, en formation dédiée, avec notamment la présence d'un représentant de la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) du Ministère de la Transition écologique et solidaire (MTES), entre la fin 2018 et mai 2019, les projets de scénarios de travaux pour chaque cité (52 dossiers déposés par les Préfets), en vue de la labellisation et de la priorisation des dossiers répondant aux objectifs du programme 348 dans le cadre du GPI. Après avis de la CNIP, ce sont ainsi 39 projets de cités administratives qui ont été sélectionnés par la direction de l'immobilier de l'Etat, par délégation du ministre chargé du Domaine, pour près de 989 millions d'euros d’investissement. Pour le solde, une part a été consacrée aux études préalables et diagnostics divers (énergétiques, marchés de définition de projets…) et l’autre part va être consacrée à des études complémentaires sur une cité.


Ainsi, au 15 juillet 2019, la totalité du programme quinquennal a fait l’objet d’une programmation et d’une répartition des crédits entre les projets.


Les projets retenus sont relativement variés, avec dans tous les cas, une forte dimension énergétique. . Figurent donc des cités relevant de grandes villes (Lille, Nantes, Rouen...) mais également de villes moyennes (Charleville-Mézières, Guéret, Albi...). Pour la très grande majorité des projets, il s’agit de rénovation énergétique, de mise à niveau et de restructuration immobilière, comprenant les opérations nécessaires de désamiantage le cas échéant, afin de garantir la pérennité des ouvrages. Dans certains cas, le choix a été fait, parmi plusieurs scénarios, de choisir celui d’une construction neuve innovante tant sur le plan énergétique qu’immobilier, sur un nouveau site, la cité actuelle ne pouvant pas faire l’objet d’une rénovation optimisée.


À titre d'illustration, le projet relatif à la cité de Colmar, une ancienne caserne, mêle rénovation énergétique des bâtiments, destruction d’un bâtiment énergivore et amianté ainsi que construction neuve. Le montant global de l’opération est estimé à 31,4 M€ pour un gain de 7 200 000 kWh d’énergie primaire/an (soit 4,4 € / kWhep économisé). Le projet envisage des travaux de rénovation énergétique des bâtiments existants (isolation, chauffage, ventilation…), la mise aux normes du site (sécurité incendie, obligations réglementaires), des travaux de second-œuvre permettant la densification du site, la démolition d’une tour IGH énergivore, amiantée et ne respectant plus les normes de sécurité incendie et la construction d’un bâtiment plus petit que la tour sur son emplacement. La Surface Utile Brute (SUB) de la cité sera diminuée de 18% de sa surface actuelle , tout en permettant une densification de 188 postes de travail (soit 26% des postes actuels) grâce à la libération de cinq sites en locatif et d’un bâtiment domanial, l’ensemble représentant une économie de 0,78 M€ de loyers et charges annuels. Au total, l’optimisation de la surface occupée par les services de l’État à Colmar aboutira à une réduction des emprises de 11 340 m² SUB.


Autre exemple, la cité administrative d'Avignon constitue un cas de rénovation énergétique au cœur d'un centre-ville historique. Il s'agit en effet d'une ancienne caserne située dans le périmètre classé par les monuments historiques. Le budget global de l’opération est estimé à 14 M€ pour un gain de 2 900 000 kWhep/an (soit 4,8 € / kWhep économisé). Le projet envisage des travaux de rénovation énergétique des bâtiments existants (isolation, chauffage, ventilation…), la mise aux normes du site (sécurité incendie, obligations réglementaires) et des travaux de second-œuvre permettant la densification du site. Le projet prévoit également la cession d'un bien attenant à la cité. Les travaux doivent permettre la densification de la cité avec 139 postes de travail supplémentaires (soit 17% des postes actuels) grâce à la libération de 3 sites en locatif et de 3 bâtiments domaniaux, l’ensemble représentant une économie de 0,47 M€ de loyers et charges annuels. 3 340 m² SUB seront ainsi libérés.


La mise en œuvre du programme 348 a aussi été l'occasion de s'orienter vers des procédés innovants en matière énergétique. Ainsi, à Tarbes, le projet de rénovation intègre la pose de panneaux photovoltaïques biosourcés. L’opération, estimée à 4,8 M€ pour un gain de 880 000 kWhep/an (soit 5,5 € / kWhep économisé), comporte des travaux de rénovation énergétique des bâtiments existants (isolation, chauffage, ventilation…), la mise aux normes du site (sécurité incendie, obligations réglementaires) et des travaux de second-œuvre permettant la densification du site, ainsi que l’installation de panneaux photovoltaïques organiques. Il s'agit de panneaux sans silicium, issus d'une technologie nouvelle mais déjà testée sur plusieurs bâtiments tertiaires. Les travaux doivent également permettre la densification de la cité avec 77 postes de travail supplémentaires (soit 33% des postes actuels) grâce à la libération de deux sites en locatif et d’un bâtiment domanial (2 387 m² SUB seront libérés), l’ensemble représentant une économie de 0,11 M€ de loyers et charges annuels.


Cette variété et cette recherche d'innovation sont le fruit des études approfondies et des échanges itératifs entre la DIE, la communauté interministérielle, en particulier le MTES, les préfets de région et de département, les porteurs de projet et les administrations occupantes. L'objectif était, à chaque fois, d'étudier dans quelle mesure l'emploi des crédits pouvait constituer un effet de levier suffisamment important en adaptant les projets à la situation de chaque cité tout en répondant aux objectifs du GPI. Les phases suivantes de mise en œuvre des projets permettront aux acteurs économiques de proposer aux porteurs de projet, des solutions innovantes complémentaires en termes de matériaux, de technologie… afin d'opter, selon un bilan coûts / avantages, pour les solutions les plus performantes.


Au plan opérationnel, la mise en œuvre du projet de chaque cité sélectionné relève de la responsabilité du préfet de département, maître d’ouvrage en sa qualité de syndic de la cité. Un comité de pilotage rassemblant sous son autorité l’ensemble des services concernés ainsi qu'une équipe projet sont mis en place pour chaque cité. La direction de l’immobilier de l’État, en tant que responsable du programme, assure le pilotage et le suivi de la bonne mise en œuvre des projets et le maintien des performances prévues.



Récapitulation des objectifs et indicateurs de performance


Objectif

Assurer la transition énergétique dans le cadre de la PIE

Indicateur

Économie d’énergie attendue

Indicateur

Optimisation de la surface occupée

Objectif

S’assurer de l’efficience des projets financés

Indicateur

Efficience énergétique - Coût du kwhep économisé