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Bilan stratégique du rapport annuel de performances


Emmanuel MOULIN

Directeur général du Trésor

Responsable du programme n° 305 : Stratégie économique et fiscale


Précisions sur le changement de responsable du programme

Décret du 21 octobre 2020 portant nomination d'un directeur général à l'administration centrale du ministère de l'économie, des finances et de la relance - M. MOULIN (Emmanuel) : M. Emmanuel MOULIN, administrateur civil hors classe, est nommé directeur général du Trésor à l’administration centrale du ministère de l’économie, des finances et de la relance, en remplacement de Mme Odile RENAUD-BASSO, à compter du 2 novembre 2020.



Le programme 305 « Stratégie économique et fiscale » porte les moyens de deux directions d’état-major du ministère de l’économie, des finances et de la relance : la direction générale du Trésor (DG Trésor) et la direction de la législation fiscale (DLF), à l’exclusion des dépenses de fonctionnement courant de l’administration centrale, regroupées sur le programme 218 « Conduite et pilotage des politiques économiques et financières ».


Ces deux directions sont en charge du conseil au Gouvernement, de la conception et de la mise en œuvre de sa politique dans les domaines économiques, financiers et fiscaux. Elles coordonnent l’action des différents acteurs du pilotage de l’économie française dans les cadres national, européen et international en s’appuyant sur des prévisions et des analyses économiques de qualité, un corpus juridique clair et accessible encadrant l’activité économique et la possibilité d’opérer une transposition rapide des directives européennes.


La crise sanitaire liée à la pandémie de covid-19 a entraîné un bouleversement inédit de la vie économique, sociale et financière. Depuis mars 2020, début du premier confinement, l’activité économique s’est trouvée soit à l’arrêt, soit sensiblement réduite, faisant ainsi chuter le PIB de - 8,2 % en 2020, après une augmentation de + 1,5 % en 2019. La DG Trésor a pris toute sa part, en administration centrale et dans son réseau international, dans la gestion des conséquences de cette crise.


En effet, le Trésor a joué un rôle majeur dans l’élaboration et la mise en œuvre des dispositifs de soutien massif décidé par le Gouvernement. Pour faire face aux conséquences économiques résultant de la crise sanitaire et pour accompagner les entreprises, l’État a mobilisé un ensemble de dispositifs de soutien (subventions, prêts ou fonds propres) et de garantie en faveur des entreprises. En particulier, les services du Trésor ont été ainsi pleinement mobilisés pour :

- mettre en place les prêts garantis par l’Etat (PGE), autorisés par l’article 4 de la loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020 et définis par l’arrêté du 23 mars 2020 accordant la garantie de l'Etat aux établissements de crédit et sociétés de financement ;

- développer l’octroi des prêts du Fonds pour le développement économique et social (FDES), attribués par l’État à des entreprises pour accompagner leur restructuration financière et commerciale ;

- mettre en place des prêts bonifiés aux entreprises durement affectées par la crise, en particulier lorsque le recours aux PGE s’est avéré impossible ou suffisant ;

- adapter les produits de réassurance publique des risques d’assurance-crédit (CAP, CAP+, Cap Francexport et Cap Francexport+) pour maintenir ou renforcer les couvertures d’assurance-crédit individuelles, tant sur le marché domestique que sur le marché à l'export ;

- favoriser, sur le plan européen, l’adoption par le Conseil d’administration de la Banque européenne d'investissement (BEI) du nouveau Fonds de garantie paneuropéen pour faire face aux conséquences économiques de la pandémie de covid-19 ;

- réaliser des avances à diverses structures et organismes faisant face à des difficultés de trésorerie, comme les aéroports et aérodromes, ou bien Île-de-France Mobilités.


Au plan international, la contribution du Trésor à la gestion de la crise s’est faite dans le cadre des instances auxquelles elle participe. Ainsi, dès le 15 avril 2020, le G20 a annoncé un accord prévoyant la suspension, entre le 1er mai et le 31 décembre 2020, des paiements en capital et intérêts de la dette due aux créanciers publics bilatéraux par les pays en développement les plus pauvres (initiative de suspension du service de la dette, ISSD). Une prolongation de 6 mois a été convenue le 14 octobre, avec la possibilité d'une nouvelle prolongation à décider au printemps 2021. Le 13 novembre 2020, les ministres des finances et les gouverneurs de banque centrale du G20 Finances ont adopté, lors d’une réunion extraordinaire, le cadre commun pour les futurs traitements de dette (« Common Framework for Debt Treatments ») qui bénéficie aux pays éligibles à l’initiative du G20 et du Club de Paris. Ces décisions permettent à de nombreux pays de libérer davantage d’espace budgétaire pour financer leurs besoins urgents, notamment sanitaires, et faire face à la pandémie.


Les services économiques de la DG Trésor à l’étranger ont contribué activement à la gestion de crise, sous plusieurs angles. Il leur a été demandé d’effectuer des « veilles covid » à la fois sur un plan sanitaire et économique en analysant les plans de soutien et les politiques menées dans leur pays de résidence. Ils ont également été sollicités pour la recherche du matériel médical et la sécurisation des chaînes logistiques d’acheminement, en lien avec Business France. Enfin, ils ont participé, au sein des cellules de crise des ambassades et en lien avec les compagnies aériennes, aux rapatriements des ressortissants français avec une forte sollicitation s’agissant des « destinations touristiques » (Maroc, Egypte, Thaïlande, etc).


Nonobstant une mobilisation exceptionnelle sur la gestion de la crise, avec un recours réussi au télétravail généralisé dans un laps de temps très court, le Trésor a poursuivi ses activités : négociations de sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne ; gestion de la dette et de la Trésorerie de l’Etat via l’AFT ; tutelles des opérateurs (AFD, Business France, BPI, …) ; suivi des politiques publiques et engagement en faveur du développement durable et de la lutte contre le réchauffement climatique ; recherche d’une fiscalité internationale juste et efficace ; renforcement de la lutte contre la criminalité financière, y compris la cybercriminalité, et le terrorisme ; soutien aux pays à faibles revenus et à la réduction des inégalités.


Malgré des conditions de travail perturbées en raison du contexte sanitaire, l'activité de la DLF en 2020 a été marquée par sa participation active à l’élaboration de la réponse du Gouvernement à la crise sanitaire et économique.


Dès le premier confinement et tout au long de l’année, la DLF a participé à la conception des mesures d’urgence et de soutien aux ménages et aux entreprises qui ont été intégrées dans les lois de finances successives. Ces mesures ont visé à favoriser la lutte contre la propagation de la covid-19 (taux réduit de TVA de 5,5 % sur les tests, masques et tenues de protection, taux de TVA de 0 % sur les vaccins), à conforter leur liquidité ou solvabilité (exonération d’impôt sur les bénéfices des aides octroyées via le fonds de solidarité, dégrèvement exceptionnel de cotisation foncière des entreprises (CFE) sur délibération des collectivités, exonération des abandons de loyers et crédit d’impôt en faveur des bailleurs qui abandonnent des loyers, étalement des conséquences fiscales d’une cession-bail immobilier) ou à améliorer leurs fonds propres (neutralisation des conséquences fiscales des réévaluations libres d’actifs des entreprises).


La DLF a par ailleurs pris une part active à l’élaboration du plan de relance, qui s’est traduit par une série de mesures votées dans le cadre de la loi de finances pour 2021. Certaines ont visé à relancer l’activité, en particulier les investissements favorables à la transition énergétique (crédits d’impôt pour la rénovation thermique des PME et l’acquisition de systèmes de charge pour véhicules électriques, prorogation de dispositifs de suramortissement en faveur de l’acquisition d’équipements peu polluants), d’autres à stimuler la compétitivité des entreprises, notamment les entreprises industrielles, et à favoriser les décisions d’implantation sur le territoire français. La loi de finances pour 2021 comporte ainsi quatre mesures permettant de diminuer le poids des principaux impôts de production à hauteur de 10 Md€ par an : réduction de moitié de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) pour toutes les entreprises redevables de cet impôt ; modernisation des paramètres de la méthode comptable d’évaluation servant au calcul des impôts fonciers de la plupart des établissements industriels ; abaissement du taux de plafonnement de la contribution économique territoriale (CET) en fonction de la valeur ajoutée de 3 % à 2 % ; mise en place d’une mesure permettant de prolonger de trois ans l’exonération de CFE en cas de création ou d’extension d’établissements, sur délibération des collectivités locales.


La DLF a également contribué en 2020 au premier « budget vert », qui comprend une cotation intégrale des dépenses, y compris les dépenses fiscales, selon leur impact environnemental. En outre, la DLF a participé à l’analyse et à la transcription juridique de certaines propositions fiscales proposées par la convention citoyenne pour le climat, parmi lesquelles l’instauration d’une taxe sur la masse en ordre de marche des véhicules de tourisme, d’une exonération de taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA) au bénéfice des véhicules électriques, l’allongement de la durée de l'expérimentation de la part incitative de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOMi) ou encore l’augmentation du tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) applicable à l'essence d'aviation utilisée pour l'aviation de tourisme privée.


Parmi les autres mesures structurantes de la loi de finances pour 2021, la DLF a œuvré à l’instauration d’un régime de groupe de TVA, au parachèvement de la réforme des taxes sur les véhicules, à l’aménagement du dispositif d’incitation fiscale à l’utilisation d’énergies renouvelables dans les transports et à la refonte des taxes sur l’électricité. La DLF a également poursuivi ses travaux de simplification de la fiscalité ; 16 taxes à faible rendement et 2 dépenses fiscales inefficientes ou obsolètes ont ainsi été supprimées en loi de finances pour 2021. Toujours dans une optique de simplification, la DLF a préparé le transfert à la direction générale des finances publiques (DGFiP) de la gestion des taxes d'urbanisme.


Enfin, en matière de fiscalité internationale, les services de la DLF ont poursuivi leur participation aux négociations pour la réforme de la fiscalité internationale et mis à jour la liste des Etats et territoires non coopératifs (ETNC). Parallèlement, ils ont continué la mise en œuvre du programme conventionnel en paraphant de nouvelles conventions avec la Pologne et la Grèce et en négociant des accords avec les Etats voisins pour que le maintien à domicile des salariés dans le contexte de la crise sanitaire n’ait pas d’incidence sur leur situation fiscale.




Récapitulation des objectifs et des indicateurs de performance


Objectif 1

Assurer la qualité de l'analyse et des prévisions présentées dans le projet de loi de finances, dans le domaine des évolutions économiques et dans celui des recettes fiscales

Indicateur 1.1

Fiabilité comparée, au vu des réalisations, des prévisions du Gouvernement présentées dans le RESF et de celles des instituts de conjoncture

Indicateur 1.2

Fiabilité des prévisions de recettes fiscales nettes

Indicateur 1.3

Fiabilité des prévisions de dépenses fiscales

Objectif 2

Contribuer à l'accessibilité et à la clarté de la norme fiscale

Indicateur 2.1

Délais de production de la doctrine fiscale opposable à l'administration

Objectif 3

Assurer l'efficacité du réseau international de la Direction générale du Trésor

Indicateur 3.1

Mise à disposition par les services économiques d'une information économique ciblée, pertinente et actualisée

Objectif 4

Assurer un traitement efficace du surendettement

Indicateur 4.1

Capacité de la Banque de France à traiter dans les meilleurs délais un dossier de surendettement

Indicateur 4.2

Proportion des mesures permettant l'apurement total et définitif de la situation de surendettement

Indicateur 4.3

Efficience du traitement des dossiers de surendettement