La stratégie du programme consiste à gérer la dette de l’État et sa trésorerie dans les meilleures conditions de sécurité pour servir au mieux les intérêts du contribuable. L’État se doit d’honorer sa signature en toutes circonstances, à tout moment – c’est-à-dire aussi bien au quotidien qu’à moyen et long terme – et au meilleur coût.

Cette stratégie se décline selon trois grands axes : gestion de la dette ; gestion de la trésorerie ; contrôle interne et fonctions support. Pour chacun de ces axes, les traits marquants de l’année 2020 sont les suivants.

GESTION DE LA DETTE

En 2020, l’Agence France Trésor (AFT) a poursuivi une stratégie d’émission transparente et régulière. Elle a respecté le calendrier d’adjudications présenté dans le programme indicatif communiqué en décembre 2019, auquel elle a ajouté, par communiqué de presse du 18 mai 2020 et compte tenu de la hausse des besoins de financement face à l'impact de la crise sanitaire, une adjudication d'obligations de moyen terme et une adjudication d'obligations indexées la troisième semaine d'août, et la création par syndication d'un nouveau titre de maturité 20 ans. L’AFT a ainsi créé en 2020 cinq nouvelles lignes de référence à taux fixe (une à 3 ans, une à 5 ans, une à 10 ans, une à 20 ans et une à 30 ans), une nouvelle ligne indexée sur l'indice des prix de la zone euro (OAT€i mars 2026) et une nouvelle ligne indexée sur l'indice des prix de la France (OATi mars 2036). La politique de flexibilité mise en œuvre depuis septembre 2007, qui consiste à ré-abonder d’anciennes lignes d'emprunt (dites "souches") en plus d’approvisionner régulièrement des lignes de référence, a été poursuivie. Cette politique permet de répartir l’offre de titres sur une gamme plus large et de façon adaptée à la demande des investisseurs. Ceci permet d’en faciliter l’absorption par le marché au prix le plus favorable pour le contribuable. Les émissions à moyen et long terme nettes des rachats se sont élevées, en valeur faciale, à 260 Md€ (montant réhaussé annoncé lors de l'adoption en conseil des ministres de la troisième loi de finances rectificative pour 2020, le 10 juin 2020). Ce montant résulte de 289,5 Md€ d’émissions brutes et 29,5 Md€ de rachats de titres proches de l’échéance. Les rachats ont permis de diminuer les amortissements de 2021 et de 2022.

En 2020, les conditions de financement de l’État sont restées particulièrement favorables. La demande pour les titres émis par l’État, soutenue par la reprise fin 2019 puis le renforcement en 2020 - face à l'impact de la crise sanitaire - des programmes d'achat de l'Eurosystème, est toujours élevée : le taux de couverture des adjudications s’est établi à un niveau significativement supérieur aux cibles. S'agissant des taux d’intérêt, ils se sont élevés en moyenne à -0,13 % pour les émissions de moyen et long terme, après 0,11 % en 2019 et à -0,56 % pour les émissions de court terme, après -0,58 % en 2019.

Le programme de contrats d'échange ("swaps") de taux, qui avait comme objectif de tirer avantage de l’évolution de la courbe des taux pour diminuer la charge globale d’intérêt, reste suspendu, les conditions macroéconomiques ne s’y prêtant plus. Du fait de l’arrêt de toute nouvelle opération depuis l’été 2002, l’encours des swaps décroît régulièrement. Leur impact financier reste positif (recette budgétaire nette de 25 M€ en 2020).

GESTION DE LA TRÉSORERIE

Les fonds déposés au Trésor ont augmenté à fin 2020, en partie du fait des effets de la mutualisation des trésoreries publiques.

Les possibilités de placement à court terme ont été limitées dans un contexte de liquidité abondante sur le marché monétaire. Les actions de politique monétaire de la Banque centrale européenne, qui ont pour effet d’abaisser les taux d’intérêt à court terme et de générer cette abondance de liquidités, limitent les opportunités de placement. L’AFT n’a, la plupart du temps, pas reçu assez d’offres de placements à un taux dans l’intérêt du contribuable, c’est-à-dire en pratique supérieur au taux appliqué au dépôt des liquidités de l’État par la Banque de France, pour envisager une réduction du solde du compte à la Banque de France au niveau des cibles habituelles.

Le taux d’information préalable par les correspondants du Trésor de leurs flux financiers reste conforme aux objectifs en 2020 (taux d’annonce de 99 % pour l’ensemble des collectivités territoriales et des établissements publics).

CONTRÔLE INTERNE ET FONCTIONS SUPPORT

La notation du système de contrôle, réalisée par un auditeur externe, sera disponible après la rédaction du rapport de performance (voir commentaire de l’objectif 4). Cet audit sur le pilotage des risques à l’AFT sera transmis au Parlement. Le déroulement satisfaisant des opérations en 2020 permet d’envisager que le jugement porté par l’auditeur ne sera pas dégradé par rapport aux années précédentes.