Les aides personnelles au logement figurent parmi les aides sociales les plus redistributives. Leur barème dégressif conduit à une diminution de l’aide quand les revenus augmentent, sans pour autant induire d’effet de seuil. Par ailleurs, leur ciblage social est très marqué. En effet, 81 % des ménages locataires bénéficiaires ont des revenus inférieurs au SMIC et 99% inférieurs à 2 fois le SMIC (source : échantillon au 31/12/2018 des allocataires CNAF et CCMSA, hors étudiants).

En 2019, 6,5 millions de ménages ont bénéficié d’une aide personnelle au logement, leur permettant ainsi de réduire, dans le secteur locatif ainsi que dans le secteur de l'accession, leurs dépenses de logement (loyers ou mensualités d’emprunt et charges).

Il existe trois types d’aides personnelles au logement :

– l’allocation de logement à caractère familial (ALF) ;

– l’allocation de logement à caractère social (ALS) ;

– l’aide personnalisée au logement (APL).

L’allocation de logement à caractère familial (ALF) est une prestation familiale qui a été créée à l’occasion de la réforme du régime des loyers, par la loi du 1er septembre 1948. Elle est attribuée aux personnes isolées et aux couples ayant des personnes à charge, ainsi qu’aux jeunes ménages sans personne à charge, mariés depuis moins de 5 ans.

L’allocation de logement à caractère social (ALS) a été créée par la loi n° 71-588 du 16 juillet 1971 afin de venir en aide à des catégories de personnes, autres que les familles, caractérisées par le niveau modeste de leurs ressources (personnes âgées, handicapés, jeunes travailleurs salariés de moins de 25 ans). Elle a progressivement été étendue à d’autres catégories de bénéficiaires. Depuis le 1er janvier 1993, elle est attribuée, sous condition de ressources, à toute personne qui ne remplit pas les conditions pour bénéficier de l’ALF ou de l’APL.

L’aide personnalisée au logement (APL), créée par la loi n° 77-1 du 3 janvier 1977, est versée aux occupants des logements dits conventionnés, quelles que soient leurs caractéristiques familiales. Son champ d’application comprend : 

– en accession sociale à la propriété : les logements financés avec des prêts aidés par l’État (prêts d’accession à la propriété (PAP) ou prêts conventionnés/prêts à l’accession sociale (PC/PAS)) ou les logements faisant l’objet d’un contrat de location-accession (logement financé par un prêt social de location-accession détenu par le bailleur puis par l’accédant (PSLA)) ;

– dans le secteur locatif : logements ou logements-foyers conventionnés, financés par des prêts locatifs à usage social (PLUS), des prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI), des prêts locatifs sociaux (PLS), des prêts d'accession à la propriété (PAP) ou des prêts conventionnés (PC) locatifs, les logements conventionnés à l'occasion de l'attribution de subventions à l'amélioration (prime à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (PALULOS) ou subventions de l'Agence nationale de l'habitat) ainsi que les logements existants, conventionnés sans travaux, appartenant à des organismes d'habitation à loyer modéré ou des sociétés d’économie mixte ou appartenant à d’autres bailleurs lorsque les logements ont bénéficié avant 1977 des anciennes aides de l’État.

La loi de finances pour 2018 a acté la mise en extinction des APL accession. Ainsi, les prêts signés après le 1er janvier 2018 ne sont plus éligibles. Une dérogation a néanmoins été prévue jusqu’au 1er janvier 2020 pour l’aide personnalisée au logement, dans le cas de l’achat d’un logement dans l’ancien, en zone 3. La loi de finances pour 2019 a ouvert une seconde dérogation, couvrant la même période, pour les projets d’accession en outre-mer ayant par ailleurs bénéficié d’un soutien de l’État.

Dans le cadre de la loi de finances pour 2020, et au regard des problématiques spécifiques de lutte contre l’habitat insalubre en Outre-mer, le Gouvernement a créé un nouveau dispositif d’aide à l’accession et de sortie de l'insalubrité, permettant d’assurer l’équilibre financier des opérations de construction et amélioration de l’habitat.

Les aides personnelles au logement sont versées mensuellement aux bénéficiaires par les caisses d’allocations familiales pour le régime général et par les caisses de mutualité sociale agricole pour le régime agricole.

Les tableaux ci-dessous présentent, de façon synthétique, les chiffres-clés concernant les aides personnelles au logement.

Tableau 1 : financement des aides personnelles au logement en 2019 (source : compte financier du FNAL arrêté au 31/12/2019)

Tableau 2 : bénéficiaires des aides personnelles au logement au 31/12/2019

Tableau 3 : montants moyens mensuels des aides versées au 31/12/2019

Contribution de l’État au financement du fonds national d’aide au logement

L’action « Aides personnelles » porte la contribution de l’État au financement du Fonds national d’aide au logement (FNAL).

Depuis 2016, le FNAL assure le financement :

– de l’allocation de logement à caractère social (ALS) ;

– de l’aide personnalisée au logement (APL) ;

– de l’allocation de logement à caractère familial (ALF) ;

– de la prime de déménagement ;

– des dépenses de gestion qui se rapportent à ces quatre prestations (2 % du montant des prestations) ;

– des dépenses du Conseil national de l’habitat (CNH).

Modalités de financement du FNAL

Conformément à l’article L. 813-1 du code de la construction et de l’habitation, les recettes du FNAL seront constituées en 2021 par :

• le produit des contributions employeurs prévues à l’article L. 834-1 du code de la sécurité sociale : depuis le 1er janvier 2015, l’ensemble des entreprises est assujetti à une seule cotisation, au taux de 0,1 % sur les salaires plafonnés dans les entreprises de moins de 20 salariés ainsi que dans les coopératives et exploitations agricoles, et dans les entreprises de travaux agricoles, et au taux de 0,5 % sur la totalité des salaires dans les autres entreprises. La loi PACTE (Plan d'action pour la croissance et la transformation des entreprises), votée en 2019, entraîne une modification des modalités de recouvrement de cette cotisation avec un passage du seuil d’application des taux de cotisation de 0,5% de 20 à 50 salariés. Il en résulte une baisse du rendement de la cotisation dont la compensation est prévue dans les crédits alloués au programme 109 par ce projet de loi de finances ;
• le produit de la surtaxe sur les plus-values immobilières mentionnées à l’article 1609 nonies G du code général des impôts, dans la limite d’un plafond de 45 M€ inscrit en loi de finances, dont sont déduits les frais d’assiette et de recouvrement ;
• une fraction du produit de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et les surfaces annexées à ces catégories de locaux (69 M€) affectée au FNAL depuis 2017. Cette année, la fraction allouée de cette taxe est de 69 M€ contre 116 M€ les années précédentes, le besoin généré étant compensé par des crédits budgétaires ;
• une contribution exceptionnelle de 1 Md€ d’Action Logement, prévue dans le présent projet de loi de finances ;
• une dotation de l’État, qui assure l’équilibre du fonds.

Charges du FNAL en 2021

La prévision actualisée des prestations d’APL, d’ALS et d’ALF à verser en 2021 tient notamment compte :

• de la réforme portant sur l'actualisation de la base-ressources servant pour le calcul des aides au logement, qui sera mise en oeuvre au 1^er janvier 2021 ;
• des modalités de partage des aides au logement en cas de résidence alternée des enfants des allocataires ;
• du rendement de l’économie budgétaire généré par la réduction de loyer solidarité à hauteur de 1,3 Md€ garantie jusqu’en 2022 par la clause de revoyure conclue avec le mouvement HLM et le premier ministre en mai 2019.

Les modalités d’équilibre du FNAL pour 2021 sont détaillées dans le tableau ci-après :

Ainsi, afin d’assurer l’équilibre du FNAL, la contribution de l’État au fonds s’élèvera pour 2021 à 12 467 M€, en hausse de 439 M€ par rapport au montant de la LFI 2020.

L’État, acteur majeur du droit au logement au côté des collectivités territoriales, s’implique dans le fonctionnement et la mise en oeuvre des dispositifs destinés à promouvoir l’accès au logement des personnes qui, sans intervention publique, en seraient exclues. Cette action passe par la mise en oeuvre des plans départementaux d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD) pour lutter contre les exclusions, assurer les hébergements d’urgence et accompagner les personnes en situation de précarité financière et sociale.

Le rôle des associations, au côté de celui joué par les pouvoirs publics, est déterminant pour promouvoir l’insertion par le logement des personnes en difficulté. Celles-ci disposent, en effet, de nombreuses possibilités d’intervention : accompagnement social lié au logement, gestion de places d’accueil et d’hébergement d’urgence et temporaire, médiation locative, maîtrise d’ouvrage de logements d’insertion, etc. Afin d’aider au développement de ces réseaux et, plus particulièrement, à leur professionnalisation, le ministère chargé du logement apporte chaque année des subventions de fonctionnement à leurs instances nationales.

Les missions confiées conjointement depuis 1975 par les pouvoirs publics (État et conseils départementaux) à l’agence nationale pour l’information sur le logement (ANIL), et aux 79 associations d’information sur le logement (ADIL) implantées localement sur le territoire, sont elles aussi fondamentales pour favoriser l’accès au droit au logement des personnes et des familles les plus modestes. Il est en outre à signaler que le décret n° 2016-1713 du 12 décembre 2016, pris pour l’application de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, précise désormais les conditions dans lesquelles peuvent être créées des associations interdépartementales, métropolitaines ou départementales-métropolitaines, notamment à partir d’une association départementale d’information sur le logement préexistante. Depuis 2017, cinq associations interdépartementales ont ainsi été créées par extension d’une ADIL préexistante, ce qui permet d’assurer un élargissement de la couverture territoriale du réseau. Une ADIL départementale a également été créée en 2019.

L’activité principale du réseau ANIL/ADIL consiste à fournir des informations dans le domaine du logement et de l’habitat : droits et devoirs du locataire, conditions d’accès aux aides personnelles au logement, possibilités d’accession sociale à la propriété, conditions et procédures pour le bénéfice du prêt à taux zéro (PTZ), rénovation énergétique et travaux de rénovation etc. L’information délivrée est neutre, objective, personnalisée et gratuite. Le caractère d’intérêt général de l’activité d’information de l’ANIL et des ADIL relève des articles L.366-1 et R.366-5 et suivants du code de la construction et de l’habitation, qui confèrent à ces organismes une assise juridique (clauses types des statuts précisant les conditions de neutralité exigées pour leur mission, procédure d’agrément ministériel).

En 2019, les ADIL ont assuré 880 000 consultations, dont environ un tiers sur place. La demande de conseils relatifs à la location (48,6 %) est, comme les années précédentes, prédominante par rapport aux autres thèmes principaux que sont l’accession à la propriété (7,6%), le conseil aux personnes en difficulté (10,7 %) et l’amélioration des logements (21 %). En 2019, les consultations relatives à la rénovation énergétique et aux travaux ont fortement augmenté (80 000 consultations supplémentaires).

Les collectivités territoriales et leurs établissements publics, qui sont amenés à participer de plus en plus directement à la mise en oeuvre de la politique du logement, font également appel aux ADIL pour s’approprier les outils réglementaires et mettre en place des dispositifs locaux (traitement de l'insalubrité, aides à l'accession, contribution aux plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées, prévention des expulsions, etc.).

Les ADIL participent à la mise en oeuvre du droit au logement opposable (DALO). Certaines d’entre elles apportent également leur expertise juridique, économique et financière pour l’instruction des dossiers soumis à la commission de médiation, sans toutefois porter atteinte à leur mission première d’information et de conseil.
Enfin les ADIL et l’ANIL sont fortement impliquées dans la mise en oeuvre du réseau des observatoires locaux des loyers.

Depuis 1975, l’État apporte son soutien au fonctionnement de l’ANIL et des ADIL. Fin 2019, le réseau des associations départementales d’information sur le logement (ADIL) comporte 79 associations.

La subvention que perçoit chaque ADIL comprend une somme forfaitaire et une part variable, qui tient compte de critères sociaux et démographiques de la population du département d’implantation de l’agence et de critères de performance liés à la réalisation d’actions jugées prioritaires par l’État. Ainsi, depuis 2012, un pourcentage de la part variable des subventions est lié à la performance de chaque ADIL, évaluée à l’aide d’indicateurs proposés par l’ANIL et recueillis par elle auprès de chaque ADIL.

La garantie des risques locatifs (GRL) est destinée à faciliter l’accès à un logement au plus grand nombre de locataires. Elle est basée sur la souscription facultative par les bailleurs d’un contrat d’assurance garantissant le risque d’impayés de loyers et les dégradations locatives auprès de l’un des assureurs adhérant au dispositif. Instaurée en 2006 par une convention signée par l’État et l’Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL, devenu Action Logement), la GRL constitue l’une des catégories d’emplois d’Action Logement, prévue au g) de l’article L. 313-3 du code de la construction et de l’habitation.

Début 2016, la GRL a été remplacée par un nouveau dispositif de sécurisation entièrement financé par Action Logement, appelé VISALE (Visa pour le Logement et l’Emploi). L’APAGL (Association Pour l’Accès aux Garanties locatives) a mis fin à la GRL en résiliant les conventions partenariales entre les assurances et l’APAGL : depuis le 1er janvier 2016, aucun nouveau contrat GRL ne peut être souscrit. Toutefois par dérogation, un décret a permis en 2016, aux assureurs de renouveler les contrats en cours pour une année supplémentaire. Par ailleurs, les contrats arrivés à échéance peuvent toujours produire des effets juridiques du fait de sinistres en cours.

Les crédits de cette action contribuent au financement de la GRL pour les contrats encore en cours, le dispositif étant désormais en extinction. Le financement de ce dispositif est partagé entre l’État et Action Logement. Il repose sur un système de compensations financières destinées à couvrir la sur-sinistralité (part des sinistres non couverte par les primes versées aux assureurs) liée à l’ouverture très large des critères d’éligibilité :

– pour les locataires éligibles État ou Action Logement, à savoir ceux dont le taux d’effort est situé entre 28 % et 50 % ou qui appartiennent à une catégorie prioritaire, des compensations sont versées aux assureurs qui distribuent des contrats « GRL 2 » à travers le fonds de garantie universelle des risques locatifs (GURL) géré par l’UESL (en application de l’ordonnance n° 2016-1408 du 20 octobre 2016 portant réforme d’Action Logement, le fonds GURL est géré par Action Logement Services). Lorsque les sinistres dépassent un seuil de sinistralité « normale » exprimé en proportion des primes, les règles de fonctionnement et de gestion du fonds fixées par le décret n° 2009-1620 du 23 décembre 2009, pris en application de l’article L. 313-20 du code de la construction et de l’habitation s’appliquent ;

 – pour les locataires éligibles autres que les locataires État ou Action Logement, à savoir ceux dont le taux d’effort est inférieur à 28% et qui n’appartiennent pas à une catégorie prioritaire, l’assureur ne peut pas disposer de compensation. Comme pour une assurance du secteur concurrentiel, son résultat dépend des sinistres constatés et des primes encaissées.

L’État n’intervient pas directement auprès des compagnies d’assurance, mais rembourse l’année suivante à Action Logement Services, par l’intermédiaire du fonds GURL, la part des compensations versées par cette dernière aux entreprises d’assurance, à raison de l’excédent de sinistralité constaté sur les publics « État ». Pour les locataires éligibles « Action Logement », le financement est assuré sur les ressources d’Action Logement.

Pour l’exercice 2021 (s’agissant des sinistres 2020), une dotation de 1,0 M€ en AE = CP est prévue pour financer la part « État » due au fonds GURL. Cette estimation repose sur les prévisions de coût du dispositif arrêté par l’APAGL.

Les dépenses associées à la GRL devraient continuer à diminuer à décroître pour s’éteindre totalement d’ici 2022.