Le programme « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d’invalidité » retrace les pensions de retraite des fonctionnaires civils de l’État et des militaires, les pensions d’invalidité des fonctionnaires civils intégrées au régime des pensions civiles et militaires de retraite (PCMR) dont l’État est redevable, les allocations temporaires d’invalidité (ATI) ainsi que les dépenses inter-régimes de compensation démographique, de transfert entre l’État et la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) et d’affiliations rétroactives au régime général et à l’Ircantec. Les recettes qui assurent le financement de ces dépenses sont détaillées dans les premières pages de la présente annexe au projet de loi de finances pour 2020.

L’identification des dépenses et des recettes du régime et l’obligation d’équilibre imposée au compte d’affectation spéciale Pensions depuis sa création en 2006 ont permis :

• de définir trois taux de contribution employeurs  : un pour le risque vieillesse et invalidité des personnels civils, un pour les pensions militaires de retraite et le dernier au titre des allocations temporaires d’invalidité. L'objectif est d’amener les employeurs à budgéter en coût complet leurs dépenses de personnel en incluant, outre la rémunération des agents et les prestations sociales employeurs, les charges en lien avec les droits à pension des personnels ;
• d’identifier les flux financiers relatifs aux engagements viagers de l’État en matière de pensions, à des fins d’évaluation des engagements de long terme inscrits en hors bilan dans le compte général de l’État (CGE).

En raison des règles édictées par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), les coûts de gestion du régime des retraites de l’État de la direction générale des finances publiques (DGFiP) ne sont pas inscrits au compte d’affectation spéciale mais en dépenses du budget général, au sein du programme 156 « Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». Ils sont identifiés dans l’action 6 « Gestion des pensions ».

Enjeux de gestion

Le programme 741 retrace l’intégralité des flux relatifs aux pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d’invalidité. L’obligation prévue par l’article 21-II de la LOLF d’une gestion en équilibre du compte suppose de connaître à tout moment le montant total des recettes et des dépenses.

Les pensions des fonctionnaires de l’État sont principalement financées par des recettes de contributions employeurs, créées par la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites, et de cotisations salariales, à savoir une retenue pour pension supportée par les fonctionnaires et les militaires relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite. Dans le cadre de des réforme des retraites menées en 2010, plusieurs mesures ont été prises qui conduisent au relèvement progressif du taux de retenue pour pension à 11,10 % en 2020. Les taux de la contribution employeur sont fixés annuellement par la direction du budget pour permettre d’équilibrer le programme, compte tenu des autres recettes, des dépenses prévisionnelles et du solde cumulé du compte depuis son ouverture. Ils n'ont pas évolué depuis 2014 s'établissant à 74,28 % pour les fonctionnaires civils et à 126,07 % pour les militaires.

Par ailleurs, la sécurisation des recettes est une condition nécessaire à l’alimentation régulière de la trésorerie et concourt à l’amélioration du pilotage du programme et donc du compte. La direction du budget et la DGFiP œuvrent à définir un cadre juridique harmonisé entre les différents employeurs de fonctionnaires, magistrats et militaires pour la déclaration et le règlement des cotisations et contributions au compte d'affectation spéciale Pensions. Le dispositif de suivi des versements par les employeurs mis en place montre son efficacité : 99,9 % des recettes sont comptabilisés avant le 10 du mois suivant. Les décrets visant à généraliser les pénalités en cas de retard ou insuffisance de versement et de déclaration ont été publiés en octobre 2018.

Le service des retraites de l’État porte un effort continu pour informer les principaux acteurs, comptables publics et employeurs, sur les règles de calcul et de versement des cotisations au CAS Pensions. La documentation dématérialisée présente sur le portail retraitesdeletat.gouv.fr est régulièrement actualisée.

Depuis la mise en place du CAS Pensions au 1^er janvier 2006, une « contribution employeur » est inscrite dans les programmes du budget général et des budgets annexes qui portent la rémunération principale des agents de l’État relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite. Cette contribution alimente, en recettes, la section « pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d’invalidité ». Elle correspond à une dépense de personnel (crédits de titre 2 et catégorie 22 « cotisations et contributions sociales ») pour les différents programmes ministériels.

Cette traçabilité permet aux gestionnaires de personnels de mieux mesurer les coûts complets et, en gestion, d’arbitrer sur des bases qui incluent le coût total d’emploi des agents.

La mise en place du CAS Pensions permet d’identifier les engagements viagers qui ne figurent pas au bilan de l’État. Ils sont indiqués, chaque année, en annexe au projet de loi de règlement, dans le compte général de l’État, au titre des engagements hors bilan. En 2019, le calcul des engagements de l’État et du besoin de financement actualisé au 31 décembre 2018 a été réalisé par le modèle de projection à long terme du régime des retraites de l’État (modèle Pablo) qui a fait l’objet d’un examen spécifique par la Cour des comptes en 2018 dans le cadre de la certification des comptes de l’État.

La LOLF impose une double limitation de la dépense du CAS Pensions. D’une part, la gestion du compte doit être équilibrée : à aucun moment les dépenses ne doivent excéder les recettes constatées augmentées du solde cumulé des exercices budgétaires précédents. D’autre part, la dépense de chaque programme est limitée par les crédits inscrits en loi de finances. Comme le programme 741 représente la plus grande partie des dépenses et recettes de la mission Pensions, la qualité de sa budgétisation est particulièrement importante pour l’équilibre du CAS Pensions. L’amélioration constante de la qualité des prévisions se poursuit et se traduit dans les indicateurs de performance du programme.

Pilotage et acteurs

Le service des retraites de l’État (SRE), service à compétence nationale intégré à la DGFiP, assure la gestion administrative et financière des régimes de retraite et d’invalidité de l’État. Il met en œuvre la réforme de la gestion des retraites de l’État, qui arrive à son terme en 2020, vise à renforcer l’efficience, la fiabilité et la traçabilité de la gestion des retraites des fonctionnaires, mais également à simplifier et à moderniser la gestion tout en proposant une offre étendue de services rendus à l’usager, qu’il soit en activité ou retraité.

Cette réforme s'est traduite concrètement par l’utilisation d’un système de liquidation des pensions de retraite intégré, à partir d’un compte individuel de retraite ouvert au nom de chaque fonctionnaire en activité et alimenté, en continu, par son employeur. Il permet des gains d’emplois importants sur le traitement global des pensions, en rendant inutile la reconstitution systématique des carrières au moment du départ en retraite, et en améliorant la qualité et la disponibilité des informations utilisées dans le cadre du droit à l’information retraite des usagers.

La gouvernance interministérielle de cette réforme est assurée par le comité de coordination stratégique en matière de retraites de l’État. Ce dernier, animé par la DGFiP, veille à la conduite et à l’avancement de la réforme et en arrête le calendrier et les modalités, notamment pour le déploiement du compte individuel de retraite et l’évolution des relations avec les fonctionnaires civils et militaires.

La circulaire interministérielle du 20 août 2015 a acté le calendrier de bascule, d'ici 2020, des employeurs dans le nouveau dispositif, visant le transfert total de la réception de la demande de pension des ministères vers le SRE, tout en soulignant la responsabilité des employeurs dans la qualité des données. Les derniers basculements auront lieu en 2020.

Le prochain grand chantier concerne la mise en place d'un système universel des retraites pour lequel le Haut Commissaire à la réforme des Retraites a remis un rapport en juillet 2019. Ce dernier positionne le SRE en tant que futur gestionnaire délégué. Le SRE suivra avec attention l'évolution du projet afin d'adapter son organisation et son offre de services.

Le SRE assure l’information retraite de l’ensemble des fonctionnaires, tout au long de leur carrière. Chaque vague de campagne annuelle du droit à l’information retraite donne lieu à l’envoi largement dématérialisé d’un relevé de situation individuelle ou d’une estimation indicative du montant de leur future retraite pour les fonctionnaires âgés de plus de 55 ans. Le SRE propose également le service de l’entretien information retraite, créé par la réforme des retraites de 2010, et des simulations adaptées et personnalisées aux agents ayant une intention affirmée de départ à moins de deux ans de la date d’ouverture de leurs droits. Ce dernier service bénéficie de la certification qualité ISO 9001-2015.

Les travaux menés sous l’égide du groupement d’intérêt public (GIP) Union Retraite, auxquels le SRE participe activement, renforcent l’offre de services en ligne avec de nouveaux outils tels que le portail commun inter-régimes info-retraite.fr ouvert en octobre 2016 qui permet à tous les usagers de bénéficier d’une simulation inter-régimes rapide, à partir des principales données de carrière. Le portail ENSAP (espace numérique sécurisé de l’agent public) déploie progressivement des services nouveaux et personnalisés aux actifs et retraités, tels la conservation dématérialisée des bulletins de paie et des titres de pension, la consultation de son compte individuel de retraite ou la possibilité de calculer le montant de sa future pension. Depuis 2019, la demande de départ en retraite s'effectue également en ligne sur l'ENSAP qui bénéficie d'une interface avec le site de l'inter régime info-retraite.fr pour faciliter les démarches des actifs relevant de plusieurs régimes.

Enfin, le SRE assure l’animation métier  du réseau des 17 centres de gestion des retraites (CGR) qui assurent la gestion de plus de trois millions de pensionnés. Ils assurent les relations avec les retraités et le paiement des pensions en effectuant l’ensemble des opérations et des contrôles incombant aux comptables publics. Les différents comptables publics compétents sont chargés du recouvrement des recettes destinées au financement du CAS Pensions et de leur correcte imputation. Deux CGR, Rennes et Bordeaux, assurent l’ensemble des relations téléphoniques et de messagerie avec les retraités, par un numéro d’appel unique et une messagerie sur le site internet du SRE. Le pilotage des flux de demandes est assuré par le SRE afin de veiller à la qualité d’accueil des usagers.

Les ministères employeurs assurent la gestion de leurs crédits de personnel (titre 2), prévoient la masse salariale et assurent le versement des recettes qui n’entrent pas dans le champ des dépenses sans ordonnancement. Ils déclarent au SRE le déroulé des carrières de leurs agents ainsi que les différents événements susceptibles d’ouvrir droit à des bonifications ou majorations de pension. Ils prennent la décision de radiation des cadres de leurs agents. Ils conduisent les travaux de maintien à niveau de leurs processus de transmission d’informations vers les comptes individuels de retraite.

Dernier acteur cité, la direction du budget  fixe les différents taux de contribution des employeurs de fonctionnaires de l’État et de militaires de façon à ce que ces recettes assurent, avec les autres ressources du programme et compte tenu du solde cumulé du compte, l’équilibre du programme. Elle assure un suivi de la bonne application des règles budgétaires, notamment de la prise en compte des différents paramètres modifiés à la suite des lois retraites, et de leur montée en charge. Elle contribue enfin à l’élaboration des documents budgétaires et à la présentation des engagements de retraite. Elle assure également le suivi de l’exécution et le pilotage du CAS Pensions en liaison étroite avec le SRE et instruit les propositions d’évolutions des règles de retraite, transversales ou catégorielles.

Structuration en actions

Le programme 741 se décline en trois actions :

• action 1 : pensions civiles
• action 2 : pensions militaires
• action 3 : allocations temporaires d’invalidité

Chaque action bénéficie d’un financement bien identifié grâce à un taux de contribution employeur spécifique. L’objectif est de faire porter sur les budgets des programmes ministériels les coûts réels liés aux charges de pensions. Cette structuration du programme permet un pilotage et une gestion des crédits conformes aux finalités assignées au programme : identification et transparence des flux budgétaires et financiers et sincérité dans la budgétisation des coûts de personnels.