Au 31 décembre 2020, les juridictions de l’ordre judiciaire comprenaient la Cour de cassation, 36 cours d’appel, le tribunal supérieur d’appel de Saint-Pierre-et-Miquelon ainsi que des juridictions du premier degré dont 164 tribunaux judiciaires, 125 chambres de proximité dites tribunaux de proximité, 134 tribunaux de commerce, 210 conseils de prud’hommes et 6 tribunaux du travail.

Si la loi de programmation et de réforme pour la justice (LPRJ) visant à la simplification des procédures, au renforcement de l’efficacité et du sens de la peine et, enfin, à l’adaptation de l’organisation judiciaire pour une meilleure proximité avec le justiciable, a pu être mise en œuvre en termes organisationnels notamment (fusion des TI/TGI), il faut souligner que le contexte lié à la crise sanitaire a quelque peu altéré le fonctionnement des juridictions de l’ordre judiciaire.

Malgré la mobilisation déterminée des magistrats et fonctionnaires de greffe, l'activité juridictionnelle - civile et pénale - s’en est trouvée affectée. Ces événements sanitaires, sans précédent, ont en effet dégradé la capacité de traitement des affaires au cours du premier semestre, nonobstant la mise en œuvre des mesures d’urgence prises par voie d’ordonnance afin d’assurer la continuité de l’activité du service public de la justice.

Lors de la seconde période de confinement à l’automne 2020, le service public de la justice a maintenu l’ensemble de ses activités tant pénales que civiles dans le respect de toutes les précautions sanitaires fixées en étroite collaboration avec les chefs de cour et de juridiction. Néanmoins, cette période n’a pas permis de résorber l’intégralité des affaires du stock résultant des événements du premier semestre avec toutefois, dans le détail, des situations variables selon les juridictions et les contentieux considérés.

Malgré les impacts de la crise sanitaire, et tout en tirant les enseignements de cette situation exceptionnelle, les services judiciaires ont veillé à poursuivre la mise en œuvre de la stratégie fixée en termes de renforcement des différentes politiques de modernisation et de dématérialisation des procédures, et de mise en œuvre d’une justice toujours plus lisible, plus accessible et plus rapide.

Dans ce contexte, le renforcement de la justice de proximité a constitué un levier essentiel.

1.  PRINCIPALES RÉFORMES MENÉES EN 2020 

1.1  Mise en œuvre de la réforme de la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice

L’année 2020 a été marquée par la mise en œuvre pratique de la refonte d’ampleur, prévue par la loi n°2019-222 du 23 mars 2019, en matière d’organisation et de fonctionnement des juridictions de l’ordre judiciaire.  

En effet, depuis le 1^er janvier 2020, les tribunaux de grande instance et d’instance situés dans une même commune ont fusionné pour constituer des tribunaux judiciaires, offrant à la fois une plus grande lisibilité et une plus grande simplicité au justiciable dans le dépôt de sa requête ou demande.

De même, dans un souci premier de proximité, tous les lieux de justice ont été maintenus. Ainsi, les tribunaux d’instance situés dans une autre commune du ressort à distance du tribunal de grande instance sont devenus, en 2020, des chambres de proximité du tribunal judiciaire.

La LPRJ a favorisé, durant l’année écoulée, la mise en place d’une nouvelle approche des ressorts judiciaires en permettant de répartir les contentieux différemment selon les spécificités et les besoins des territoires.

Ainsi, l’offre de proximité, assurée par le maintien du maillage judiciaire existant, a parfois tantôt été renforcée par l’ajout de compétences supplémentaires aux chambres de proximité tantôt, dans un sens inverse mais complémentaire, été l’occasion, dans les départements comportant plusieurs tribunaux judiciaires, d’une spécialisation de l’un d’eux pour connaître des contentieux les plus techniques.

Pour parvenir à une mise en œuvre effective de la réforme en 2020, les chefs de cours ont joué un rôle moteur tant en matière de spécialisation des tribunaux judiciaires, qu’en instance de décision pour les ajouts de compétences aux chambres de proximité.

1.2 Mise en œuvre de la réforme de la justice de proximité

A partir du second semestre, l’année 2020 a été celle de la justice de proximité dont la promotion et le développement ont constitué une priorité pour répondre au mieux aux attentes des justiciables, conformément aux orientations du Premier ministre lors de son discours de politique générale du 15 juillet dernier.

Entendue comme celle du quotidien des justiciables, la réforme de la justice de proximité a notamment pour ambition de lutter plus efficacement contre la petite délinquance du quotidien, au plus proche des victimes.

Ainsi, le garde des Sceaux a demandé aux procureurs, dans le cadre d’une circulaire de politique pénale générale datée du 1^er octobre 2020, de recourir davantage aux mesures alternatives aux poursuites pour répondre aux infractions et ainsi éviter la tenue de procès. Dans ce contexte, l’accroissement significatif et progressif du nombre de délégués du procureur de la République a été amorcé.

Ensuite, toujours dans un souci d’une justice au plus proche du justiciable, la nouvelle organisation issue de la LPRJ doit constituer un levier essentiel dans l’adaptation de la réponse pénale de proximité aux besoins des territoires. La possibilité de tenue d’audiences à juge unique, initiée dès le second semestre de 2020, sera poursuivie et amplifiée en tenant compte de la spécificité des territoires, notamment par des audiences dites « foraines » dans les 125 tribunaux de proximité.

Pour mettre concrètement en œuvre ces mesures, la direction des services judiciaires a coordonné un vaste plan de recrutements lesquels viennent  en renfort des services de greffe et des magistrats. 914 emplois supplémentaires ont été obtenus, dont 764 dès 2020.

En tant que priorité gouvernementale, il a été prévu qu’une évaluation au moyen de trois indicateurs trimestriels établis sur une maille départementale sera réalisée puis diffusée au plan national, permettant alors de rendre compte aux justiciables de l’effectivité du dispositif.

1.3 Mise en place de la réforme de la justice des mineurs

La loi n°2019-222 du 23 mars 2019 rénove en profondeur la justice pénale des mineurs en permettant d’une part la création d'un code spécifiquement dédié à celle-ci et en favorisant d’autre part une simplification de la procédure pénale en ce domaine.

La réforme de la justice pénale des mineurs, prévue par l'ordonnance n°2019-950 du 11 septembre 2019, a vocation à regrouper toutes les dispositions applicables, auparavant disséminées entre le code de procédure pénale, l’ordonnance du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante et d’autres décrets. Elle tend alors à rendre la justice pénale des mineurs plus lisible et efficace, en préservant les principes fondamentaux sur lesquels elle repose : primauté de l’éducatif sur le répressif, spécialisation de la justice des mineurs et atténuation de la responsabilité en fonction de l’âge.

De même, afin à la fois de garantir une justice qui juge mieux, d’assurer une meilleure prise en charge éducative des mineurs et d’apporter une réponse plus rapide aux victimes, il s’est agi de disposer d’une procédure souple pouvant répondre aux situations les plus simples comme les plus graves et permettant de raccourcir considérablement les délais de jugement et d’indemnisation des victimes.

Aussi, la réforme supprime la procédure d’instruction devant le juge des enfants au profit d’un jugement plus rapide devant le juge des enfants ou le tribunal pour enfants. La nouvelle procédure doit faciliter un jugement à bref délai sur la culpabilité suivi d’une phase de mise à l’épreuve éducative de 6 à 9 mois avant le jugement sur la sanction qui interviendra en 12 mois maximum. Elle permettra alors de confronter le mineur rapidement à la réponse judiciaire pour une meilleure compréhension de la portée de ses actes, de garantir un jugement pour réparer le préjudice subi par la victime, tout en prenant mieux en compte l’évolution du mineur dans le jugement sur la sanction. La décision sur la sanction est prononcée à l’issue de la mise à l’épreuve éducative : elle prend en considération l’évolution du mineur, sa personnalité, les efforts accomplis et/ou les incidents survenus.

La crise sanitaire de 2020, en particulier par son impact sur l’organisation et le fonctionnement des juridictions, a conduit à l’obtention d’un délai supplémentaire, notamment pour permettre le traitement du stock des affaires en cours. Cette situation particulière et inédite a en effet accentué, de manière encore plus prégnante, les enjeux liés à la préparation de la réforme dont l’entrée en vigueur était initialement prévue le 1^er janvier 2021. Il est alors apparu essentiel de limiter la phase transitoire qui suivra l’entrée en vigueur du code de la justice pénale des mineurs et qui se matérialisera par la coexistence des procédures initiées sous le régime des dispositions actuelles de l’ordonnance n°45-174 du 2 février 1945 et de celles relevant du code nouvellement créé. 

La loi du 26 février 2021 a ratifié l'ordonnance du 11 septembre 2019 portant partie législative du code de la justice pénale des mineurs. Ainsi, ce code remplacera le 30 septembre 2021 l’ordonnance du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante.

Au total, ce sont 72 postes de magistrats qui ont été créés au soutien des juridictions dans la mise en œuvre de la réforme de l’ordonnance de 1945, dont 24 postes de juges des enfants, 15 parquetiers, 21 juges placés et 12 substituts placés, qui ont été affectés dans les juridictions au 1^er septembre 2020. 21 postes de juge des enfants ont été créés en localisation lors de la circulaire de localisation des emplois 2020.

Pour mémoire, 100 greffiers avaient été recrutés par anticipation fin 2019.

1.4  Renforcement de la lutte contre la criminalité organisée et la délinquance économique et financière

Conformément aux préconisations du rapport du procureur général près la Cour de cassation sur le traitement de la criminalité organisée et financière du 16 juillet 2019, une attention particulière a été portée au début de l’année 2020 sur le pilotage et l’organisation des moyens des juridictions inter-régionales spécialisées (JIRS), dédiées à la fois à la lutte contre la criminalité organisée, à la délinquance financière et au traitement des affaires dont la complexité justifie des investigations importantes (meurtre commis en bande organisée, blanchiment, crime aggravé d'extorsion,…), par la tenue du premier dialogue de gestion spécifiquement consacré à celles-ci le 9 janvier 2020.

Outre la diffusion de bonnes pratiques et la mise en place d’organisation spécifique pour répondre aux enjeux de ces types d’affaires, un renforcement des effectifs des JIRS a eu lieu, notamment par la création de 23 postes de magistrats. Par ailleurs, 4 juristes assistants et 4 assistants spécialisés ont été recrutés en 2020 au soutien des huit juridictions interrégionales spécialisées.

2.  MOYENS MIS EN ŒUVRE EN 2020 POUR L’ACCOMPAGNEMENT DES RÉFORMES

  2.1 Augmentation des moyens pour les services judiciaires en 2020

Pour favoriser la mise en œuvre des actions, le budget adopté en LFI 2020 s’élevait à 3 500,6 M€ en crédits de paiement dont 2 385,7 M€ pour le titre 2 (avec 1 681,8 M€ hors CAS pensions), soit une hausse de 1,2 % par rapport à la LFI 2019, et 1 114,8 M€ pour le hors titre 2, en baisse de 1,5% par rapport à la LFI 2019 (cette évolution étant largement imputable à la dotation des frais de justice).

En exécution, les crédits se sont élevés à 3 480,1 M€ dont 2 382,8 M€ sur le titre 2 (1 679 M€ hors CAS pensions) et 1 097,4 M€ sur le hors titre 2. Cette exécution est en hausse globale de 0,39 % par rapport à l'exécution 2019.

Les crédits de titre 2 ont permis de financer la création de 1 001 emplois, dont 789 au titre de la justice de proximité. De fait, le nombre d’emplois créés en 2020 a été le plus important prévu lors du quinquennal sous l’effet du renforcement de la justice de proximité.

Nonobstant ce qui précède, l’année 2020 a été marquée par le contexte sanitaire qui a impacté l’exécution des crédits dans la mesure où des redéploiements ont dû être effectués relativement tôt pour permettre de couvrir les dépenses induites par cette situation. D’une manière générale, l’impact de la crise sanitaire a pu être absorbé en gestion. Il faut en outre souligner que les dépenses de frais de justice ont connu une évolution dynamique malgré le contexte.

2.2 Rénovation de l’allocation des moyens aux juridictions

La direction des services judiciaires, dans la continuité des recommandations de la Cour des comptes, s’est, tout au long de l’année 2020, attachée à renforcer le pilotage de sa trajectoire RH afin d’optimiser la saturation du schéma d’emplois, tant pour les magistrats que pour les fonctionnaires.

Cette action s’est inscrite dans la volonté de poursuivre avec détermination la stratégie de réduction de la vacance d’emplois au profit des juridictions et de faciliter ainsi la mise en œuvre des réformes portées par la LRPJ.

En outre, afin de répondre au mieux aux attentes de l’optimisation de la gestion de la performance des cours et dans le prolongement des rapports d’audit et de contrôle, un travail conséquent de modernisation des référentiels de répartition des moyens RH, par une meilleure modélisation de la charge de travail au sein des juridictions, a été poursuivi durant l’année écoulée. Les premiers travaux en cours ont ainsi porté sur un référentiel d’évaluation de la charge de travail des magistrats de l’application des peines et du parquet.

2.3 Renforcement de la déconcentration des actes de gestion

La direction des services judiciaires a accentué sa politique de déconcentration des actes de gestion, contribuant à renforcer, un peu plus encore, le rôle de pilotage des cours d’appel, notamment de celles assurant la responsabilité de RBOP. Ainsi, les crédits fléchés, tant en nombre qu’en montant, ont continué en 2020 d’être maintenus à un niveau le plus réduit possible, malgré le contexte particulier de la crise sanitaire.

3.  TRANSFORMATION DES ORGANISATIONS EN 2020

3.1 Poursuite du renforcement de l’accompagnement des juridictions dans l’adaptation de leurs organisations aux nouvelles technologies en 2020

Afin d’accompagner la transformation numérique qui modifie également en profondeur l’organisation quotidienne de travail des magistrats et des fonctionnaires de greffe, la direction des services judiciaire dispose d’un bureau dédié à l’accompagnement de l’organisation des juridictions (AccOr.J) qui peut être saisi par des chefs de cour et de juridiction repérant des évolutions opportunes dans le fonctionnement interne de leurs services et souhaitant disposer d’un état des lieux objectivant les difficultés et leviers d’action possibles.

Le bureau propose alors une méthode rigoureuse (cadrage de la demande, présentation, immersion dans les services, entretiens collectifs et individuels, ateliers participatifs, déplacements comparatifs dans d’autres juridictions) permettant d’identifier les forces et les fragilités de l’organisation existante, les opportunités et les risques auxquels celle-ci est exposée, et d’élaborer des préconisations organisationnelles adaptées pour l’avenir.

Au-delà de ces saisines individuelles, pour répondre à un besoin récurrent de faciliter la mise en œuvre des réformes et d’optimiser l’allocation de moyens, le bureau AccOr.J s’est employé à poursuivre son travail de cartographie des organisations rencontrées en juridiction dans l’objectif de nourrir un référentiel de structures et processus adaptés aux enjeux de l’institution judiciaire. Durant l’année 2020, le bureau a, ce faisant, poursuivi ses travaux de modélisation de la chaîne pénale qui devraient aboutir en 2021.

3.2  Poursuite du développement de nouveaux outils au service des juridictions en 2020

Le vaste plan de transformation numérique du ministère de la justice est au cœur d’un certain nombre de démarches déjà entreprises qu’il a fallu, face aux événements sanitaires inédits, conjuguer, accélérer et développer davantage encore au cours de l’année 2020 en poursuivant l’amélioration des outils de travail des juridictions au quotidien, la dématérialisation des procédures et le renforcement d’une approche globale ouverte sur l’ensemble des partenaires (autres ministères, professions du droit, usagers du service public de la justice, etc.).

Ainsi, en matière pénale, dans le cadre du programme Procédure Pénale Numérique (PPN) qui constitue l’une des priorités du plan de transformation numérique, les ministères de l’intérieur et de la justice ont poursuivi de concert, en 2020, les travaux de transition numérique de la procédure pénale. L’enjeu majeur de cette démarche est de rendre la justice pénale plus efficace en la modernisant grâce à l’abandon du papier et de la signature manuscrite, depuis l’acte d’enquête initial jusqu’à l’exécution de la peine.

La fin de l’année 2020 a été marquée par le lancement de la première vague de déploiement PPN, le traitement des 1^er « Petits X » nativement numériques, au sein de 4 tribunaux judiciaires. A horizon 2022, les procédures pénales seront intégralement transmises de façon numérique, permettant leur exploitation et leur consultation en temps réel.

De même, en matière civile, dans le cadre du programme de transformation de la justice civile, le projet Portalis a, durant le second semestre de l’année 2020, expérimenté et accompagné, dans deux ressorts de cour d’appel, le dépôt des toutes premières saisines en ligne du justiciable (protection des majeurs hors ouverture de mesure et constitution de partie civile) et la réception de celles-ci dans le portail des requêtes numériques. Cette première doit annoncer, en début d’année 2021, le déploiement national du service, en offrant la possibilité au justiciable d’accéder à un formulaire en ligne qu’il pourra remplir en y ajoutant l’ensemble des pièces justificatives nécessaires.

Enfin, pour soutenir et appuyer cette transformation numérique, un plan massif de dotation d’ultraportables a été mené durant l’année écoulée : aux 13 000 ultra portables déjà déployés en juridictions, ce sont plus de 5 000 ultraportables qui ont été commandés dont le déploiement a débuté lors de la crise sanitaire.

C’est d’ailleurs dans ce contexte particulier que la direction des services judiciaires a initié une vaste réflexion rassemblant des praticiens de tous les corps des services judiciaires autour des questions liées à la mise en place du télétravail au sein des greffes.

Les échanges ont eu pour objectif, tout au long de l’année 2020, de définir un cadre commun adapté aux nécessités et impératifs du service public de la justice, à l’organisation des juridictions, aux évolutions technologiques et aux attentes des personnels de greffe, notamment dans le maintien du collectif de travail et dans l’acculturation des personnels à cette nouvelle modalité d’exercice du travail. Les résultats de ces travaux seront rassemblés dans une note d’accompagnement de la mise en œuvre du télétravail pour les personnels de greffe qui sera diffusée en début d’année 2021 à destination de tous les acteurs concernés par le déploiement du télétravail.