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Bilan stratégique du rapport annuel de performances


Laurent RIDEL

Directeur de l'administration pénitentiaire

Responsable du programme n° 107 : Administration pénitentiaire




Aux termes de l'article 2 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009, « le service public pénitentiaire participe à l'exécution des décisions pénales. Il contribue à l'insertion ou à la réinsertion des personnes qui lui sont confiées par l'autorité judiciaire, à la prévention de la récidive et à la sécurité publique dans le respect des intérêts de la société, des droits des victimes et des droits des personnes détenues. Il est organisé de manière à assurer l'individualisation et l'aménagement des peines des personnes condamnées ». Ce service public est assuré par l'administration pénitentiaire avec le concours des autres services de l'Etat, des collectivités territoriales, des associations et d'autres personnes publiques ou privées (article 2-1).


L’efficacité des politiques d’insertion est étroitement liée à celle des partenaires extérieurs ; ainsi, l’enseignement en prison est dispensé par des enseignants de l’Éducation nationale, la prise en charge sanitaire des personnes détenues relève du système hospitalier, la formation professionnelle des détenus relève de la compétence des régions, etc.


S'agissant des crédits, le budget adopté en LFI 2020 à 3 958,8 M€ en crédits de paiement présentait une hausse de 5,6 % par rapport à la LFI 2019 (+4 % pour les crédits de titre 2 hors CAS et +9,2 % pour les crédits hors titre 2).


En exécution, les crédits dépensés en 2020 s’élèvent à 3 863,4 M€. Les dépenses de titre 2 représentent 2 604,5 M€, dont 1 730,6 M€ hors CAS pensions. Les dépenses hors titre 2 s'élèvent à 1 258,9 M€. La hausse globale des dépenses est de 4,6 % (5.3 % au total hors CAS, 3,4 % pour le titre 2 hors CAS et les crédits hors titre 2 sont en augmentation de 7,9 %) par rapport à l'exécution 2019 (3 693,8 M€).


Le plafond d’autorisation d’emplois (PAE) en loi de finances s’élevait à 42 319 équivalents temps plein travaillé (ETPT) ; le PAE a été consommé à hauteur de 41 772 ETPT.


La LFI 2020 prévoyait la création de 1 000 emplois, augmentés de 100 emplois autorisés  en fin de gestion 2020, au titre de la justice de proximité. La réalisation globale du schéma d'emplois se situe à 1 180 emplois : la sur-exécution de 80 emplois est essentiellement liée à des moindres départs observés chez les personnels de surveillance. Cette sur-exécution peut être mise en regard des sous-exécutions observées ces dernières années sur les personnels de surveillance (47 emplois en 2018 et 195 emplois en 2019) avant que les réformes engagées pour accroître les recrutements donnent leur effet (densification de la formation initiale, dématérialisation des concours, prime de fidélisation, nouvelle campagne de communication…).


La crise sanitaire a fortement impacté les établissements pénitentiaires et les SPIP en 2020.


En effet, depuis que l’épidémie de covid-19 a pris de l’ampleur en France début 2020, la surpopulation pénale a connu une profonde évolution : sous l’effet conjugué de la baisse du nombre d’écrous et de l’application des dispositifs de libération exceptionnelle des détenus condamnés prévus par l’ordonnance du 25 mars 2020 portant adaptation de règles de procédure pénale dans le contexte de crise sanitaire, le nombre de personnes détenues a connu une très forte baisse durant le premier confinement et jusqu’à l’été.


Ainsi, au 1er janvier 2021, 62 673 personnes étaient détenues en France contre 70 739 au 1er janvier 2020, soit une densité carcérale globale de 103,4 % pour l’ensemble des établissements et de 119,4 % pour les maisons d’arrêt. Entre la mi-mars et la mi-mai 2020, la population pénale a diminué de 13 082 détenus, soit 4 614 prévenus et 8 468 condamnés, passant d’un point haut de 72 575 détenus au 16 mars à un point bas historique à 58 886 détenus au 21 mai 2020.


Cette évolution de la densité carcérale en France crée une situation inédite dans un contexte où la politique de développement des alternatives à la détention, notamment aux peines inférieures à 1 an, portée par la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la Justice est entrée en vigueur dans l’ensemble de ces dispositions depuis le 24 mars 2020.


La mise en œuvre de la loi de programmation 2018-2022 et les moyens alloués ont permis à l’administration pénitentiaire de consolider son action sur les trois objectifs stratégiques :

1) Renforcer la sécurité des personnels et des établissements ;

2) Favoriser la réinsertion des personnes placées sous main de justice ;

3) Améliorer la prise en charge des personnes sous main de justice, les conditions de détention et les conditions de travail des personnels pénitentiaires.



1 – Renforcer la sécurité des personnels et des établissements


En 2020, en matière de prévention de la radicalisation violente et de gestion des détenus terroristes et radicalisés, l’activité de l’administration pénitentiaire s’est renforcée : la stratégie pénitentiaire nationale de détection, d’évaluation et de prise en charge des détenus radicalisés est un axe majeur de la politique de lutte contre le terrorisme sur le territoire national.


Afin de renforcer l’évaluation et la prise en charge en détention ordinaire notamment au travers de programmes de prévention de la radicalisation violente, dont 45 étaient programmés en 2020 et 19 ont été conduits en raison du contexte sanitaire, la direction de l’administration pénitentiaire s’est dotée de deux régimes juridiques spécifiques pour les quartiers d’évaluation de la radicalisation (QER) et les quartiers de prise en charge de la radicalisation (QPR). Le décret en Conseil d’Etat prévoyant la création des QPR a été publié au Journal Officiel le 1er janvier 2020 ; il introduit les dispositions relatives aux quartiers d’évaluation et de prise en charge de la radicalisation aux articles R.57-84-7-13 et suivants du code de procédure pénale.


S’agissant de l’évaluation des détenus radicalisés, 7 quartiers de prise en charge de la radicalisation spécialisés dans l’évaluation sont en fonctionnement : en complément des QER de la région parisienne (Fleury-Mérogis, Fresnes et Osny) et des trois unités ouvertes en 2018 et en 2019 au centre pénitentiaire de Vendin-le-Vieil, la direction de l’administration pénitentiaire a ouvert le 7 décembre 2020 un quatrième QER au sein de cet établissement. Ainsi, à raison de 7 quartiers accueillant 12 détenus par session de 16 semaines, la capacité réelle d’évaluation au 1er janvier 2021 est de 274 détenus par an. Ayant évalué la quasi-totalité des personnes poursuivies ou condamnées pour des faits de terrorisme, l’administration pénitentiaire priorise désormais l’évaluation des détenus radicalisés de droit commun (138 personnes évaluées en 2020 dont 89 détenus radicalisés) et bien entendu les détenus terroristes nouvellement écroués.


La création des QPR s’inscrit quant à elle dans une double optique de cantonnement des personnes détenues radicalisées violentes et/ou prosélytes et de désengagement. Ces quartiers ont vocation à accueillir les personnes qui exercent, ou sont en capacité d’exercer, une forme de prosélytisme idéologique en détention ordinaire ; à l’instar des QER, une équipe pluridisciplinaire (officiers, surveillants, CPIP, psychologues, médiateurs du fait religieux, éducateurs, etc.) formée à la gestion des personnes détenues radicalisées est affectée dans ces quartiers. L’administration pénitentiaire a fortement augmenté ses capacités d’accueil par la création de 66 nouvelles places en 2020 et de 19 places supplémentaires en janvier 2021 : elle dispose ainsi au 1er février 2021 d’une capacité de 170 places réparties au sein des établissements pénitentiaires de Paris-la-Santé, Condé-sur-Sarthe, Lille-Annœullin, Aix-Luynes et Nancy-Maxéville. 18 places supplémentaires ouvriront prochainement avec la mise en service d’un nouveau QPR au sein du centre pénitentiaire de Bourg-en-Bresse dont la livraison est prévue au 2è trimestre 2021.


La DAP disposera ainsi de 486 places dédiées à ces profils au printemps 2021.


Par ailleurs, conformément au plan national de prévention de la radicalisation du 23 février 2018, des centres de prise en charge individualisée pour personnes radicalisées sous main de justice (PAIRS) ont ouvert à Paris et Marseille en 2018 et à Lyon et Lille en 2019. Ces dispositifs offrent une prise en charge supplémentaire, en milieu ouvert, pour le désengagement de la radicalisation violente, en permettant un accompagnement global et individuel vers la sortie du désengagement de l’idéologie violente par l’identification des facteurs ayant conduit au basculement ainsi que des points de rupture. Le dispositif offre un suivi global, grâce à une prise en charge pluridisciplinaire (psycho-sociale, psychologique, socio-professionnelle, interculturelle et religieuse), et individualisée, permettant un accompagnement modulé en fonction de la personne (de 3h à 20h par semaine avec possibilité d’hébergement en diffus) et évolutif au cours du suivi. La coordination mise en œuvre dans le cadre de ces centres de jour mobilise l’ensemble des acteurs au bénéfice de la réaffiliation des personnes suivies. Avec 4 centres, le dispositif offre une capacité d’accueil de 125 places. Le périmètre d’intervention initialement prévu dans un rayon de 100 km du centre et/ou 1h30 de transport en commun a été élargi en octobre 2020 à 300 km et/ou 3h de transport par voie d’avenant au marché public. Ce dispositif a fait l’objet d’une première évaluation indépendante par l’IFRI, dont les conclusions ont été rendues publiques début 2021.


Depuis le 15 juin 2019, le renseignement pénitentiaire est structuré sous la forme d’un service à compétence nationale, le service national du renseignement pénitentiaire (SNRP), placé sous l’autorité directe du directeur de l’administration pénitentiaire. Il est désormais organisé sur trois niveaux : un échelon central, dix cellules interrégionales du renseignement pénitentiaire (CIRP) et des délégations locales du renseignement pénitentiaire (DLRP) en établissement. Au 1er février 2021, le SNRP compte 330 emplois, incluant deux officiers de liaison issus de services partenaires du ministère de l’Intérieur. Des correspondants locaux du renseignement pénitentiaire (CLRP), au nombre de 154 en établissements et 79 en services pénitentiaires d’insertion et de probation, contribuent également aux missions du SNRP.


La montée en charge du SNRP a été confortée par la création du département de formation du renseignement pénitentiaire (DFRP), le 1er février 2020. Implanté au sein de l’école nationale d’administration pénitentiaire (ENAP), le département bénéficie de locaux garantissant la protection des données classifiées. L’élaboration d’un plan de formation triennal a permis de poser les jalons du projet pédagogique du département. Les formations d’adaptation à l’emploi à destination des DLRP, des CLRP ainsi que des analystes en CIRP en constituent l’un des piliers, au même titre que les actions de formation continue adaptées à des métiers spécifiques (traitement de sources humaines, veille numérique et investigation technique ou fonctions d’état-major).


Malgré les difficultés liées à la crise sanitaire, le DFRP a conduit ses premières actions pédagogiques à partir du mois de juin 2020, sur site comme à distance lorsque les circonstances l’exigeaient. Ce sont ainsi 78 stagiaires qui ont pu bénéficier des formations proposées par le département. De même, 1213 élèves ou stagiaires de l’administration pénitentiaire ont été sensibilisés au renseignement pénitentiaire au cours de leur formation initiale en 2020.


Le décret n° 2019-1503 du 30 décembre 2019 a élargi la possibilité de mettre en œuvre certaines techniques de renseignement dans la lutte contre les mouvances extrêmes violentes (a, b et c de la finalité 5° de l’article L. 811-3 du code de la sécurité intérieure).


Au-delà des priorités données à la lutte contre le terrorisme et au confortement du renseignement pénitentiaire, le mouvement de fond de sécurisation des établissements pénitentiaires s’est poursuivi notamment avec l’amélioration de la sécurité périmétrique, le développement de la vidéosurveillance et la mise en place de dispositifs anti-projections. En outre, réaffirmant la priorité de la lutte contre l’utilisation des moyens de communications illicites en détention, afin d’améliorer la sécurité des personnels et des établissements, et de diminuer les risques et conséquences liés au trafic de téléphones portables en détention, la direction de l’administration pénitentiaire a poursuivi la démarche globale engagée en 2017 : déployer d’une part un système performant de neutralisation par brouillage des téléphones portables en détention dans des établissements prioritaires et élargir les conditions d’accès des détenus à la téléphonie légale dans l’ensemble des structures.


Les nouveaux systèmes de détection et de neutralisation des communications illicites sont actuellement déployés dans 6 établissements : maisons d’arrêt de Paris-la-Santé et Osny, centre de détention de Montmédy, maisons centrales de Vendin-Le-Vieil et Condé-sur-Sarthe et centre pénitentiaire de Moulins. 7 établissements sont actuellement en cours de déploiement : centre de détention de Villenauxe-la-Grande, centres pénitentiaires de Toulouse-Seysses, Marseille-Baumettes, Orléans-Saran, Lille-Sequedin, Rennes-Vezin et Toulon. L’installation du brouillage débutera prochainement dans 6 nouveaux établissements : maison d’arrêt de Draguignan, centre de détention de Tarascon, maison centrale de Saint-Maur, centres pénitentiaires de Bourg-en-Bresse, Aiton et Baie-Mahault. En raison de la crise sanitaire, les chantiers ont été suspendus jusqu’à l’été 2020.


Concernant l’offre de téléphonie légale, l’administration pénitentiaire permet aux détenus, depuis 2019, l’accès à un service de téléphonie fixe et légale depuis leur cellule, à un coût tarifaire plus avantageux par rapport à l’ancienne délégation de service public (-35 % du prix pour les appels vers des fixes et -40 % pour des appels vers les mobiles), mais également à ceux pratiqués par les abonnements grand public de téléphonie fixe des opérateurs. L’objectif était d’équiper l’ensemble des établissements pénitentiaires (soit environ 53 000 cellules) pour 2021. A ce jour, 145 établissements pour près de 44 800 cellules bénéficient de la téléphonie en cellule. Le déploiement se poursuit actuellement à un rythme de croisière d’environ 3 000 cellules par mois, avec une fin prévisionnelle du déploiement au deuxième trimestre 2021, une fois résorbé le retard dû à la crise sanitaire.


En application de la circulaire interministérielle du 28 septembre 2017 relative à l’organisation de la reprise des missions d’extractions judiciaires par le ministère de la justice, l’administration pénitentiaire a élaboré une doctrine des équipes de sécurité pénitentiaire, publiée le 4 octobre 2019. Ces équipes sont composées des équipes nationales de transfèrement, des pôles de rattachement des extractions judiciaires (PREJ), des équipes exerçant en unités hospitalières et des équipes locales de sécurité pénitentiaires (ELSP) nouvellement créées. L’ensemble de ces équipes ont vocation à assurer la réalisation des missions extérieures de prise en charge des personnes détenues telles que les extractions judiciaires, les autorisations de sortie sous escorte, les translations judiciaires, les transferts administratifs, les extractions médicales et les transfèrements internationaux. Le déploiement des ELSP a débuté fin 2019 par la création d’une équipe au centre pénitentiaire d’Alençon-Condé-sur-Sarthe et s’est poursuivi en 2020 en dépit du contexte sanitaire qui a bouleversé les plans de formations des directions interrégionales. A la fin de l’année 2020, 19 ELSP sont recensées en plus de 21 établissements qui ont habilité « ELSP » leurs anciennes équipes d’extractions judiciaires vicinales.


Enfin, dans la suite du relevé de conclusion du 29 janvier 2018, la direction de l’administration pénitentiaire a fortement renforcé les moyens matériels et techniques mis à disposition des personnels : une enveloppe budgétaire de 3 millions d’euros a permis l’acquisition d’une première vague de dotations individuelles et d’équipements de sécurité à destination en priorité des agents exerçant dans les quartiers les plus sensibles (isolement et quartier disciplinaire notamment). L’installation de passe-menottes sur les grilles et les portes des cellules de ces quartiers sensibles a également été financée pour sécuriser le travail des agents au quotidien (fin 2020, 2 379 trappes de menottage avaient été installées).


Par ailleurs, la généralisation des gilets pare-lame, des gants anti-coupure, le renouvellement des tenues pare-coups et la dotation d’un nouveau modèle de chaussures porté par les surveillants sont en voie d’achèvement. La dotation en gilets pare-lame a fait l’objet d’une première livraison fin 2018 : 1 718 surveillants pénitentiaires affectés dans les quartiers sensibles et 376 agents des maisons centrales d’Alençon-Condé-sur-Sarthe et de Vendin-Le-Vieil ont été dotés. Fin 2020, 10 690 agents disposaient de leur gilet pare-lame, 7 840 gilets étaient en cours d'expédition à raison de 2 500 gilets par semaine : 2/3 des surveillants en établissements seront dotés à l'issue de cette seconde vague de livraison là aussi retardée par la crise sanitaire. S’agissant des gants, 1500 paires ont été distribuées en 2018 et la généralisation de cette dotation s’est achevée en 2019 : la dotation se fait dorénavant au bénéfice de tous les surveillants et ce dès leur entrée à l’ENAP. Concernant les tenues d’intervention (de type maintien de l’ordre), plus de 1 730 tenues ont été livrées dans les établissements entre fin 2018 et 2020. Ces équipements ont permis de remplacer les tenues vieillissantes et d’augmenter la dotation dans les établissements où elles étaient insuffisantes. Par ailleurs, 36 000 paires de chaussures de travail mieux adaptées aux missions des personnels pénitentiaires ont été commandées par l’administration fin juin 2019 et livrées entre octobre 2019 et février 2020. Elles ont été intégrées à la dotation en uniforme pour 2020. Enfin, 27 822 paires de chaussures ont été commandées et réceptionnées en 2020 pour couvrir la dotation 2021.


S’agissant des moyens de communication internes aux établissements, l’administration pénitentiaire a engagé dès 2018 des audits sur l’état du parc : 39 études ont été réalisées et 6 450 équipements de communication ont été mis en service dans les établissements pénitentiaires entre 2018 et juin 2020.

Parallèlement, l’administration pénitentiaire continue d’œuvrer pour la lutte contre les violences. L’année 2019 a vu la refonte du régime disciplinaire pour réprimer plus sévèrement les auteurs de violences, mais aussi la mise en service des unités pour détenus violents (UDV) afin de créer un nouveau régime de détention au service d’une prise en charge spécifique des auteurs de violence : ces unités offrent les conditions d’une gestion sécurisée des publics difficiles, soit parce qu’ils sont susceptibles d’effectuer un passage à l’acte, soit parce qu’ils en ont déjà commis.  La prise en charge, qui repose sur les principes d’individualisation et de progressivité, tant au regard des mesures de sécurité que du contenu du programme, se donne pour objectif de travailler sur le désengagement de la violence. Le déploiement de ces unités s’inscrit plus largement dans la politique globale de lutte contre les violences en détention, renforcée depuis 2017.


Le décret n°2019-1504 du 30 décembre 2019 leur a donné un cadre réglementaire ; 7 unités ont été créées à ce jour à Lille­‑Sequedin, Strasbourg, Marseille, Châteaudun, Fleury-Mérogis, Rennes-Vezin et Toulouse‑Seysses, pour un total de 59 places. 3 nouvelles UDV ouvriront en 2021 à Baie-Mahault, Lyon‑Corbas et Uzerche.


Un premier bilan national a été réalisé à l’occasion du comité de pilotage national du 25 novembre 2020, près d’un an après les premières ouvertures : 34 personnes détenues ont été prises en charge en UDV sur l’année 2019 et 60 sur 2020. L’année 2021 permettra la consolidation du dispositif.


Fin 2019, la DAP a finalisé le cadre juridique pour l’expérimentation des caméras individuelles prévue par la loi du 3 août 2018 relative à l'harmonisation de l'utilisation des caméras mobiles par les autorités de sécurité publique. L’expérimentation a débuté en septembre 2020. Les indicateurs quantitatifs et de performance ont été mis en place et sont suivis dans le cadre du système d’information développé à cette fin. Un comité de pilotage s’est déjà réuni à deux reprises et toutes les formations ont été réalisées.



2 – Favoriser la réinsertion des personnes placées sous main de justice


Le service public pénitentiaire a poursuivi en 2020 sa mission pour soutenir le développement des aménagements de peine et favoriser les alternatives à l’incarcération dans un contexte de forte surpopulation en maison d’arrêt, en dépit de l’évolution observée sur ce point durant la crise sanitaire.


La part de personnes condamnées bénéficiant d’un aménagement de peine sous écrou a augmenté et s’établit à 23,3% en moyenne pour l’année 2020. Cette augmentation s’explique par la dynamique créée par l’entrée en vigueur des dispositions de la loi de programmation 2018-2022 : l’instauration de la libération sous contrainte posant la sortie anticipée comme un principe pour les peines inférieures ou égales à 5 ans, la mise en application des mesures du « bloc peine » telle que la détention à domicile sous surveillance électronique et l’incitation aux aménagements de peine dès le début de la peine ; le contexte de crise sanitaire a joué le rôle de catalyseur dans la mise en œuvre des dispositions de cette loi. Ainsi, si les dispositifs exceptionnels adoptés pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’ordonnance n°2020-303 du 25 mars 2020 ont permis une baisse de 3 600 détenus, l’entrée en vigueur des dispositions de la loi de programmation 2018‑2022 a permis d’anticiper puis d’accélérer la baisse du nombre de personnes détenues durant le premier confinement.


La mise en œuvre de la réforme des peines mobilise fortement l’administration pénitentiaire ; elle doit favoriser le prononcé de peines autres que l’emprisonnement pour les quantum inférieurs à 1 an, à travers notamment une refonte du droit de la peine : en dessous d’un mois, les peines d’emprisonnement ferme sont proscrites et entre un et six mois, la peine s’exécute par principe hors détention. Ces mesures doivent contribuer à réduire le prononcé et l’exécution des courtes peines d’emprisonnement dont les effets désocialisants l’emportent sur ceux attendus de l’accompagnement en détention.


La circulaire ministérielle du 20 mai 2020 relative à la mise en œuvre des dispositions relatives aux peines de la loi de programmation 2018-2022 préconise une politique volontariste de régulation carcérale. Elle invite à se saisir de la baisse inédite du nombre de détenus pour donner plein et entier effet aux dispositions de cette loi, dont le volet relatif aux peines est entré en vigueur le 24 mars 2020. Elle met ainsi l’accent sur le choix des peines pour leur redonner sens et efficacité et promeut les alternatives à la détention lorsqu’elles sont envisageables.


En matière de prévention de la récidive et de promotion de la réinsertion, l’action des SPIP auprès des personnes détenues, dès leur entrée en détention avec l’élaboration de parcours d’exécution de peine construits, individualisés et progressifs jusqu’à une prise en charge en milieu ouvert, est essentielle. Les outils mis à disposition des SPIP ont été renforcés avec le déploiement du référentiel des pratiques opérationnelles (RPO), qui a débuté en 2018 dans l’ensemble des services par la formation des cadres. Cette doctrine, qui clarifie les modalités d’intervention notamment sur le plan de l’évaluation du public, s’appuie sur les règles européennes de probation, qui garantissent les obligations et droits fondamentaux de la personne prise en charge. L’année 2019 a été celle de l’accompagnement dans l’appropriation du référentiel de l’ensemble des professionnels en SPIP et de la sensibilisation des autorités judiciaires et chefs d’établissements. En raison de la crise sanitaire, les rencontres du comité national de suivi en charge de la bonne administration de ce déploiement n’ont pas pu se poursuivre en 2020.


Toutefois, deux nouveaux projets ont permis d’assurer une continuité dans ce déploiement en 2020 : l’élaboration du guide d’accompagnement à l’évaluation structurée et le déploiement du nouveau programme de prise en charge dit ADERES. Les besoins en terme de démarche d’évaluation s’étant accentués avec le déploiement du RPO1 qui fait de l’évaluation une étape déterminante dans le processus de prise en charge, le guide d’accompagnement a été élaboré dès 2018 et a pu être expérimenté par des professionnels de différents services entre le dernier trimestre 2019 et le premier trimestre 2020. Il sera mis à disposition des services au cours de l’année 2021. Par ailleurs, le RPO préconise, en parallèle de l’entretien individuel, le travail en groupe pour une résolution efficace des problématiques repérées chez la personne, et la mobilisation du réseau partenarial. Le programme ADERES, élaboré en 2020 en collaboration avec l’ENAP, répond à ces deux caractéristiques en proposant une prise en charge collective et structurante à destination des courtes peines de milieu ouvert, notamment des personnes sortant en libération sous contrainte. Le dispositif de prise en charge au sein de ce programme se divise en deux séquences de travail collectif : un programme général dit REPERES complété par un programme spécifique dit ADAPT axé sur les politiques sociales et d’accès aux droits. Déjà déployés au Canada et en Angleterre, ces deux programmes ont été élaborés par des professionnels de la probation et de la recherche. Ce dispositif sera expérimenté en 2021 au sein de dix services ; la formation des professionnels est en cours.


Les activités sont fondamentales dans un parcours de détention pour préparer la réinsertion et prévenir la récidive. L’effort consacré à leur développement a été amplifié grâce aux moyens supplémentaires dédiés à cet objectif prioritaire dans le cadre du budget pluriannuel, pour atteindre l’objectif de 5 heures d’activité par jour et par personne détenue. Néanmoins, l’année 2020 n’a pas permis de poursuivre la hausse constatée dans ce domaine en raison du contexte sanitaire, les périodes de confinement ayant entraîné la suspension totale des activités. Les données transmises par les établissements à ce jour, correspondant à deux tiers de la population détenue, permettent d’établir une durée moyenne d’activité par personne détenue et par jour de 4h11 en 2020 (contre 4h39 en 2019). L’augmentation et la pérennisation des activités et actions proposées aux personnes détenues rejoint la finalité de les impliquer de manière active et utile dans leur parcours de réinsertion. En développant une offre d’activités pluridisciplinaire, ce n’est pas l’offre de distraction ou d’occupation de la personne qui est visée, mais bien la construction de projets de sortie et donc de retour à la vie en société.


Depuis la décentralisation de la formation professionnelle, cette compétence a été reprise par les régions. Par ailleurs, la création de l’Agence du travail d'intérêt général et de l'insertion professionnelle des personnes placées sous main de justice (ATIGIP) par le décret n°2018-1098 du 7 décembre 2018, vise, en complément des autres missions assignées, au développement de la formation professionnelle et de l’apprentissage. Par ailleurs, la direction de l’administration pénitentiaire maintient son action spécifique d’accompagnement à travers la mise en œuvre du programme personnalisé d’accompagnement à l’insertion professionnelle (PPAIP), une action d’orientation préalable à la construction de tout parcours de formation professionnelle. En 2020, le nombre d’heures de formation dispensées s’élève à 1 221 816 (89,03 % par les régions, 9,72 % par les partenaires privés et 1,25 % par le service de l’emploi pénitentiaire) dont 91,28 % sont rémunérées. Au total, environ 8,10% des publics confiés au service public de la justice bénéficient d’une action de formation professionnelle en 2020 du fait du contexte. La situation sanitaire a fortement réduit le nombre de personnes détenues pouvant accéder à un dispositif de formation professionnelle. Lors des confinements du printemps et de l’automne 2020, les dispositifs de formation professionnelle en détention ont été stoppés et n’ont pu reprendre que partiellement, du fait des restrictions sanitaires et de la non reprise des enseignements de l’Education nationale.


Malgré ce contexte peu favorable au développement de la formation, plusieurs chantiers ont été engagés, dont les effets pourront être mesurés en 2021 :

  • Mise en œuvre, en application de la loi n°2018771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, de l’apprentissage en détention dont les modalités de déploiement n’ont pu être stabilisées qu’à la fin de l’année 2020 ;
  • Lancement des travaux relatifs à la réforme du statut du travail détenu permettant de créer un lien contractuel entre l’employeur et la personne détenue et l’ouverture de droits sociaux utiles à la réinsertion de cette dernière ;
  • Mise à disposition d’outils de communication à destination des référents locaux en charge du travail pénitentiaire et de la formation professionnelle.


Au soutien de l’ensemble de ces actions, le développement d’une plateforme numérique (dénommée IPRO 360°) est engagé. Ce nouvel applicatif, ouvert à tous les acteurs et partenaires de l’insertion professionnelle des personnes placées sous main de justice (services déconcentrés de la protection judiciaire de la jeunesse et de la direction de l’administration pénitentiaire, magistrats, Education nationale, collectivités territoriales, Pôle Emploi, entreprises, secteur associatif, etc.) rendra possible le partage d’information et la coordination : il permettra dès 2021 de recenser l’offre d’activités socio-professionnelles à destination des personnes placées sous main de justice et de mettre à disposition de ces dernières, en 2022, un dossier professionnel unique tout au long du parcours judiciaire. Il intégrera en outre un outil de pilotage permettant d’automatiser et compléter le système de suivi manuel mis en place en 2020 pour le travail pénitentiaire et la formation professionnelle.


En 2020, 29% de la population carcérale a en moyenne travaillé. Ce pourcentage reste dans la tendance haussière constatée ces deux dernières années, après vingt années de déclin de la part des détenus-travailleurs (49,7% en 2000). La répartition des près de 20 000 détenus travailleurs s’effectue comme suit :

  • 61,2 % au service général ;
  • 33,4 % auprès d’un concessionnaire ;
  • 5,4 % au sein du service de l’emploi pénitentiaire (ateliers de la RIEP).


L’ATIGIP concourt également au développement des alternatives à l’incarcération en dynamisant le travail d’intérêt général (TIG). Le nombre de peines de TIG prononcées est en léger tassement sur les trois derniers exercices (aux alentours de 37 000, auxquelles il faut ajouter environ 2 200 mesures de TIG pour les mineurs. Le nombre de postes pour l’accueil de "tigistes" s’établissait, avant la pandémie, à environ 21 000, contre 18 000 au moment de la création de l’Agence. La situation s’est sensiblement dégradée depuis la crise sanitaire, une majorité de structures d’accueil n’ayant pas repris normalement leur activité ou suspendant au moins temporairement l’accueil de personnes condamnées à un TIG. L’atteinte de l’objectif fixé de 30 000 postes de TIG au terme de la période d’expérimentation de 3 années ouverte par la loi de programmation 2018-2022 n’est, pour autant, pas remise en cause. La cible intermédiaire, qui consistait à atteindre 24 000 postes au cours de 2020, n’a pu se réaliser, en dépit des actions mises en œuvre. Ainsi, 34 conventions nationales ont été signées par le garde des Sceaux, le 12 novembre 2019 et 2 nouveaux partenariats nationaux ont également été signés pour faciliter l’inscription de nouveaux postes sur l’ensemble du territoire. Les nouvelles conventions, plus opérantes, définissent des modalités d’expérimentation et les conditions d’essaimage. Elles sont déclinées, sur les territoires, par les référents territoriaux du TIG.


L’agence a déployé un réseau de référents territoriaux en charge, notamment, de la prospection des structures d’accueil, de la formation, du soutien et de l’animation des tuteurs, ainsi que de l’alimentation et de la mise à jour de la plateforme numérique. La moitié des référents territoriaux ont pris leurs fonctions en septembre 2019, l’autre moitié en septembre 2020. Ils sont désormais 61 répartis sur l’ensemble du territoire national avec un périmètre de compétences couvrant un ou deux départements. Ils travaillent en lien étroit avec les équipes des SPIP de leur territoire, les services de la protection judiciaire de la jeunesse (représentés avec 54 correspondants TIG) et les autorités judiciaires.


Le service d’emploi pénitentiaire (SEP), rattaché à l’ATIGIP lors de sa création et dont il constitue un des trois services, a fait l’objet d’une profonde réorganisation. Un pôle d’organisation industrielle a notamment été créé et le service commercial repensé pour être davantage en capacité de se projeter vers les marchés et métiers porteurs en termes de réinsertion. 3 nouveaux ateliers ont été créés en 2020 et 5 autres le seront en 2021, portant la capacité annuelle moyenne d’emploi du SEP de 1 200 à 1 350 opérateurs.


Par ailleurs, l’agence est dotée d’un outil numérique dédié au développement de la mesure de travail d’intérêt général. Cette plateforme numérique, dénommée TIG 360°, a pour objectifs de faciliter :

  • Le prononcé de la peine d’intérêt général en permettant notamment la visualisation des postes de TIG par les magistrats chargés du prononcé de la mesure que ce soit en audience publique ou en audience de cabinet ainsi que par les avocats ;
  • Le suivi post-sententiel des personnes placées sous main de justice en ayant connaissance en temps réel des heures exécutées et des éventuelles difficultés rencontrées au sein de la structure d’accueil (retards, absences) ;
  • La prospection de structures d’accueil en proposant un outil de pilotage des actions de prospection, et en portant la dématérialisation des procédures d’habilitation et d’inscription des postes ;
  • La gestion opérationnelle des TIG, en permettant l’affectation d’une personne majeure ou mineure sur un poste de TIG, la vision prévisionnelle de l’occupation des postes, la préréservation des postes, le suivi horaire de l’exécution et de la fin d’une mesure de TIG.


Cette plateforme permettra, en outre, à l’ensemble des acteurs de la chaîne pénale (magistrats, greffiers, avocats, SPIP, services territoriaux de la protection judiciaire de la jeunesse) mais aussi aux structures d’accueil et aux personnes condamnées d’accéder aux informations qui les intéressent. La plateforme numérique est opérationnelle depuis fin 2019 pour ce qui est de la cartographie et de l’outil de prospection. Elle est progressivement ouverte aux différents acteurs, SPIP et services territoriaux de la PJJ depuis décembre 2019, à l’ensemble des magistrats depuis février 2020. L’ouverture aux avocats est techniquement possible depuis le mois de février 2020. Les étapes à venir pour le développement et le déploiement de cet applicatif informatique consistent notamment à accroître la dématérialisation pour permettre le traitement de la mesure dans l’outil.


Le numérique en détention (NED) est un des projets phares portés par l’administration pénitentiaire dans le cadre du chantier de transformation numérique du ministère de la Justice. Afin de faciliter la gestion administrative de la détention par les personnels pénitentiaires, le NED propose de dématérialiser des actes de la vie courante à travers un portail grand public destiné aux proches des personnes détenues (réservation des parloirs en ligne, pages d’information), un portail détenus (module pédagogique numérique, commande des cantines, requêtes dématérialisées, pages d’information) et un portail agents (administration et contrôle du portail détenus). Le portail détenu sera accessible en salle d’activité et en cellule, grâce à un terminal ad hoc en cours d’expérimentation.


L'année 2020 a permis de lancer l'expérimentation du portail grand public de janvier à juin dans trois établissements pilotes : la maison d'arrêt de Dijon et les centres pénitentiaires de Meaux-Chauconin et de Nantes. Après 3 mois d'expérimentation et à l’issue de la première vague épidémique de covid-19, la direction de l’administration pénitentiaire a décidé de généraliser le dispositif dès le mois de juillet : fin 2020, ce dispositif a été déployé dans plus de 40 établissements, avec un taux de réservation des rendez-vous par ce moyen supérieur à 50%, ce qui confirme le succès rapide du projet auprès des familles de détenus.


Concernant les portails détenu et agent, l'année 2020 a permis de finaliser les développements de l'application mais aussi de mettre en place le réseau sécurisé détenu. La finalisation des derniers détails techniques de l’espace numérique de travail a permis le lancement de l’expérimentation de ces portails en février 2021 dans 9 cellules équipées au sein de la maison d’arrêt de Dijon ; les autres cellules seront pourvues du matériel nécessaire durant le mois de mars après les premiers retours d’utilisateurs. Dans un second temps, l’expérimentation sera élargie à deux autres établissements.




3 – Améliorer la prise en charge des personnes sous main de justice, les conditions de détention et les conditions de travail des personnels pénitentiaires.


Le Président de la République a pris l’engagement de créer 7 000 places supplémentaires d’ici 2022 et 15 000 places à l’horizon 2027 afin d’atteindre notamment l’objectif de l’encellulement individuel dans les maisons d’arrêt, où la forte surpopulation dégrade la prise en charge des détenus et les conditions de travail des personnels pénitentiaires.


Le programme immobilier, adossé à la loi de programmation pour la Justice, prévoit la construction de 49 établissements ; ces structures seront construites sur les territoires où les besoins sont les plus importants au regard du nombre actuel de places de détention et de la projection à dix ans de la population pénale. Il a également été tenu compte de l’impact de la réforme pénale, qui promeut les alternatives à l’incarcération pour les peines de moins d’un an en particulier.


A fin de l’année 2020, 93 % des 7 000 places de détention devant être livrées en 2022 étaient en phase opérationnelle. Au 1er janvier 2021, la situation se décline comme suit :

  • L’acquisition des terrains est maîtrisée pour 90 % des places. Cette étape n’exclut pas la réalisation des phases suivantes ;
  • Le programme fonctionnel, actualisé, a été validé pour 91 % des places ;
  • Le choix du groupement est effectif pour 89 % des places ;
  • Les travaux ont été lancés pour 46 % des places.


L’année 2020 n’a vu aucune ouverture d’établissement compte tenu des décisions prises en 2012-2014, mais a été marquée, malgré le contexte sanitaire, par le démarrage de plusieurs chantiers du programme 7 000 : construction des centres pénitentiaires de Caen-Ifs et de Troyes-Lavau, démolition-reconstruction de la maison d’arrêt de Basse-Terre et du centre pénitentiaire de Bordeaux-Gradignan. En outre, les chantiers de construction du centre pénitentiaire de Lutterbach et du centre de détention de Koné ont continué, permettant d’assurer leur livraison en 2021.


Par ailleurs, la deuxième phase du plan immobilier pénitentiaire, qui doit permettre la livraison de 8 000 places supplémentaires d’ici à 2027, entre en phase opérationnelle. Après le centre pénitentiaire de Saint-Laurent-du-Maroni en 2019, quatre établissements supplémentaires sont concernés en 2020 : l’extension de la maison d’arrêt de Villepinte, les centres de détention d’Entraigues et de Rivesaltes, et le centre pénitentiaire de Muret 2. 


Le maintien en condition de fonctionnement opérationnel du parc immobilier existant, avec une exécution budgétaire des crédits de maintenance de 130,1 M€ pour une dotation LFI 2020 de 110,0 M€, a également été au cœur de l’action des services en charge de l’immobilier et traduit tout à la fois les forts besoins en la matière et la résilience des départements des affaires immobilières dans le contexte de crise sanitaire. Cet effort important confirme celui conduit depuis 2017 qui permet un quasi doublement, dans la durée, de l’investissement dans le parc existant (130 M€ par an contre 66 M€ en 2016).


2020 a également été l’année de l’entrée en phase opérationnelle des structures d’accompagnement à la sortie (SAS). Ces structures innovantes tant sur le plan de l’architecture que de la prise en charge se destinent à un public condamné à de courtes peines, souvent accueilli en maison d’arrêt, et doivent permettre de préparer plus activement la réinsertion sociale des détenus. Ces structures nécessitent une localisation urbaine ou périurbaine afin de faciliter l’accès à des partenariats nombreux et le maintien des liens familiaux, marquant le retour de la prison dans la ville. Au 1er janvier 2021, 13 opérations sont déjà engagées (sur un total de 16 SAS prévues) et les travaux ont débuté sur 2 sites (Caen et Coulaines) ; d’ores et déjà, 3 SAS réhabilitées sont entrées en service à Marseille, Bordeaux et Poitiers.


Parallèlement, l’ATIGIP est porteur avec la DAP du projet InSERRE (innover par des structures expérimentales de responsabilisation et de réinsertion par l’emploi) qui consiste à construire deux établissements de 180 places tournées vers le travail. Ce projet doit permettre à l’administration pénitentiaire d’expérimenter des modes de détention responsabilisant le public pris en charge et favorisant son insertion socio-professionnelle, dans une perspective de lutte contre la récidive ; il est lauréat du fonds pour la transformation de l’action publique (FTAP) et est doté, à ce titre, de 35 M€ pour le premier établissement construit dans l'agglomération d'Arras. Au terme d’un appel à candidatures lancé au printemps 2019, un site d’implantation a été retenu (Arras) et deux autres sites feront l'objet d'études préalables (Toul et Donchery-communauté d’agglomération de Charleville-Mézières). Le premier comité de pilotage sera organisé au premier semestre 2021.


L’administration pénitentiaire s’est engagée il y a plus de 10 ans dans une démarche qualité visant à la labellisation des établissements. A ce titre, l’année 2020 a été marquée par la suspension des audits de mars à juin 2020 du fait du contexte sanitaire. Néanmoins, la démarche qualité a pu se poursuivre, avec une reprise des audits à compter du deuxième semestre 2020 et la réalisation de 57 audits sur l’ensemble de l’année 2020. Au 31 décembre 2020, 168 établissements étaient labellisés pour leur processus d’accueil des personnes détenues, parmi lesquels certains ont aussi obtenu le label pour un des trois nouveaux processus labellisés depuis 2015 : 57 établissements pour la prise en charge des personnes détenues sortantes, 130 établissements pour les personnes détenues placées au quartier disciplinaire et 76 établissements pour les personnes détenues placées au quartier d’isolement.


L’administration pénitentiaire a également maintenu son engagement dans la lutte contre le suicide en milieu carcéral. Dans la continuité de l’expérimentation initiée en 2010, l’administration pénitentiaire a poursuivi le déploiement du dispositif de codétenus de soutien, formés dans 25 sites, afin de repérer et de soutenir les personnes détenues en situation de difficulté ou de souffrance, par leur écoute et leur proposition éventuelle de mise en relation avec les différents personnels et bénévoles. En outre, la généralisation de la dotation en coupe-liens pour les personnels de surveillance s’est progressivement mise en œuvre depuis la fin 2019, permettant aux agents d’intervenir plus efficacement lors d’une tentative de suicide. Par ailleurs, les modalités d’utilisation des cellules de protection d’urgence et de la dotation de protection d’urgence ont été redéfinies, tout comme un guide de référence permettant de rassembler l’ensemble des textes jusque-là épars dans le champ de la prévention du suicide.


En matière d’amélioration des conditions de travail et de reconnaissance professionnelle, l’administration pénitentiaire a poursuivi en 2020 une politique de ressources humaines à même de répondre aux objectifs ambitieux de recrutements fixés pour le quinquennal. Outre la poursuite des actions de communication et de modernisation des concours recentrées sur des publics plus ciblés, le concours de surveillant pénitentiaire a été modernisé afin notamment de raccourcir les délais de sélection. A cet égard, cette réforme permet également de rendre beaucoup plus régulier le flux de stagiaires sortant d’école et ainsi de réduire les pics de vacances infra-annuels de moitié sur l’année. Par ailleurs, elle permet de réduire les délais entre les résultats du concours et l’entrée à l’école qui créaient des délais d’attente propices aux renoncements, dans un contexte de forte concurrence entre administrations de sécurité.


Le renforcement de l’attractivité de ses carrières et la fidélisation de ses personnels constitue un objectif majeur de l’administration pénitentiaire. Aussi, depuis 2018, plusieurs revalorisations indemnitaires ont été mises en œuvre dont certaines ont été renforcées en 2020 : la prime de sujétions spéciales a augmenté de 0,5 points supplémentaires en 2020 afin d’atteindre 28,5 % pour le CEA et le corps de commandement d’ici à 2022, à raison de 0,5 point d’augmentation chaque année.


Par ailleurs, le nombre de vacances constatées cache des situations disparates entre établissements pénitentiaires. Aussi, pour prendre en compte ces spécificités et stabiliser les effectifs, une prime de fidélisation a été créée au bénéfice des agents en fonction dans les établissements les moins attractifs : les agents qui choisiront de se positionner pour au moins 6 ans sur ces établissements pourront bénéficier d’une prime de 8 000 € grâce à un concours spécifique, à affectation locale. 765 agents ont bénéficié de cette prime de fidélisation en 2020, s’ajoutant aux 3 936 agents bénéficiaires en 2019 lors de sa mise en œuvre ; elle avait alors été versée à tous les agents ayant au moins 3 ans d’ancienneté dans l’un des établissements ouvrant droit.


Trois premiers concours nationaux à affectation locale ont été ouverts en 2020 pour une entrée à l’ENAP en février et mars 2021 et une affectation en établissement à l’été. Ils concernent les ressorts de Lyon (90 postes ouverts), Marseille (42 postes ouverts) et Rennes (18 postes ouverts). Un quatrième concours a été ouvert fin 2020 sur le ressort de la DISP de Paris (350 postes ouverts) pour une entrée à l’école à la fin de l’été et une affectation en établissement début 2022.


La territorialisation des modes de recrutement apparaît comme un levier utile de fidélisation ; outre l’incitation financière, ce type de concours offre au candidat la garantie d’être affecté dans une zone géographique déterminée, levant ainsi un certain nombre de freins potentiels à son intégration.


Enfin, les travaux relatifs aux réformes statutaires concernant les corps propres de l’administration pénitentiaire se sont poursuivis. Suite à la réforme statutaire intervenue début 2019 pour la filière insertion et probation, l’organisation des concours de recrutement des CPIP et DPIP a été revue avec la publication des deux arrêtés du 2 octobre 2020 : les concours externe et interne de DPIP voient leur nombre d’épreuves d’admissibilité augmenter et deux nouveaux concours sont créés pour recruter des CPIP, à savoir le concours externe sur titres et le troisième concours permettant d’étendre le vivier de recrutement des personnes issues du secteur privé ou d’agents contractuels ayant une expérience professionnelle importante dans les secteurs éducatif et social. Pour prendre en compte des nouveaux publics, la formation statutaire des CPIP a fait l’objet d’une mise à jour par arrêté du 18 janvier 2021.


La réforme de la filière de surveillance (corps d’encadrement et d’application, corps de commandement et nouveau corps des chefs de services pénitentiaires (CSP)) a permis la mise en place, par plusieurs arrêtés du 2 octobre 2020, des examens professionnels de requalification dans les corps de commandement et de CSP ; par arrêté daté du même jour, un examen professionnel pérenne pour l’accès au corps de commandement a également été créé. Ces examens professionnels pour les années 2020, 2021 et 2022 se dérouleront en 2021. Par ailleurs, deux arrêtés du 18 janvier 2021 ont modifié les formations statutaires et d’adaptation des lieutenants pénitentiaires, pour mieux organiser l’année de stage et prendre en compte les nouveaux publics recrutés au titre des examens professionnels.


Enfin, la réforme de la filière technique initiée par le décret du 18 mai 2020 a abouti également, par plusieurs arrêtés du 2 octobre 2020, à la mise en place des examens professionnels de requalification dans le corps des directeurs techniques et de techniciens, ainsi que l’examen professionnel pérenne pour l’accès au corps de technicien ; les examens de requalification au titre des années 2020, 2021 et 2022 sont organisés dans le courant de l’année 2021. Par ailleurs, deux arrêtés du 10 février 2021 ont modifié les modalités d'organisation du stage des directeurs techniques ainsi que des techniciens de l'administration pénitentiaire recrutés par voie de concours et créé les formations d'adaptation à l'emploi des directeurs techniques et des techniciens de l'administration pénitentiaire afin de prendre en compte les nouveaux publics recrutés notamment au titre des examens professionnels de requalification.



Récapitulation des objectifs et des indicateurs de performance


Objectif 1

Favoriser la réinsertion

Indicateur 1.1

Pourcentage de personnes placées sous écrou et condamnées bénéficiant d'une mesure sous écrou de DDSE, PE ou SL

Indicateur 1.2

Evolution du TIG

Indicateur 1.3

Mesure de l'activité des services pénitentiaires d'insertion et de probation

Indicateur 1.4

Pourcentage de détenus bénéficiant d'une formation générale ou professionnelle

Indicateur 1.5

Pourcentage de personnes détenues travaillant à l'intérieur des établissements pénitentiaires

Indicateur 1.6

Part des prévenus en attente de jugement sur l'ensemble de la population pénale

Indicateur 1.7

Impact sur la population carcérale du développement des peines courtes alternatives à l'incarcération

Objectif 2

Améliorer les conditions de détention des personnes sous main de justice ainsi que les conditions de travail des personnels pénitentiaires

Indicateur 2.1

Taux d'occupation des établissements pénitentiaires

Indicateur 2.2

Taux de personnes détenues benéficiant d'une cellule individuelle

Indicateur 2.3

Taux d'établissements pénitentiaires labellisés dans le processus de "prise en charge et accompagnement des personnes détenues"

Indicateur 2.4

Taux d'occupation des structures dédiées au maintien des liens familiaux

Indicateur 2.5

Taux de recours à la visioconférence dans le cadre des extractions judiciaires

Objectif 3

Renforcer la sécurité des établissements pénitentiaires

Indicateur 3.1

Nombre d'évasions pour 10 000 détenus (sous garde pénitentiaire directe/hors de l'établissement)

Indicateur 3.2

Nombre d'actes de violence pour 1000 personnes détenues

Indicateur 3.3

Taux de détenus radicalisés ayant suivi un programme de prévention de la radicalisation violente