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Présentation stratégique du projet annuel de performances


Stéphane BREDIN

Directeur de l'administration pénitentiaire

Responsable du programme n° 107 : Administration pénitentiaire


Aux termes de l’article 2 de la loi pénitentiaire, le service public pénitentiaire participe à l’exécution des décisions pénales. Il contribue à l’insertion ou à la réinsertion des personnes qui lui sont confiées par l’autorité judiciaire, à la prévention de la récidive et à la sécurité publique dans le respect des intérêts de la société, des droits des victimes et des droits des personnes détenues. Il est organisé de manière à assurer l’individualisation et l’aménagement des peines des personnes condamnées. Ce service public est assuré par l’administration pénitentiaire avec le concours des autres services de l’État, des collectivités territoriales, des associations et d’autres personnes publiques ou privées.

La modernisation du service public pénitentiaire se poursuit en 2021 avec la mise en œuvre de la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice (LPJ), qui porte des évolutions majeures de la politique des peines : il s’agit de promouvoir le prononcé d’autres peines que les courtes peines d’emprisonnement, des peines exécutées dans la communauté et permettant un réel suivi (travail d’intérêt général, sursis probatoire, placement extérieur etc.) ainsi que de développer des alternatives à la détention provisoire. La loi porte également des évolutions substantielles en matière de sécurisation des établissements pénitentiaires : elle apporte des moyens nouveaux pour répondre aux enjeux de la gestion des détenus radicalisés et conforte la stratégie pénitentiaire nationale en la matière ; elle permet en outre de poursuivre le déploiement de brouilleurs dans les établissements sensibles ou de dispositifs anti-drones, et plus généralement de renforcer la sécurité des personnels et des établissements.

La réforme des peines s’accompagne d’une programmation immobilière ambitieuse et d’un effort conséquent sur les moyens humains alloués à l’administration pénitentiaire, tant parmi les personnels de surveillance qu’au sein de la filière insertion-probation, dans le contexte inédit créé en détention par la crise sanitaire (68 242 détenus au 1er juillet 2020 contre 72 575 au 16 mars 2020).

En mai 2019, les objectifs et indicateurs du projet annuel de performance du programme 107 « Administration pénitentiaire » ont été en grande partie refondus pour y intégrer la mesure issue des effets attendus de la LPJ : des indicateurs relatifs à la prise en charge au titre du travail d'intérêt général (TIG), à la population prévenue en détention et à la population dont la peine est inférieure à 6 mois ont ainsi été intégrés pour objectiver leur évolution dans le temps.

Sur le plan sécuritaire, le renseignement pénitentiaire poursuit sa montée en charge et la professionnalisation de ses équipes au sein de la communauté du renseignement. La politique résolue de lutte contre les violences engagée depuis trois ans se poursuit avec notamment la création d’unités spécifiques et de programmes de prise en charge adaptés ; en particulier la prise en charge des détenus terroristes est renforcée en milieu fermé (création de quartiers de prise en charge de la radicalisation) comme en milieu ouvert (montée en charge des centres de jour à Paris, Marseille, Lyon et Lille).

Ces actions s’accompagnent d’une réflexion sur l’évolution des métiers pénitentiaires dans les services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP), avec la mise en œuvre du référentiel des pratiques opérationnelles (RPO1), comme en établissement, avec la déclinaison du surveillant-acteur que les directions interrégionales doivent décliner plus fortement en 2021.

En PLF 2021, au format courant, la direction de l’administration pénitentiaire bénéficie d’un budget de 3 331 M€ (hors contribution au CAS pensions), en hausse de 275 M€, soit + 9 % par rapport au PLF 2020. Les crédits de rémunération (hors CAS pensions) s'élèvent à 1 814 M€ (+ 5 %), tandis que les crédits hors masse salariale s'établissent à 1 517 M€ (+ 12 %). 1 092 emplois doivent être créés en 2021 : 300 emplois au titre du comblement de vacances de postes des personnels de surveillance, 90 emplois au titre de la compensation sous exécution (les emplois n’ayant pu être créés en 2020), 300 emplois pour le renforcement des services d’insertion et de probation dans le cadre de la mise en œuvre de la loi de programmation et de réforme pour la justice et 415 emplois pour l’ouverture des nouveaux établissements. Par ailleurs, 13 emplois sont restitués au titre des gains générés par le plan de transformation numérique porté par le secrétariat général.

L’augmentation des crédits hors masse salariale correspond à titre principal à la montée en puissance du programme immobilier de 7000 places et l’investissement dans la maintenance du parc existant (+ 163,1 M€).


Dans ce contexte, les crédits prévus pour l’année 2021 soutiendront la mise en œuvre des trois priorités fixées depuis 2014 :

1) Renforcer la sécurité des personnels et des établissements ;

2) Favoriser la réinsertion des personnes placées sous-main de justice ;

3) Améliorer la prise en charge des personnes sous-main de justice et les conditions de travail des personnels pénitentiaires.



1. Renforcer la sécurité des personnels et des établissements


Dans ce domaine, l’administration pénitentiaire s’est donnée pour priorité de lutter contre les violences en détention, de faire face à la radicalisation violente, et de sécuriser les établissements.


Pour la prise en charge spécifique des détenus terroristes, 2021 doit notamment voir le développement des programmes de prévention de la radicalisation violente et la montée en charge des centres de jour en région comme à Paris ; s’agissant des quartiers d’évaluation de la radicalisation (QER), en complément de trois quartiers existants à Fleury-Mérogis, Fresnes et Osny et des trois QER de Vendin-le-Vieil, l’ouverture d’un quatrième est prévu ainsi que d’un premier quartier pour femmes, au-delà des dispositifs ambulatoires actuels.


Par ailleurs, pour les détenus radicalisés prosélytes et/ou violents mais accessibles à une prise en charge collective, le développement des quartiers de prise en charge de la radicalisation (QPR) se poursuit avec l’ouverture programmée de 4 QPR supplémentaires à Condé-sur-Sarthe, Aix-Luynes, Nancy, Bourg-en-Bresse, portant à 9 leur nombre total.


En milieu ouvert, le suivi des radicalisés par les SPIP sera renforcé par la mise en œuvre de programmes de désengagement et de réaffiliation expérimentés en 2019 en complément des quatre centres de prise en charge individualisée pour personnes radicalisées (PAIRS) ; la crise sanitaire de Covid-19 ayant retardé leur mise en œuvre au premier semestre 2020, ces programmes, expérimentés en région parisienne, seront étendus en 2021.


Face à l’évolution des publics hébergés (violences, radicalisation) et dans le cadre de la lutte contre les évasions, l’administration pénitentiaire poursuivra en 2021 l’amélioration de la sécurisation des établissements : déploiement des dispositifs anti-projections, renouvellement des systèmes de radiocommunication, remise à niveau de la vidéosurveillance et des portiques de détection, déploiement de dispositifs anti-drones. En outre, afin de lutter contre l’utilisation des moyens de communication illicites en détention, le déploiement de dispositifs de neutralisation par brouillage des téléphones portables, engagé en 2018, en ciblant les structures sécuritaires et sensibles, sera poursuivi à raison de 15 établissements supplémentaires en 2021 ; cette mesure accompagne l’élargissement effectif des conditions d’accès des détenus à la téléphonie légale grâce à l’installation de la téléphonie fixe en cellule, qui doit s’achever en 2021 (en août 2020, 111 sur 179 établissements, soit 62%, sont déjà équipés de la téléphonie fixe en cellule).


En outre, de nouvelles équipes locales de sécurité pénitentiaire (ELSP) seront déployées au sein de structures prioritaires pour assurer la sécurité intérieure et périmétrique des établissements pénitentiaires dans le cadre juridique posé par la loi du 28 février 2017 relative à la sécurité publique et pour assurer la réalisation des missions extérieures de prise en charge des personnes détenues (extractions judiciaires, administratives ou médicales).


Enfin, structuré en service à compétence nationale depuis le 15 juin 2019, le service national du renseignement pénitentiaire (SNRP) confirmera sa montée en charge en 2021 avec la poursuite de la professionnalisation des agents du renseignement pénitentiaire, la création du département de formation du renseignement pénitentiaire au sein de l’École nationale d’administration pénitentiaire (ENAP), le renforcement de l’action du SNRP au service de la sécurité pénitentiaire, la consolidation des liens opérationnels tant avec les entités dédiées à la sécurité pénitentiaire au sein de l’administration pénitentiaire qu’avec les partenaires de la communauté du renseignement, une politique de fidélisation des agents du SNRP, et la modernisation de ses systèmes d’information spécifiques.



2. Favoriser la réinsertion des personnes placées sous-main de justice


Les politiques de réinsertion mises en œuvre par l’administration pénitentiaire, avec la contribution de ses partenaires, constituent le volet essentiel de la prévention de la récidive. En 2021, l’enjeu sera de poursuivre la mise en œuvre des principales mesures de la loi de programmation et de réforme pour la justice : développement du sursis probatoire créé en mars 2020, redynamisation du travail d’intérêt général, développement de la détention domiciliaire sous surveillance électronique, proscription des peines d’emprisonnement inférieures à 1 mois, exécution des courtes peines d’emprisonnement (inférieures à 12 mois) selon des modalités évitant la désocialisation, développement de la libération sous contrainte et de l’assignation à résidence sous surveillance électronique, etc.


 A cette fin, le renforcement de l’accompagnement des services pénitentiaires d’insertion et de probation continuera d’être mené autour de deux axes : renforcer les moyens humains des SPIP, sur toutes leurs compétences (DPIP, CPIP, surveillants des pôles PSE, assistantes sociales et psychologues), et la mise en œuvre des méthodes de travail renouvelées avec les juridictions et les partenaires pour permettre la mise en œuvre de la réforme des peines.


La réinsertion passe également par le développement des activités en détention, et du travail et de l’insertion professionnelle en particulier. La régionalisation des actions de formation professionnelle depuis le 1er janvier 2015, qui a initialement conduit à une baisse importante de l’offre de formation aux détenus dans certaines régions, doit s’engager dans une dynamique nouvelle, avec le soutien de l’Etat, afin de proposer des formations adaptées et de concourir ainsi à l’insertion des publics pénitentiaires.


Enfin, parce que le retour à l’emploi y concourt également, la convention-cadre nationale Pôle emploi justice 2020-2022 de collaboration entre la direction de l’administration pénitentiaire et la direction générale de Pôle emploi permet de proposer aux personnes détenues une offre de services élargie en matière d’orientation et d’accompagnement à l’emploi afin de préparer leur sortie : la généralisation de l’accès au certificat de connaissances et de compétences professionnelles « CléA » en détention, la mise en place d’au moins un forum emploi par an dans tous les établissements pénitentiaires, etc.


L’agence nationale du travail d’intérêt général et de l’insertion professionnelle des personnes placées sous-main de justice (ATIGIP) témoigne de la mobilisation particulièrement forte du ministère pour soutenir des ambitions nouvelles : développement des alternatives aux courtes peines d’incarcération en dynamisant le TIG, des dispositifs d’insertion par l’activité économique (IAE), et plus largement des partenariats avec les acteurs de l’économie sociale et solidaire, expérimentation de l’apprentissage en détention, projet d’établissement tourné vers le travail (INSERRE), etc. L’agence développe, au soutien de ses missions, des outils numériques innovants. Ainsi, une plateforme numérique, dénommée TIG 360°, est progressivement déployée depuis 2019 : après une phase de test sur 4 sites pilotes (Dijon, Macon, Lille et Béthune), un applicatif développé en mode agile est mis à disposition des professionnels de la Justice et des partenaires afin de rendre visible l’offre du TIG sur les territoires (pour les SPIP, les juridictions mais aussi les avocats notamment) ; des outils de formation en ligne sont développés, favorisant l’ouverture de la plateforme aux 18 000 structures d’accueil partenaires. La dématérialisation des procédures d’habilitation et d’inscription des postes sera aussi réalisée. A la fin du premier semestre 2021, la gestion complète et le suivi des mesures de TIG devraient être réalisés en ligne.


La création en 2021 d’une juridiction chargée de réprimer les délits et incivilités de la vie quotidienne doit permettre de renforcer la réponse judiciaire à la petite délinquance : cela impactera directement l’activité des services pénitentiaires en charge de l’exécution des peines. Dans l’esprit de la loi de programmation pour la justice, les tribunaux qui jugeront ces affaires prononceront des peines autres que l’emprisonnement. Deux types de mesures en particulier seront privilégiées : tout d’abord, le travail non rémunéré et le travail d’intérêt général, qui constituent des mesures à caractère pédagogique adaptées à la petite délinquance et par ailleurs, la détention à domicile sous surveillance électronique, peine plus sévère et adaptée à des parcours de réinsertion.


Dans un autre registre, afin de favoriser la participation citoyenne des personnes détenues dont l’enjeu est essentiel dans leur parcours de réinsertion sociale, l’article 87 de la loi de programmation et de réforme pour la justice a prévu la mise en place d’un dispositif de vote par correspondance sous pli fermé pour l’élection des représentants au Parlement européen du 26 mai 2019. En effet, les modalités offertes jusqu’alors aux détenus, à savoir le vote par procuration ou à l'occasion d'une permission de sortir, s’avéraient souvent inaccessibles pour des raisons tant pratiques que juridiques. Dans le cadre de cette élection, 5 184 personnes détenues ont été admises à voter par correspondance, pour un taux de participation de 85,1 %. C’est pourquoi l’article 112 de la loi n°2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique emporte des dispositions nouvelles, qui seront applicables pour les élections de 2021 : l’inscription systématique des personnes détenues à leur arrivée en détention et élargissement des communes sur les listes électorales desquelles elles peuvent s’inscrire (nouvel article L. 12-1 du code électoral) ; l’assouplissement du régime des procurations de vote en permettant à un électeur de confier une procuration à tout électeur, y compris s’il est inscrit dans une autre commune ; l’instauration pérenne du vote par correspondance sous pli fermé des personnes détenues au sein des établissements pénitentiaires à condition que les personnes détenues soient inscrites dans la commune chef-lieu du département ou de la collectivité d'implantation de l'établissement pénitentiaire.


Enfin, les enjeux de réinsertion sociale et de prévention de la récidive seront pris en compte tout au long de la mise en œuvre du programme immobilier pénitentiaire grâce à la diversification de sa typologie pour permettre une prise en charge différenciée et adaptée au profil et aux besoins des détenus. Les établissements de nouvelle génération offriront notamment un réel parcours de réinsertion et de prévention de la récidive grâce à l’intégration dans les cahiers des charges d’espaces qualitatifs faisant une plus large place à l’accueil et à l’évaluation du parcours d’exécution de peine, au travail, à l’insertion, aux installations sportives et à la zone sanitaire.



3. Améliorer la prise en charge des personnes sous-main de justice et les conditions de travail des personnels pénitentiaires


L’amélioration de la prise en charge des personnes sous-main de justice et des conditions de travail des personnels favorise la bonne régulation des relations humaines et permet une meilleure gestion de la population pénale, par l’observation et le dialogue notamment.


Le programme de construction adossé à la loi de programmation prévoit la création de 15 000 places de prison supplémentaires à l’horizon 2027. L’année 2021 doit permettre de poursuivre la réalisation des opérations immobilières correspondantes, en sécurisant le foncier nécessaire, en lançant des appels d’offres et en poursuivant les études et les travaux déjà engagés pour plusieurs sites, tout en maintenant l’effort de maintenance du parc existant.


Les crédits immobiliers progressent ainsi de 163,1 M€ en 2021 (+ 41 %). Leur montant a été ajusté pour tenir compte de l’avancée réelle des opérations. Des décalages sont constatés sous l’effet de l’épidémie de Covid-19 : en moyenne, les opérations en phase d’études ont subi un retard d’un mois et demi, tandis que les opérations dont le chantier avait déjà débuté (Lutterbach, Bordeaux-Gradignan, Basse-Terre et la SAS de Caen) subissent un décalage d’au moins 2 mois en raison du confinement.


2 000 places en SAS seront ouvertes d’ici 2022, comme prévu dans la loi de programmation, par la construction de structures nouvelles ou la transformation de quartiers existants.


La dotation prévisionnelle de maintenance est stabilisée à 110 M€ sur 2020-2022. Les services déconcentrés hiérarchiseront leurs opérations en intégrant notamment les priorités opérationnelles nouvelles telles que la création de nouveaux quartiers pour les personnes violentes et de quartiers de prise en charge des détenus radicalisés, tout en poursuivant l’effort de sécurisation du parc et son maintien en conditions opérationnelles.

Ce programme de construction de 15 000 places, porté par la loi de programmation et de réforme de la justice, doit permettre d’accroître et de moderniser le parc immobilier afin d’atteindre, d’ici 2021, un taux d’encellulement individuel de 41,5% sur l’ensemble des établissements pénitentiaires. Il convient de noter que les libérations anticipées intervenues dans le cadre de l’ordonnance du 25 mars 2020 ont permis une baisse significative de la densité carcérale, estimée à 100% au 1er septembre 2020.


En parallèle, l’année 2020 a permis le lancement de l’expérimentation du portail famille du numérique en détention (NED), permettant aux proches des détenus de prendre des rendez-vous parloirs directement depuis internet. L’expérimentation a été réalisée sur 3 établissements : Meaux, Dijon et Nantes. Fin juin 2020, près de 50% des réservations ont été faites depuis le portail. Suite à ce retour positif, son déploiement à l’ensemble des établissements est en cours et sera finalisé en 2021.


Aussi, l’année 2021 sera marquée par le lancement de l’expérimentation du portail détenu et agent. Il permettra notamment aux détenus de « cantiner », de faire des demandes à l’administration pénitentiaire (requêtes) ou de se former directement depuis sa cellule, sur un écran mis à disposition.


Résumé de la présentation stratégique du programme 107


En PLF 2021, l’administration pénitentiaire bénéficie d’un budget de 3 331 M€ hors pensions (+9 % par rapport au PLF 2020) 1 092 emplois seront créés en 2021, dont 300 emplois au titre du comblement de vacances de postes des personnels de surveillance, 300 emplois pour le renforcement des services d’insertion et de probation dans le cadre de la mise en œuvre de la loi de programmation et de réforme pour la justice et 415 emplois pour la constitution d'équipes projet dédiées au pilotage et la préparation de l’ouverture des nouveaux établissements. Par ailleurs, 13 emplois sont restitués au titre des gains générés par le plan de transformation numérique.


La rénovation du cadre législatif permet une modernisation du service public pénitentiaire et une redynamisation de la politique pénale à travers trois axes prioritaires : renforcer la sécurité des personnels et des établissements afin de lutter contre les violences en détention et la radicalisation violente ; favoriser la réinsertion des PPSMJ et renforcer l’efficacité des peines en développant des alternatives à l’incarcération ; améliorer la prise en charge des PPSMJ et des conditions de travail des personnels pour une meilleure gestion de la population pénale.




Récapitulation des objectifs et des indicateurs de performance


Objectif 1

Favoriser la réinsertion

Indicateur 1.1

Pourcentage de personnes placées sous écrou et condamnées bénéficiant d'une mesure sous écrou de DDSE, PE ou SL

Indicateur 1.2

Evolution du TIG

Indicateur 1.3

Mesure de l'activité des services pénitentiaires d'insertion et de probation

Indicateur 1.4

Pourcentage de détenus bénéficiant d'une formation générale ou professionnelle

Indicateur 1.5

Pourcentage de personnes détenues travaillant à l'intérieur des établissements pénitentiaires

Indicateur 1.6

Part des prévenus en attente de jugement sur l'ensemble de la population pénale

Indicateur 1.7

Impact sur la population carcérale du développement des peines courtes alternatives à l'incarcération

Objectif 2

Améliorer les conditions de détention des personnes sous main de justice ainsi que les conditions de travail des personnels pénitentiaires

Indicateur 2.1

Taux d'occupation des établissements pénitentiaires

Indicateur 2.2

Taux de personnes détenues benéficiant d'une cellule individuelle

Indicateur 2.3

Taux d'établissements pénitentiaires labellisés dans le processus de "prise en charge et accompagnement des personnes détenues"

Indicateur 2.4

Taux d'occupation des structures dédiées au maintien des liens familiaux

Indicateur 2.5

Taux de recours à la visioconférence dans le cadre des extractions judiciaires

Objectif 3

Renforcer la sécurité des établissements pénitentiaires

Indicateur 3.1

Nombre d'évasions pour 10 000 détenus (sous garde pénitentiaire directe/hors de l'établissement)

Indicateur 3.2

Nombre d'actes de violence pour 1000 personnes détenues

Indicateur 3.3

Taux de détenus radicalisés ayant suivi un programme de prévention de la radicalisation violente