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Présentation stratégique du projet annuel de performances


Odile RENAUD-BASSO

Directrice générale du Trésor

Responsable du programme n° 114 : Appels en garantie de l'État (crédits évaluatifs)


Le programme 114 « Appels en garantie de l’État » porte des dépenses budgétaires qui découlent de la mise en jeu des garanties octroyées par l’État ; il est constitué de crédits évaluatifs (art. 10 de la LOLF). Ces garanties sont de natures diverses : garanties de passifs, opérations d’assurance, garanties d’achèvement etc.


La majeure partie des garanties de l’État retracées sur ce programme sont des garanties de dettes émises par des tiers ; l’octroi de cette garantie peut alors répondre à différents objectifs :


  • améliorer les conditions de financement dont bénéficient ces tiers (diminution du coût de financement, allongement de la durée des prêts, etc.), en faisant bénéficier leurs emprunts de la solidité financière de l’État garant. La garantie peut, dans certains cas, constituer une alternative à une intervention directe en crédits budgétaires (bonification de taux par exemple) ;

  • décharger le bénéficiaire d’un engagement qu’il porte pour le compte de l’État. La garantie de l’État peut permettre à des établissements financiers d’octroyer des prêts ou de se refinancer à moindre coût lorsqu’ils financent des opérations relevant de l’intérêt général (par exemple, la garantie du Fonds d’épargne centralisé à la Caisse des dépôts et consignations).


Lorsqu’elle ne prend pas la forme d’une garantie de dette, la garantie de l’État permet l’assurance de certains risques que le marché privé n’est pas à même de supporter (par exemple, la réassurance des risques auprès de la Caisse centrale de réassurance) ou permet la cession, la restructuration ou la liquidation d’entreprises publiques (telle la garantie de passif de la SNPE pour la dépollution de terrains cédés à Safran).


I. La crise du covid-19 a un impact majeur sur les dispositifs de garantie de l’Etat


Pour faire face aux conséquences économiques résultant de la crise sanitaire de 2020 et pour accompagner les entreprises dans la gestion du choc qu’elles ont subi, l’ensemble des modalités de garantie de l’État a été mobilisé en faveur des entreprises, en complément des dispositifs budgétaires de soutien (subvention, prêts ou fonds propres) créés par ailleurs. Les lois de finances rectificatives pour 2020 ont mis en place des dispositifs inédits et massifs de garantie de l’État pour tous les nouveaux prêts octroyés par des établissements de crédits à des entreprises immatriculées en France.


Prêts garantis par l’État


Le Gouvernement a mis en œuvre dès mars 2020 un dispositif exceptionnel de garanties permettant de soutenir le financement bancaire des entreprises, à hauteur de 300 Md€ : jusqu’au 31 décembre 2020, les entreprises de toute taille et quelle que soit leur forme juridique (par exemple les sociétés, commerçants, artisans, exploitants agricoles, professions libérales, micro-entrepreneurs, associations et fondations ayant une activité économique etc.), peuvent demander à leur banque habituelle un prêt garanti par l’État pour soutenir leur trésorerie. Ce prêt peut représenter jusqu’à trois mois de chiffre d'affaires 2019, ou deux années de masse salariale pour les entreprises innovantes ou créées depuis le 1er janvier 2019. Aucun remboursement n’est exigé la première année ; l’entreprise peut choisir d’amortir le prêt sur une durée maximale de cinq ans.


Renforcement du dispositif de réassurance publique des risques d’assurance-crédit


Quatre produits de réassurance publique des risques d’assurance-crédit (CAP, CAP+, Cap Francexport et Cap Francexport+) ont été mis en place en 2020 pour maintenir ou renforcer les couvertures d’assurance-crédit individuelles. Ils couvrent à la fois le marché domestique, à travers les deux produits CAP et CAP+, réassurés par la Caisse centrale de réassurance, et le marché à l'export avec les dispositifs de soutien public à l’assurance-crédit Cap Francexport et Cap Francexport+, mis en œuvre, pour ce qui concerne ces derniers, par Bpifrance. Ces dispositifs aident les entreprises françaises à répondre à leur besoin de trésorerie en permettant à celles qui font face à des refus ou à des réductions de garanties en matière d’assurance-crédit, de continuer à être couvertes.


Afin de renforcer l’efficacité de ces premières mesures, un programme complémentaire de réassurance publique des encours d’assurance-crédit, dit « CAP Relais », a également été mis en œuvre par la Caisse centrale de réassurance, agissant avec la garantie de l’État. Ce programme portait dans un premier temps sur les risques PME et ETI avant d’être élargi, par l’article 34 de la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020 aux grandes entreprises ainsi qu’à l’ensemble des opérations à l’export. CAP Relais prend la forme d’un schéma de réassurance proportionnelle avec une répartition des pertes et une cession des primes selon une quote-part de 75 % pour le réassureur public et de 25 % pour les assureurs-crédit. Les assureurs conservent ainsi une part des risques réassurés. En outre, le schéma intègre un plafond de pertes en fonction de la sinistralité maximale, pouvant être prises en charge par le dispositif. Ce plafond est défini à un niveau de sinistralité équivalent à cinq fois les primes cédées par les assureurs-crédit. Jusqu’à ce plafond, les pertes seront portées par le réassureur public et par l’assureur-crédit en proportion de leur quote-part du risque détenu. Au-dessus de ce plafond, les pertes issues des sinistres seront entièrement portées par les assureurs-crédit.


Mise en oeuvre d'un Fonds de garantie paneuropéen de la Banque européenne d’investissement (BEI)


Le 26 mai 2020, le Conseil d’administration de la BEI a approuvé la structure et la documentation juridique du nouveau Fonds de garantie paneuropéen pour faire face aux conséquences économiques de la pandémie de covid-19, mis en place au bénéfice du Groupe BEI. La création du fonds avait préalablement été approuvée dans son principe par le Conseil européen du 23 avril dans le cadre du programme global prévu par l’UE face à la pandémie de covid-19.


Ce fonds permet au Groupe BEI d’accroître son appui aux entreprises européennes - principalement aux PME - et dans une moindre mesure à des entités publiques actives dans le secteur de la santé - par la mobilisation de financements supplémentaires pouvant atteindre jusqu’à 200 Md€. Il finance des entreprises qui sont viables sur le long terme mais se trouvent en difficulté dans la crise actuelle. Au moins 65 % des financements sont réservés aux PME et au moins 75 % concernent des mécanismes de partage de risque (garanties, contre-garanties, titrisation etc.) sur des portefeuilles de prêts, contre 25 % maximum pour des financements de type fonds propres.


Les 27 États membres de l’UE ont été invités à constituer une enveloppe de 25 Md€ du Fonds de garantie paneuropéen une contribution proportionnelle à leur quote-part du capital de la BEI, soit un plafond de garantie fixé à 4,7 Md€ pour la France. Ces contributions prennent la forme de garanties mais peuvent également inclure un versement initial.


Les garanties couvrent les pertes encourues dans les opérations soutenues par le Fonds de garantie paneuropéen. Toutes les pertes seront supportées de manière proportionnelle par les États membres participants.


Ce Fonds de garantie est de nature temporaire avec une période d'investissement initiale fixée jusqu'au 31 décembre 2021, pouvant le cas échéant être prolongée de 6 mois avec l’accord d’une majorité d’Etats contributeurs.


II. Les dispositifs de garantie antérieurs à la crise covid-19 sont maintenus


Le programme 114 poursuit et amplifie en 2021 le financement des dispositifs de garantie en place avant la crise de 2020, dans le cadre des politiques publiques en faveur des entreprises et de la croissance, de l’aide économique et financière au développement, des transports, du logement, de l’agriculture etc. Les besoins de financement de ces diverses garanties de l’Etat prennent ainsi en compte, notamment pour le soutien à l’export, les incidences économiques de la crise covid-19.


Garanties liées au développement international de l’économie française


L’objectif principal de ces garanties publiques est d’apporter un appui financier aux entreprises françaises exportatrices. L’intervention de l'État au moyen de garanties dans la structuration financière des contrats à l’étranger et dans les démarches de prospection des entreprises se révèle souvent nécessaire en raison de la durée de ces contrats, de leur montant et du risque de contrepartie, que le marché privé ne peut ou ne veut pas prendre en charge seul.


Ces garanties sont retracées sur le compte de commerce 915 « Soutien financier au commerce extérieur », créé par l’article 47 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017, qui reproduit – à l’exception de la ligne Garantie de taux d’intérêt Natixis – la présentation de l’action 04 du programme 114. Des abondements depuis le programme 114 viennent compenser les sections déficitaires sur l'année précédente du compte de commerce, en fonction de la perception de primes ou de récupérations et du versement d’indemnités de sinistres. La rémunération de Bpifrance Assurance Export au titre de sa mission est quant à elle portée par l’action 07 du programme 134 « Développement des entreprises et régulations » de la mission « Économie ».


Garanties liées au soutien au domaine social et au logement


L’une des garanties majeures en termes d’exécution gérée sur le programme 114 est la garantie de l’accession sociale à la propriété. En effet, dans le cadre de son action en faveur du logement, l’État encourage l’accession à la propriété ou la rénovation du logement en accordant notamment sa garantie aux dispositifs suivants :


  • les prêts à l’accession sociale à la propriété (PAS) ;

  • les prêts à taux zéro, notamment le prêt à taux zéro + (PTZ+) ;

  • les éco-prêts à taux zéro (éco-PTZ).


Garanties liées au soutien du secteur bancaire


1/ Les garanties ad hoc à la suite de la crise de 2008 :

Diverses actions ont été mises en place au moment de la crise financière de 2008 afin de venir en soutien au secteur bancaire (via la Société de prise de participation de l’État - SPPE - et la Société de financement de l’économie française - SFEF) et à Dexia en particulier (pour laquelle, le soutien a pris la forme d’apports de fonds propres par les Etats français et belges ainsi que de garanties de financement apportées par l’Etat français, la Belgique et le Luxembourg).


L’encours garanti par la France dans le cadre de la convention de garantie définitive de 2013 (seule octroyée qui n’est pas échue) s’élevait à 28,4 Md€ au 31 décembre 2019.


Sur la période d’octobre 2008 à fin juin 2020, le montant total des rémunérations prévues au titre des différentes garanties accordées à Dexia (rémunération des garanties et commissions de mise en place) s’élève à 1,044 Md€ (+14,6 M€ de juillet 2019 à juin 2020).


2/ La garantie accordée en 2012 au Crédit immobilier de France : 

L’article 108 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 a autorisé le ministre chargé de l’économie à octroyer la garantie de l’État aux créances intragroupes et aux émissions du Crédit immobilier de France (CIF), à hauteur respectivement de 12 Md€ et 16 Md€. Fin juin 2020, l’encours de la garantie octroyée par l’État au CIF s’établissait à 5,6 Md€ pour la garantie externe et 0,03 Md€ pour la garantie interne. L’encours de la garantie n’est pas appelé à ce stade à augmenter en raison de la crise sanitaire du covid-19 à l’aune des simulations réalisées. Le cumul de rémunération de la garantie entre 2013 et début 2020 est de 1,025 Md€.


3/ Le financement-relais du Fonds de résolution unique :

Dans le contexte de création du Mécanisme de résolution unique prévu par le règlement UE n° 806/2014 dit « MRU », le Fonds de résolution unique (FRU) peut être mobilisé pour financer une procédure de résolution bancaire dans un État participant à l’Union bancaire, dans la limite de 5 % du total des passifs de la banque mise en résolution, après que des pertes ont été imputées aux actionnaires et aux créanciers à hauteur de 8 % du passif de la banque concernée, comme prévu par la directive relative au redressement des banques et à la résolution de leurs défaillances (BRRD).


Le FRU ne disposera de l’ensemble de ses ressources qu’au 1er janvier 2024. Le financement-relais des États membres au bénéfice du FRU prend la forme de lignes de crédit de chaque État membre à son compartiment national. Cela représente pour la France un effort potentiel maximal de 15,3 Md€. Le mécanisme de cette ligne de crédit est porté par la SPPE.


Contribution française à la garantie des émissions du Fonds européen de stabilité financière


La mise en place du Fonds européen de stabilité financière (FESF) en 2010 par les États membres de la zone euro était destinée à apporter des financements aux États membres de la zone euro jusqu’à hauteur de 440 Md€. Afin d’accomplir les missions prévues par l’accord-cadre, le FESF peut émettre des emprunts bénéficiant de garanties apportées par l’ensemble des États membres de la zone euro. Le ministre chargé de l’économie a été autorisé à apporter la garantie de l’État, à ce titre, par l’article 3 modifié de la loi n° 2010-606 du 7 juin 2010 de finances rectificative pour 2010. Cette garantie relève de l’action n° 5 « Autres garanties » du présent programme.


Le FESF est engagé dans le cadre de trois programmes d’assistance financière pour un encours nominal de prêts de 174,6 Md€ : le programme irlandais depuis novembre 2010 (17,7 Md€), le programme portugais depuis mai 2011 (26,0 Md€) et le programme grec depuis mars 2012 (montant nominal de 130,9 Md€). L’encours des émissions du FESF au 31 décembre 2019 représente un montant nominal de 192 Md€, le solde de 17,4 Md€ abondant un coussin de liquidités.


L’exposition de la France au titre de la garantie qu’elle apporte à ces émissions est de 76,3 Md€ au 31 décembre 2019 (incluant 9,3 Md€ d’intérêts, 67 Md€ en principal), montant à comparer au plafond de 159 Md€ autorisé par la loi du 19 septembre 2011 de finances rectificative pour 2011. Les 67 Md€ se décomposent en 42 Md€ correspondant à la quote-part de la France liée aux émissions du FESF (21,88 %) et 25 Md€ correspondant à des « sur-garanties » (ayant pour objet d’assurer que, dans le cas improbable où la garantie des Etats membres serait appelée par le FESF et où seuls ses six garants les mieux notés honoreraient leurs engagements au titre de la garantie, le FESF disposerait des ressources suffisantes pour honorer intégralement ses engagements).


L’impact des engagements du FESF sur la dette maastrichtienne de la France est de 38,2 Md€ au 31 décembre 2019. Conformément aux avis d’Eurostat des 27 janvier 2011 et 12 avril 2012, les engagements du FESF ont un impact sur la dette des États membres, à hauteur de leurs quotes-parts dans les seuls prêts décaissés (21,88 %) : la décision d’Eurostat stipule que la part de la dette contractée par le FESF pour alimenter son coussin de liquidités n’est pas imputée aux Etats membres.


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Du fait des contraintes fortes qui pèsent sur le responsable de programme et de l’hétérogénéité des garanties octroyées, il ne peut ainsi être défini un indicateur synthétique de performance des garanties de l’État permettant d’apprécier à la fois l’effet de levier des garanties et le risque encouru par l’État. Les objectifs et indicateurs du programme ne portent donc que sur l’action 4 « Développement international de l’économie française », sur laquelle la DG Trésor exerce une action directe et continue.








Récapitulation des objectifs et des indicateurs de performance


Objectif 1

Assurer l'équilibre à moyen terme des procédures publiques d'assurance-crédit, notamment en maintenant une dispersion suffisante des catégories de risques garantis

Indicateur 1.1

Indice moyen pondéré du portefeuille des risques de l'assurance-crédit (risque pays)

Objectif 2

Satisfaire la demande des entreprises en couverture de risque de change, sous la contrainte de la gestion à l'équilibre de la procédure

Indicateur 2.1

Position nette réévaluée (valeur du portefeuille risque/couverture au 31/12 de l'année)

Indicateur 2.2

Nombre de PME ayant bénéficié d'une garantie de change

Objectif 3

Encourager les PME à prospecter les marchés extérieurs

Indicateur 3.1

Taux de retour en fin de période de garantie

Objectif 4

Répondre aux besoins des entreprises en garanties du risque exportateur, tout en respectant le principe de subsidiarité et en limitant l'exposition de l'Etat sur les moins bons risques

Indicateur 4.1

Pourcentage des bons risques et des moins bons risques parmi les entreprises bénéficiaires des garanties du risque exportateur