Dans le cadre de la loi n° 2020-1473 du 30 novembre 2020 de finances rectificative pour 2020, la création du programme 827 « Avances remboursables destinées à soutenir Île-de-France Mobilités à la suite des conséquences de l'épidémie de la Covid-19 » a été approuvée par le Parlement, qui a ouvert 1 175 M€ de crédits en AE et en CP) sur ce nouveau programme.

En application du protocole signé le 8 septembre 2020 entre le Premier ministre et la présidente de la Région Île-de-France au titre d’Île de France Mobilités (IDFM), le programme a permis à l’État d’octroyer une avance remboursable sans intérêt à IDFM afin de couvrir un besoin de trésorerie provoqué par la chute des recettes voyageurs engendrée par la crise sanitaire de la Covid-19.

Le système de transport en commun francilien est majoritairement financé par le versement mobilité (43% en 2018) et les recettes tarifaires (36 % en 2018), ces deux ressources se trouvant fortement réduites en 2020 en raison de la crise sanitaire. Le versement mobilité perçu par IDFM a été notamment réduit par le recours au chômage partiel et aux arrêts maladie, qui ont engendré une perte de recettes. Même si les opérateurs de transport supportent transitoirement sur leur trésorerie les pertes de recettes voyageurs, IDF porte une part substantielle du risque tarifaire via un mécanisme de partage des risques.

Le protocole entre l’État et IDFM signé en septembre 2020 détermine un dispositif d’aide à IDFM sous forme de prêt sans intérêts afin de combler les pertes nettes au titre des recettes tarifaires ainsi que la perte résiduelle de versement mobilité qui ne seraient pas couvertes par le dispositif créé en LFR3¹.

Les avances substituent à un financement bancaire ou obligataire obtenu par le bénéficiaire une ressource de l’État qui dispose de meilleures conditions financières d’emprunt. En revanche, un tel mode de financement n’a pas vocation à être pérenne dans la mesure où l’article 24 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) dispose que «les prêts et avances sont accordés pour une durée déterminée». De cette disposition découle un principe selon lequel un financement par avances ne peut constituer qu’un relais de trésorerie temporaire, soit dans l’attente du retour à l’équilibre financier du bénéficiaire, soit pour permettre le financement d’investissements pour des organismes divers d’administration centrale n’ayant pas l’autorisation de s’endetter à plus d’un an. Par exception à ce principe, les avances du programme 827, qui ont en pratique la forme de prêts, ont vocation à financer un appui d’une durée maximale exceptionnelle de seize ans, justifiée par la nécessité de préserver le niveau de service à court terme, et le programme d’investissement à moyen terme.

Les conditions de recours à une avance du Trésor tiennent : i) au caractère certain de la ressource financière permettant le remboursement de l’avance, qu’il s’agisse de son montant comme de la possibilité juridique et technique de la mobiliser. Cette condition est essentielle pour la qualité de la gestion de trésorerie de l’État. Elle évite que l’octroi d’une avance du Trésor ne se transforme de fait en subvention de l’État. Les ressources identifiées pour le remboursement des avances du programme 827 sont les recettes tarifaires et le versement mobilité ; ii) à la neutralité financière de l’avance pour l’État, cette neutralité étant assurée par la facturation d’un taux d’intérêt au moins égal à celui du titre de dette de l’État de même échéance, conformément à l’article 24 de la LOLF qui prévoit que les prêts et avances « sont assortis d'un taux d'intérêt qui ne peut être inférieur à celui des obligations ou bons du Trésor de même échéance ou, à défaut, d'échéance la plus proche ». Cet article précise toutefois qu’il peut être dérogé à ce principe de neutralité budgétaire par décret en Conseil d’État. Le choix d’un taux d’intérêt nul est inscrit dans le protocole liant l’État et IDFM et supérieur aux conditions de marchés prévalant pour l’État au moment de l’octroi du prêt. Afin de parer à une éventuelle hausse des taux au moment précis de l’octroi du prêt, un décret pris en Conseil d’État² précise que l’avance peut être assortie d'un taux d'intérêt inférieur à celui des obligations ou bons du Trésor de même échéance ou, à défaut, d'échéance la plus proche.

1 L’article 21 de la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020. Le dispositif assure une compensation substantielle des pertes de versement mobilité supportées par IDFM.

2 Décret n° 2020-1528 du 7 décembre 2020 relatif au taux d'intérêt du prêt accordé par l'État à l'établissement public « Île-de-France Mobilités » à la suite des conséquences de l'épidémie de la covid-19.