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Présentation stratégique du projet annuel de performances


Catherine PIGNON

Secrétaire générale du ministère de la justice

Responsable du programme n° 101 : Accès au droit et à la justice


La politique publique en matière d’accès au droit et à la justice doit permettre à toute personne qui le souhaite d’avoir connaissance de ses droits et de les faire valoir, quels que soient sa situation sociale ou son domicile. Elle concerne tous les domaines de la vie quotidienne (travail, logement, consommation, famille, etc.), que l’usager soit demandeur d’information, de diagnostic juridique ou d’aide aux démarches ou encore concerné par une action en justice ou un contentieux familial. Elle associe l’État, les professionnels du droit, le milieu associatif, les collectivités territoriales et est orientée prioritairement vers les personnes pour lesquelles l’accès au droit et à la justice est le moins aisé. La loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 sur l’aide juridique modifiée, que complètent la loi n° 98-1163 du 18 décembre 1998 relative à l’accès au droit et à la résolution amiable des conflits et la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle, constitue le socle de cette politique dont le programme 101 met en œuvre les quatre composantes : l’aide juridictionnelle, l’accès à la connaissance de ses droits, l’aide aux victimes d’infractions pénales, la médiation familiale et les espaces de rencontre parent(s) / enfant(s).


Le budget du programme s’élève à 585,2 millions d'euros en 2021, contre 530,5 millions ouverts par la loi de finances initiale (LFI) pour 2020.


L’aide juridictionnelle, totale ou partielle, représente un volet essentiel de la politique d’accès au droit et à la justice tant par les objectifs qu’elle poursuit (accès à la justice des personnes aux ressources modestes) que par son poids budgétaire. Elle s’adresse aux personnes physiques et, très exceptionnellement, aux personnes morales à but non lucratif dont les ressources sont insuffisantes pour faire valoir ou garantir leurs droits en justice. Elle consiste en la prise en charge par l’État de tout ou partie des frais relatifs à un procès (rétribution d’avocat, rétribution d’huissier de justice, frais d’expertise, etc.) ou à une procédure pénale (rétribution d'avocat intervenant lors d'une garde à vue, d'une audition libre, d'une présentation devant le procureur de la République, etc.).


Les crédits budgétaires consacrés à l'aide juridictionnelle dans le projet de loi de finances pour 2021 s’élèvent à 534,0 millions d'euros alors que la LFI a ouvert 484,3 millions, complétés par 13,0 millions de crédits de report et 9,2 millions de recettes extra-budgétaires. La ressource financière de l'aide juridictionnelle croît ainsi de 28,5 millions d'euros. Cette augmentation tient à trois facteurs. Tout d'abord, elle intègre la hausse tendancielle de la dépense résultant des relèvements successifs du plafond d'admission à l'aide juridictionnelle et des diverses réformes qui sont intervenues avant 2020 et dont l'effet financier a été progressif. Ensuite, elle prend en compte les conséquences de la crise sanitaire comme le rattrapage de la sous-activité temporaire des juridictions ou les remboursements qu’effectueront en 2021 ceux des avocats ayant souhaité, en 2020, bénéficier d'une avance sur leur chiffre d'affaires à l'aide juridictionnelle. Enfin, elle inclut une enveloppe de 25 M€ afin de financer les premiers effets de la réforme de la justice pénale des mineurs ainsi que les diverses mesures affectant l'aide juridictionnelle (amélioration de la rétribution des avocats, extension de l'aide juridictionnelle à de nouveaux publics ou de nouvelles matières, etc.) que retiendra le gouvernement à la suite de la mission confiée au printemps 2020 à M. Dominique Perben au sujet de l'avenir de la profession d'avocat.


L'année 2021 sera la première année pleine pendant laquelle seront mises en œuvre les différentes composantes de la réforme de l’aide juridictionnelle introduite par l'article 243 de la loi de finances pour 2020 : adoption du revenu fiscal de référence comme critère principal d’éligibilité à l’aide juridictionnelle, introduction d’une possibilité de demander en ligne l’aide juridictionnelle (avec un indicateur de performance associé), réorganisation à venir des bureaux d’aide juridictionnelle (avec deux indicateurs de performance associés). En effet, en raison de la crise sanitaire, le décret d’application de cette réforme – dont la rédaction a mobilisé en 2020 plusieurs groupes de travail réunissant magistrats et avocats – entrera en vigueur le 1er janvier 2021.


La simplification des modalités de contractualisation entre les barreaux et les juridictions, annoncée en 2019, s’est traduite en 2020 par la création d’une nouvelle « convention locale relative à l’aide juridique », fruit d’un travail de concertation approfondi entre les juridictions et les barreaux. La mise à disposition d’un modèle de convention simplifié, qui rend de plus en plus lisibles les critères de qualité pris en compte dans la fixation de la dotation complémentaire, a porté ses fruits : le nombre de barreaux signataires s’élève à 105 (sur 164 barreaux), alors que les dispositifs précédents ne concernaient qu’une soixantaine de barreaux. De nouveaux barreaux pourraient s'adjoindre en 2021.


L’accès à la connaissance de ses droits, qui contribue au pacte social, est mis en œuvre par les conseils départementaux de l’accès au droit (CDAD) et par le réseau judiciaire de proximité constitué par les 147 maisons de justice et du droit (MJD). Son budget en 2021 s’élève à 9,5 millions d’euros, soit une augmentation de 0,82 million d’euros (+ 9,5 %) en un an. Cette augmentation porte essentiellement sur les subventions versées aux CDAD et elle témoigne de l’effort que l'État consent pour faciliter l’accès au droit soit en dehors de toute procédure judiciaire soit en cohérence avec le processus d’accès à la justice.


Les CDAD sont des groupements d’intérêt public chargés de recenser les besoins, de définir une politique locale, d’impulser des actions nouvelles éclairant le choix du citoyen souhaitant faire valoir ses droits, de dresser et diffuser l’inventaire des actions menées et d’évaluer la qualité et l’efficacité des dispositifs auxquels l’État apporte son concours. Ils financent et animent un réseau de 1 748 points et relais d’accès au droit (PAD et RAD) couvrant l’ensemble du territoire et l’ensemble des publics. Certains PAD sont adaptés à un type de public particulier (jeunes, personnes isolées, détenus, patients hospitalisés sous contrainte, étrangers, etc.). Le réseau inclut des juridictions au sein desquelles sont dispensées des consultations et des informations juridiques préalables ou alternatives à la saisine du juge. Ainsi 111 tribunaux judiciaires sur 164 disposent d'un PAD qui améliore l’accès au droit des justiciables en relation avec les services d’accueils unique du justiciable (SAUJ). En 2021, l’État poursuivra la démarche d'optimisation du maillage territorial des lieux d’accès au droit. Pour ce faire, il s’agira à la fois d’accompagner la transformation numérique du service public de la justice par un soutien aux publics les plus en difficulté, et de coordonner le réseau des PAD et des RAD avec la constitution du réseau des France services, qui délivrent en un même lieu une offre de proximité à l’ensemble des usagers. Le cas échéant, des CDAD seront conduits à ouvrir des permanences dans des France Services. Par conséquent les résultats de l'indicateur mesurant la part de la population à moins de 30 minutes d'un lieu d’accès au droit par voie routière devraient continuer de s'améliorer et de traduire une diminution progressive des zones encore insuffisamment couvertes.



L'aide aux victimes d'infractions pénales est une composante majeure de l'action gouvernementale en faveur des victimes dont la coordination revient, en vertu du décret n° 2017-1072 du 24 mai 2017, au ministre de la justice, assisté dans cette tâche par la déléguée interministérielle à l'aide aux victimes (DIAV), dont les attributions sont définies par le décret n° 2017-1240 du 7 août 2017. L’aide aux victimes d’infractions pénales a pour objectif d’améliorer la prise en charge des victimes d’infractions tout au long de leur parcours judiciaire, jusqu’à leur indemnisation. Il s’agit d’offrir aux victimes, le plus rapidement possible après les faits, un soutien juridique, psychologique et social renforcé et de faciliter leurs démarches d’indemnisation. La mise en œuvre de cette politique publique repose essentiellement sur un réseau d’associations locales qui sont agréées au niveau ministériel, conformément à la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, et sont subventionnées par les cours d'appel. Ces associations reçoivent les victimes, les aident dans leurs démarches et, pour certaines, les accompagnent lors des audiences. Elles tiennent des permanences dans les bureaux d’aide aux victimes (BAV) implantés dans les actuels tribunaux judiciaires, ainsi que dans des commissariats, des gendarmeries, des hôpitaux, des lieux d’accès au droit. En 2019, elles ont accompagné près de 316 000 victimes d’infractions pénales (soit une progression annuelle de 10 %) dont plus de 120 000 (soit une progression annuelle de 10 %) accueillies dans les BAV, dont la fréquentation est suivie par un indicateur de performance. Certaines de ces victimes font l'objet d'une évaluation personnalisée de leur besoin de protection (dispositif dit EVVI) ou d'une mesure de justice « restaurative ». Le programme 101 finance également le numéro national d’appel « 116 006 », qui délivre une première écoute et une orientation personnalisée, ainsi que le dispositif de télé-protection des personnes en grave danger dit « TGD » (le 1er juillet 2020, on dénombrait 1 421 TGD déployés), auquel peuvent également contribuer des collectivités territoriales par la voie d'un fonds de concours. Il soutient, aux côtés de cinq autres ministères, les travaux du centre national de ressources et de résilience, groupement d'intérêt public ayant pour tâche de recenser, promouvoir et diffuser les travaux de recherche, les savoirs et les pratiques en matière de prise en charge des victimes, notamment celles présentant un psycho-traumatisme.


L'aide aux victimes d’infractions pénales bénéficie en 2021 d’un budget de 32,1 millions d'euros, en hausse de 3,3 millions d’euros (+ 11,4 %) en un an.


Grâce à cette ressource budgétaire, le réseau associatif demeurera capable de se mobiliser en urgence et de prendre en charge des victimes ou leurs proches, notamment en cas d’événement de grande ampleur, ce qui implique une grande disponibilité des associations et le développement en leur sein de compétences spécialisées pour les victimes particulièrement vulnérables ou les plus durement touchées.


Les crédits supplémentaires permettront de répondre aux sollicitations des juridictions qui font état d’un besoin croissant de téléphones grave danger. Ils financeront une partie de la participation du ministère de la justice au plan d'action gouvernemental adopté à l'issue du Grenelle sur la lutte contre les violences conjugales qui s'est tenu à l'automne 2019. Par exemple, le repérage et la prise en charge précoce de ce type de violences conduit à systématiser les mesures d’évaluation du danger auquel les victimes sont exposées (EVVI), et à renforcer l'accompagnement des personnes bénéficiant d'un téléphone grave danger et de celles dont le conjoint violent se voit imposer un bracelet anti-rapprochement (BAR). Le surcroît de crédits servira également à accroître le nombre d'unités d’accueil pédiatriques enfants en danger (UAPED), anciennement unités d’accueil médico-judiciaires pédiatriques (UAMJP), et à accompagner les victimes des attentats terroristes de 2015 lors des procès qui se tiendront au cours du second semestre 2021.


Le soutien apporté à la médiation familiale et aux espaces de rencontre parent(s) / enfant(s) constitue une réponse adaptée aux conflits qui peuvent se développer dans la sphère familiale, et il contribue à maintenir les liens familiaux malgré les séparations ou les divorces. La mise en œuvre de cette politique repose essentiellement sur un réseau de 285 associations et services offrant des prestations en matière de médiation familiale ou bien gérant un espace de rencontre parent(s) / enfant(s). L’objectif de ce réseau est de favoriser un règlement apaisé des conflits familiaux (médiation familiale) et la préservation des liens entre un enfant et son ou ses parent(s) dans des situations où ces derniers ne peuvent l'accueillir à leur domicile (espaces de rencontre). Le recours à la médiation familiale peut également contribuer à simplifier le déroulement des procédures contentieuses, voire se substituer à ces dernières. Il s'inscrit dans le développement des modes alternatifs de règlement des conflits que promeut la loi de programmation 2018-2022 et réforme pour la justice. Témoigne de cette orientation l’expérimentation que mènent actuellement onze tribunaux judiciaires pour juger de l’intérêt de rendre obligatoire, avant la saisine du juge, une tentative de médiation lors de certains différends familiaux. Le ministère de la justice envisage d'inclure en 2021 de nouveaux tribunaux dans cette expérimentation.


En 2021, les crédits atteignent 9,7 millions d’euros, soit une progression de 0,91 million en un an (+ 10,4 %). Pour une grande part, cette progression est due aux subventions versées aux espaces de rencontre, qui augmentent de 0,7 million d’euros sur un an (+ 12,7 %) après une précédente augmentation annuelle de 2 millions. La continuité de l'effort financier de l'État tient à ce que le ministère de la justice, constatant que 90 % des mesures mises en œuvre par les espaces de rencontre résultent d’une décision judiciaire, entend que le délai entre la décision ordonnant une mesure et la première rencontre entre parent et enfant, qui a pu dériver par le passé, revienne à une durée convenable. Par ailleurs, les crédits pour 2021 prennent en compte l'effet progressif induit par la disposition de la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice qui offre au juge statuant définitivement sur les modalités d’exercice de l’autorité parentale la possibilité d'ordonner une médiation post-sentencielle.



Récapitulation des objectifs et des indicateurs de performance


Objectif 1

Favoriser l'accès de tous au droit et à la justice

Indicateur 1.1

Délai de traitement des demandes d'aide juridictionnelle

Indicateur 1.2

Part des demandes d'aide juridictionnelle déposées et traitées par voie dématérialisée

Indicateur 1.3

Part de la population à moins de 30 minutes d'un lieu d'accès au droit (LAD) par voie routière

Objectif 2

Garantir l'efficience du dispositif d'aide juridictionnelle

Indicateur 2.1

Coût de traitement d'une décision d'aide juridictionnelle

Indicateur 2.2

Taux de mise en recouvrement des frais avancés par l'Etat au titre de l'aide juridictionnelle

Objectif 3

Améliorer l'accompagnement des victimes d'infraction(s)

Indicateur 3.1

Taux de fréquentation des bureaux d'aide aux victimes (BAV) par les victimes d'infractions pénales