Le ministère de l'Europe et des Affaires étrangères (MEAE) met en œuvre à partir du programme 209 l’engagement de la France à l’international à lutter contre la pauvreté, à protéger les biens publics mondiaux, à réduire les vulnérabilités et les inégalités et à protéger la planète.

Le programme 209 « Solidarité à l’égard des pays en développement » constitue, avec le programme 110 « Aide économique et financière au développement », géré par le ministère de l’Économie, des Finances et de la Relance, la mission budgétaire « Aide publique au développement ». Ces deux programmes sont au cœur de la politique de développement de la France, qui participe à l’atteinte des Objectifs de développement durable (ODD) et à la mise en œuvre de l’Accord de Paris sur le climat.

Au sein de la mission « Aide publique au développement », le programme 209 concentre les moyens d'intervention en dons – don-projet AFD, aide-projet du MEAE (FSPI), aides budgétaires, crédits de gestion et sortie de crise (Fonds d’urgence humanitaire FUH, aide alimentaire programmée), volontariat, soutien aux OSC – permettant d’améliorer les conditions de vie des populations les plus vulnérables et de renforcer les secteurs sociaux (santé, éducation, égalité femmes-hommes, droits humains, gouvernance) dans les pays en développement.

L’année 2020 a été marquée par la réponse à la crise sanitaire, qui s’est traduite par l’annonce d’engagements financiers significatifs. Ainsi, dans le cadre de l’initiative Accélérateur pour l’accès aux outils de lutte contre la COVID 19 (ACT-A, Access to covid tools accelerator), la France s’est engagée à verser 560 M€, dont 200 M€ à titre bilatéral, en particulier via l’AFD (initiative dite « Santé en commun ») et 160 M€ de contributions directes sur le programme 209 : 100 M€ à l’Alliance du vaccin GAVI dans le cadre de l’Initiative COVAX pour favoriser l’accès du vaccin dans les pays pauvres, 50 M€ à l’Organisation mondiale de la santé (dont 25 M€ versés dès 2020) et 10 M€ à Unitaid (versés dès 2020). Par ailleurs, la réponse à la crise s’est traduite par le versement de plusieurs contributions dans la lutte contre la COVID-19 en Amazonie (dont 3,2 M€ pour l’acheminement d’assistance technique aux peuples autochtones) ou en Afrique (versement complémentaire de 2 M€ à l’Institut Pasteur).

La crise  sanitaire a ralenti le développement de certains projets, et conduit à un niveau de décaissements inférieur aux prévisions. Elle a surtout entraîné une contraction des recettes de la taxe de solidarité sur les billets d’avion affectées au FSD (- 118,2 M€), ce qui a conduit à la réalisation de plusieurs mouvements réglementaires en fin de gestion (dégel de l’intégralité de la réserve de précaution du programme 209 et ouverture de crédits par décret de virement des autres programmes du MEAE et par décret de transfert à partir du programme 110) et à une ouverture de crédits en loi de finances rectificative de 41,3 M€ en CP.

Les actions du programme 209 s'articulent autour de trois canaux d'acheminement de l'aide :

• la coopération bilatérale, gérée soit directement par le ministère de l'Europe et des Affaires étrangères (aide-projet, via le Fonds de solidarité pour les projets innovants, les sociétés civiles, la francophonie et le développement humain (FSPI), crédits de gestion et sortie de crise, aide alimentaire programmée, expertise technique, fonds de soutien aux dispositifs de volontariat, à la société civile et à la coopération décentralisée), soit par des opérateurs, en particulier l’Agence française de développement (aide‑projet), Expertise France, le CIRAD et Canal France International ;

• la coopération multilatérale, avec les contributions à l’Organisation internationale de la francophonie (OIF), et les contributions volontaires aux agences et programmes de l’Organisation des Nations unies ainsi qu’aux fonds verticaux répondant aux priorités de la politique de développement ;

• la coopération européenne, mise en œuvre via le 11^ème Fonds européen de développement (FED) (2014-2020).

Le Directeur général de la mondialisation, de la culture, de l’enseignement et du développement international (DGM) est responsable de ce programme, auquel participent également la Direction des Nations unies, des organisations internationales, des droits de l’Homme et de la francophonie, le Centre de crise et de soutien (CDCS) et dans une moindre mesure la Direction de la Coopération de sécurité et de Défense (DCSD) du ministère.

1. Contribuer à la mise en œuvre des ODD, en renforçant la composante bilatérale et en concentrant l'aide sur les pays prioritaires

Conformément aux objectifs fixés par le Comité interministériel pour la coopération internationale et le développement (CICID) du 8 février 2018, les actions financées avec les crédits du programme 209 ont permis de contribuer aux cinq priorités sectorielles de la politique de développement (santé, crises et fragilités, climat, éducation, égalité femmes-hommes), tout en veillant à concentrer l’aide sur les 19 pays prioritaires, qui appartiennent tous à la catégorie des pays les moins avancés (PMA) d’Afrique subsaharienne (à l’exception d’Haïti).

• En 2020, les crédits dédiés au don-projet de l’AFD, principal vecteur de l’aide bilatérale, sont restés sensiblement supérieurs au niveau pré-CICID, à 861 M€ en AE, après une hausse d’1 milliard d’euros en AE intervenue en 2019. En 2020, une partie des crédits en dons-projets de l’AFD ont permis de financer l’initiative « santé en commun », en don dans le cadre de la lutte contre la pandémie de la Covid-19, pour un montant de 60 M€ en AE et 43 M€ en CP. Elle a permis de financer (i) le renforcement des réseaux régionaux de surveillance épidémiologique, (ii) des contributions aux plans nationaux de réponse à la Covid-19 des pays africains, (iii) le renforcement des systèmes de santé et (iv) la prévention des impacts sociaux de la crise.

• Face à l’augmentation des fragilités dans le monde, la France renforce son action dans les pays en crise, en sortie de crise et en situation de fragilité. Dans ce contexte, les moyens alloués à l’aide humanitaire, à la gestion et à la sortie de crise (instruments bilatéraux du CDCS et aide alimentaire programmée) continuent d’augmenter, en vue d’atteindre la cible actée par le CICID de 2018 de 500 M€ consacrés à l’aide humanitaire en 2022. Les crédits budgétaires bilatéraux pour la stabilité internationale et la réponse aux fragilités ont atteint 182 M€ en 2020 (OB 6 du P209 « Gestion et sortie de crise »), soit 21% des crédits bilatéraux du P209. La France a en particulier consacré 50 M€ au financement de projets humanitaires et de stabilisation au bénéfice des populations sur le territoire syrien, par l’intermédiaire des actions menées par le Centre de crise et de soutien (47 M€), des contributions volontaires aux Nations unies (2 M€) et l’aide alimentaire programmée (1 M€). Le Centre de crise et de soutien a en outre bénéficié d’un montant complémentaire de 10 M€ afin de soutenir l’action des organisations non gouvernementales dans le cadre de la crise sanitaire.

• La France s'engage avec détermination en faveur de la mise en œuvre irréversible de l'accord de Paris et le rehaussement de l'ambition pour le climat dans la perspective de la COP26. Le gouvernement s’est engagé lors du CICID de 2018 à ce que les volumes de financements à co-bénéfice « climat » représentent au minimum 50% des engagements du Groupe AFD et soient renforcés, avec des financements pour l’adaptation atteignant 1,5 Mds€ par an d’ici 2020. Le groupe AFD assure une activité « 100 % compatible avec l'Accord de Paris » : ses interventions sont cohérentes avec les trajectoires d'un développement bas carbone et résilient des pays partenaires. En 2020, les contributions volontaires pour le climat et l’environnement ont atteint 7,7 M€ de crédits de paiement en 2020, dont 4 M€ pour le CGIAR et 3 M€ pour l’Initiative pour les forêts d’Afrique centrale (CAFI) et 0,7 M€ pour le GIEC.

• La France s’est engagée à verser 200 M€ au Partenariat mondial pour l’Education (PME) sur la période 2018-2020, ce qui s’est traduit en 2020 par une contribution de 16 M€ en AE et 17 M€ en CP sur le programme 209 en complément des 61,75 M€ financés via le FSD ; il restera à verser un reliquat de 45,25 M€ en 2021. Par ailleurs, le MEAE a fixé à l’AFD un objectif de +100 M€ d’activité dans le domaine de l’éducation de base pour 2018-2020, sur la base du milliard d’euros additionnel en autorisations d’engagement octroyé à l’agence en 2019.

• L'égalité entre les femmes et les hommes constitue un principe directeur et transversal de l'action extérieure de la France. Conformément aux conclusions du CICID de 2018, 100% des projets et programmes de l'AFD feront l’objet d’un marquage « genre » au sens de l’OCDE et 50% des volumes annuels d'engagements de l'AFD auront un objectif genre principal ou significatif. En 2019, 25% de notre APD bilatérale avaient l’égalité entre les femmes et les hommes pour objectif principal ou significatif (respectivement marqueurs « CAD 2 » et « CAD 1 »), soit 1,7 Mds€, dont 729 M€ pour l’AFD et 157,5 M€ pour le MEAE. En 2020, dans la lignée des initiatives prises sous présidence française du G7, les contributions multilatérales pour l’égalité entre les femmes et les hommes ont atteint 7,9 M€, dont 4,5 M€ pour l’initiative Affirmative Finance Action for Women in Africa (AFAWA) de la Banque africaine de développement, 2 M€ pour l'Initiative des Nations unies pour l'éducation des filles (UNGEI) et 1,4 M€ pour le fonds Mukwege d’appui aux victimes de violences sexuelles dans les conflits armés. Le Forum Génération Egalite (FGE) initialement prévu en juillet 2020 a été reporté du fait de la crise sanitaire à 2021.

• La France consacre près d’1 Md€ par an à l’APD en faveur de la santé, essentiellement au niveau multilatéral, via sa contribution aux grands fonds actifs sur le front de la santé mondiale (Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, Unitaid et Gavi, l’alliance du vaccin). La dotation du dispositif d’expertise technique auprès des pays membres et observateurs de la Francophonie récipiendaires du Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme (l’« Initiative »), mis en œuvre par Expertise France, a été rehaussée en 2020 (9% de la contribution française au FMSTP, soit 38,88 M€ par an, financés via le fonds de solidarité pour le développement). Dans le cadre du plan ACT-A, 25 M€ ont été versés à l’OMS et 10 M€ à Unitaid. Enfin, une nouvelle contribution sous forme budgétaire de 250 M€ sur la période 2021-2025, en complément des 250 millions déjà financés via la facilité financière internationale pour la vaccination, a été annoncée le 4 juin 2020 dans le cadre de la reconstitution de l’Alliance pour le vaccin (GAVI). Cet engagement s’est traduit dès 2020 par un versement de 15 M€ en fin de gestion.

2. Renforcer les partenariats

La France promeut une politique partenariale de développement qui reconnaît le rôle et la complémentarité de l’ensemble des acteurs, notamment des collectivités territoriales, des organisations de la société civile et des entreprises privées. Des crédits du programme 209 sont alloués pour soutenir les projets initiés par les acteurs de la coopération décentralisée et les organisations de la société civile (OSC) françaises et internationales.

Le CICID de 2018 a fixé l’objectif de doubler le montant (en valeur absolue) de l’APD transitant par les OSC entre 2017 et 2022. En 2019, cette part d’APD s’est élevée à 460 M€ (6,57% de l’APD bilatérale), soit une augmentation de 150 M€ par rapport à 2017. L’APD transitant par les OSC est principalement financée par l’AFD (208M€ en 2019, soit une augmentation de 72 M€ par rapport à 2018). Cette enveloppe comprend le dispositif I-OSC, guichet de financement à destination des OSC de solidarité françaises sur crédits du programme 209 (97 M€ en 2019 et 105,8 M€ en 2020). Les financements du MEAE mis en œuvre par des OSC transitent en particulier par le CDCS, le volontariat, les crédits des postes diplomatiques et l’aide alimentaire programmée. Ces financements se sont élevés à 139 M€ en 2019, dont 71 M€ pour l’action humanitaire mise en œuvre par le CDCS. Dans le cadre de la réponse à la crise sanitaire, la France a souhaité renforcer l’action des ONG en octroyant 20 M€ supplémentaires au cours de l’année 2020, répartis entre le  CDCS (10 M€) et l’initiative « santé en commun » transitant via le don-ONG (10 M€).

Le CICID de 2018 prévoit également le doublement, entre 2017 et 2022, des fonds destinés au soutien à l’action extérieure des collectivités territoriales, qui correspondent aux fonds attribués annuellement par l’État, d’une part à la Délégation pour l’action extérieure des collectivités territoriales (DAECT) du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères (MEAE), et d’autre part à l’Agence française de développement (AFD) au titre de la Facilité de financement des collectivités territoriales (FICOL) financée sur les crédits du programme 209 affectés au don-projet AFD. Dans un contexte international dégradé par la crise sanitaire, le budget de la DAECT s’est établi à 8,2 M€ en 2020.

La priorité accordée à l’aide bilatérale se traduit également par l’augmentation des capacités d’intervention du MEAE via les projets du Fonds de solidarité pour les projets innovants, les sociétés civiles, la francophonie et le développement humain (FSPI), dont la majeure partie est mise en œuvre par les postes diplomatiques. La consommation de crédits au titre des FSPI a atteint 45 M€ en 2020, à un niveau inférieur aux prévisions en raison des contraintes liées à la mise en œuvre opérationnelle des projets dans le contexte de la crise sanitaire.

Le MEAE soutient par ailleurs le volontariat international d’échange et de solidarité qui permet aux associations de mobiliser des ressources humaines au bénéfice de leurs partenaires ou directement sur leurs projets de terrain. En 2020, les crédits alloués au volontariat se sont élevés à 19,1 M€, témoignant d’une relation active entre l’État et les associations au service des objectifs partagés de lutte contre la pauvreté et l’inégalité et de protection des biens publics mondiaux. L’activité d’envoi de volontaires a été ralentie du fait de la crise sanitaire.

3. Porter les priorités stratégiques françaises dans la politique de développement européenne

La France inscrit son action globale en faveur du développement durable dans un cadre collectif et multilatéral. Les contributions de la France à l’action européenne lui permettent de jouer pleinement son rôle au sein des instances européennes, tant dans la définition des orientations qui guident l’action multilatérale (telles que la concentration des efforts, notamment financiers, sur les pays les moins avancés et les plus fragiles), que dans la détermination des modalités de mise en œuvre de leurs actions, par exemple au travers des programmes de mixage prêts/dons. Elles permettent de créer des effets de levier pour le financement de l’aide. Enfin, elles donnent à la France la capacité de combiner partenariats bilatéraux et multilatéraux pour renforcer son action et démultiplier ses résultats.

Le programme 209 a porté en 2020 la contribution française au Fonds européen de développement (FED), principal instrument de l’action extérieure de l’UE dans 79 pays d’Afrique subsaharienne, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), et des pays et territoires d’outre-mer (PTOM) sur la période 2014-2020. Abondé par des contributions volontaires des États membres, et demeurant hors budget de l’UE, le 11^ème FED s’élève à 30,5 Mds€ sur la période 2014-2020. Deuxième bailleur après l’Allemagne, avec une clé de répartition de 17,81%, la France contribue au fonds à hauteur de 5,43 Mds€ sur sept ans. En 2020, la contribution française a atteint 842 M€.

Les priorités sectorielles de l’aide française ainsi que ses priorités transversales (l’égalité femmes-hommes, le climat et l’environnement) sont bien reflétées dans la programmation du FED : les versements du FED pour l’adaptation et l’atténuation face au changement climatique ont atteint 10,1% des versements en 2020 (résultats partiels). La part des versements du FED dédiée à l’égalité femmes-hommes est passée de 10,4% en 2014 à 28,9% en 2020.

En 2020, les 19 pays prioritaires de la politique de développement de la France ont concentré plus d’un quart (28,5%) des versements du FED (enveloppes nationales, régionales, et intra-ACP), notamment en raison d’une accélération des versements en faveur de ces pays qui constituent principalement des pays fragiles impactés par les multiples conséquences sanitaires, humanitaires et socio-économiques de la crise.

4. Améliorer l'efficacité et l'efficience de l'aide

La transparence de la politique de développement est un enjeu majeur pour la France. Depuis la Déclaration de Paris (2005) et les Forums de haut niveau d’Accra (2008) et de Busan (2011) sur l’efficacité de l’aide, la France a consolidé le système de redevabilité de sa politique de développement afin d’en renforcer le pilotage et l’appropriation par les pays partenaires. Elle publie depuis 2016 les données relatives au suivi des projets bilatéraux mis en œuvre par le MEAE et l’AFD sur un portail unique (https://afd.opendatasoft.com/page/accueil/) selon les standards de l’Initiative Internationale pour la Transparence de l’Aide (IITA), à laquelle elle a adhéré en 2016. La France transmet chaque année au Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE les données statistiques de l’APD française, provenant de 24 programmes budgétaires et des taxes affectées. Ces données publiques et exhaustives répondent à une nomenclature précise endossée par le CAD et permettent de définir et de comparer les flux internationaux d’APD.

Le projet de loi de programmation relatif au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales, porté par le ministre de l’Europe et des Affaires étrangères devant le Parlement au premier semestre 2021, rénove les méthodes de la politique de développement. Il prévoit en particulier la création d’une commission d’évaluation qui permettra de renforcer l’évaluation externe de la politique de développement et d’évaluer son impact, ainsi que les coûts de gestion des différents canaux d’acheminement de l’aide. Le renforcement de la transparence et de la visibilité de la politique de développement favorisera une meilleure appropriation citoyenne.