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Présentation stratégique du projet annuel de performances


Stéphanie DUPUY-LYON

Directrice générale de l’aménagement, du logement et de la nature

Responsable du programme n° 135 : Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat


Le Gouvernement a engagé depuis 2017 une stratégie ambitieuse en matière de logement reposant sur trois piliers :

  • Construire plus, mieux et moins cher, en accélérant le rythme de construction et en simplifiant l’acte de construire ;
  • Répondre aux besoins de chacun, en facilitant l’accès à un logement adapté à sa situation et à son parcours de vie ;
  • Améliorer le cadre de vie, ce qui permettra de rendre les territoires plus attractifs tout en accélérant les transitions énergétique et numérique.

Cette stratégie a été notamment déclinée dans la loi portant évolution du logement de l’aménagement et du numérique (ELAN) du 23 novembre 2018, dans les différents accords conclus en 2019 avec Action Logement, la Banque des territoires et le secteur HLM, et dans les lois de finances annuelles.


Fortement marqués par la crise sanitaire en 2020, ces enjeux sont au cœur des priorités du Gouvernement. Le programme « Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat », qui regroupe les crédits relatifs au logement, à la construction, à l’urbanisme et à l’aménagement, est un des outils majeurs de leur mise en œuvre opérationnelle. Le plan de relance sera également fortement mobilisé à cet effet.


Ce programme comporte notamment les crédits d’aménagement et d’accompagnement des collectivités pour un développement durable des territoires, les crédits dits d’aides à la pierre, dont l'utilisation fait intervenir le Fonds national des aides à la pierre (FNAP), pour la construction de logements sociaux, et les crédits d’aide à l’amélioration et à la rénovation énergétique des logements. Ces aides au développement de l’offre en matière d’habitat, de sa rénovation et de son adaptation aux besoins sont complétées par des aides fiscales ciblées.


Le programme décline l’action du Gouvernement sur les 5 axes suivants.


1/ Développer l’offre de logements en répondant aux besoins de chacun et en protégeant les plus fragiles


La réponse à cet enjeu passe notamment par la production de logements locatifs sociaux. La production doit être prioritairement financée dans les zones où la demande de logement social est la plus forte et où les loyers privés sont les plus élevés. Dans une perspective de mixité sociale et d’équilibre entre les territoires, elle doit viser notamment les communes soumises au dispositif SRU et à l’obligation d'atteindre le seuil légal de 20 % ou de 25 % de logements sociaux. Cette production doit par ailleurs contribuer à la gestion économe de l'espace en privilégiant les opérations les plus sobres en consommation d'espace. Ainsi en 2019, 105 491 logements sociaux ont été agréés au titre de l'offre nouvelle dont 31 781 prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI) qui correspondent aux logements les plus sociaux.


Le Fonds national des aides à la pierre (FNAP) restera fortement mobilisé en 2021 pour contribuer à l’atteinte d’objectifs ambitieux de production de logements sociaux. Sur la base d'un diagnostic partagé entre les acteurs du logement social, ces aides ciblent prioritairement les territoires les plus tendus, tout en préservant des aides dans les zones détendues pour des publics ou des opérations spécifiques qui doivent être soutenus par la solidarité nationale. Elles concernent principalement le financement des logements sociaux à destination des ménages les plus modestes (PLAI). Ce fléchage se combine avec le renforcement de la mixité sociale conformément aux objectifs de la loi relative à l'égalité et à la citoyenneté, en favorisant la mixité à l’échelle intercommunale. En effet, la loi prévoit que 25 % au moins des attributions de logements sociaux hors des quartiers prioritaires de la politique de la ville bénéficient au quart des ménages les plus pauvres, rendant ainsi nécessaire la constitution d'un parc très social hors de ces quartiers.


Par ailleurs, ce fléchage social permettra d’accompagner la poursuite de la mise en œuvre du plan quinquennal (2018-2022) pour le logement d'abord et la lutte contre le sans-abrisme, dont l’un des axes est de permettre un accès plus large à des logements abordables pour les publics issus des dispositifs d’hébergement. Pour répondre à cet enjeu, le plan a porté l’objectif national de production de logements très sociaux « PLAI » à 40 000 par an.


En outre, le FNAP prend en charge le programme de logements très sociaux à bas niveau de quittance (« PLAI adapté »), financé par les ressources issues de la majoration des prélèvements opérés sur le budget des communes carencées « SRU ». Il vise à encourager le développement d’une offre de logements très sociaux, faisant l’objet d’une gestion locative adaptée ou d’un accompagnement ciblé vers le logement. Depuis 2018, ce programme a été refondu et de nouvelles simplifications ont été adoptées en juillet 2020 (assouplissement du cadre de la mise en œuvre de la gestion locative adaptée, possibilité de définir à l'échelle de chaque région des forfaits indicatifs de subvention, application du droit commun pour la revalorisation des loyers) afin de permettre un accroissement du nombre de logements très sociaux financés.


L’ensemble de ces objectifs s’inscrit par ailleurs en cohérence avec les objectifs ambitieux contractualisés le 25 avril 2019 avec le secteur HLM, la CDC et Action Logement, dans le Pacte d’investissement 2020-2022, qui continuera à être décliné en 2021. Les signataires du pacte se sont ainsi engagés sur des objectifs d’investissement élevés dans le logement social pour la période 2020-2022 :

  • un niveau d’agréments annuels de 110 000 logements locatifs sociaux (hors périmètre des conventions ANRU), dont 40 000 logements PLAI, parmi lesquels un plus grand nombre sera destiné aux places en pensions de famille et en résidences sociales ;
  • la rénovation thermique de 125 000 logements sociaux par an ;
  • une amplification de l’accompagnement social des ménages modestes vers et dans le logement. 


Ce pacte prévoit par ailleurs plusieurs mesures, mises en œuvre dès 2020 :

  • un montant de réduction de loyer de solidarité (RLS) fixé à 1,3 milliards d’euros par an pour la période 2020-2022 ;
  • une diminution de la contribution des bailleurs sociaux au Fonds national des aides à la pierre de 300 millions d’euros par an, intégralement compensée par Action Logement ;
  • la baisse de la TVA de 10% à 5,5% sur la production de certains types de logements sociaux ;
  • des remises commerciales de la CDC à hauteur de 50 millions d'euros par an, diminuant ainsi le coût de la dette des bailleurs sociaux ;
  • la mise en place par la CDC d’une enveloppe de 800 millions d’euros pour l'acquisition de titres participatifs sur 3 ans, afin d’aider le développement et la restructuration des bailleurs sociaux.


Par ailleurs, la mise en œuvre du plan d’investissement volontaire conclu entre l’Etat et Action Logement le 25 avril 2019 se poursuivra. Celui-ci vient compléter la convention quinquennale 2018-2022 et consacre 9 milliards d’euros à plusieurs axes de la politique du logement, en complément de l’action de l’État : rénovation énergétique des logements des ménages aux revenus modestes, mobilité des salariés pour rapprocher leur domicile de leur travail, adaptation des logements au vieillissement et à la dépendance, transformation des logements vacants en logements, amélioration de l’habitat outre-mer, financement de la résorption des copropriétés dégradées, soutien à la production du logement intermédiaire et social et lutte contre la dégradation de l’habitat ancien.


L'accroissement de l'offre nécessite également une diversification de celle-ci, afin notamment de fluidifier les parcours résidentiels. Pour atteindre cet objectif, le Gouvernement souhaite accompagner une augmentation de l'offre de logements intermédiaires, en favorisant notamment le retour des investisseurs institutionnels. Plusieurs fonds se sont déjà constitués afin d'atteindre un objectif de 35 000 logements intermédiaires réalisés par des partenaires institutionnels. Le fonds lancé par l'Etat et géré par CDC Habitat sous le nom de Société pour le Logement Intermédiaire (SLI) vise la production de 13 000 logements, qui s'ajouteront notamment aux productions propres de la filiale de la CDC et des fonds ouverts aux investisseurs institutionnels et gérés par CDC Habitat, ainsi qu’à la production de la société In’Li au sein du groupe Action Logement. 12 343 logements intermédiaires ont ainsi fait l'objet d'un agrément en 2019 et cette action sera prolongée.


En complément, et dans le cadre de la mise en œuvre du plan de relance, les maires seront incités, à travers notamment une aide budgétaire aux collectivités pour la construction durable, à concentrer l'effort de construction dans les zones déjà urbanisées, avec un bon niveau de densité.


2/ Réhabiliter le parc de logements


Les efforts de l’État en matière de logement se portent également sur la rénovation des logements, privés et sociaux, en particulier pour lutter contre la précarité énergétique et l’habitat indigne et dégradé.


Le programme national « Action cœur de ville », lancé le 27 mars 2018 en faveur de 234 villes moyennes et leurs groupements, contribue à cet effort de réhabilitation, avec des mesures fortes pour redynamiser les centres-villes et leurs périphéries. Des actions de réhabilitation et une requalification de l’habitat ancien des cœurs des villes moyennes sont également mises en œuvre via la création par la loi ELAN d’un nouveau dispositif contractuel, l’opération de revitalisation des territoires (ORT), dont l’ambition est notamment de ramener les habitants dans les cœurs des villes désertées par la remise sur le marché de biens vacants et ou très dégradés.


174 conventions, concernant 246 villes, d’Opérations de revitalisation des territoires (ORT), ont ainsi été homologuées ou signées à mi-mars 2020, parmi lesquelles 31 conventions sont de dimension intercommunale. Les ORT signées se répartissent géographiquement sur l’ensemble des régions métropolitaines, ainsi qu’en Guyane et à Mayotte. Plus de 400 communes devraient s’engager dans la signature de leur convention d’ORT d’ici à la fin 2020 ou au premier semestre 2021.


La lutte contre l’habitat indigne est un objectif majeur de la politique du logement dans le parc privé, d’une part en prévenant et traitant les copropriétés en difficulté et, d’autre part, en renforçant le volet coercitif de la lutte contre l’habitat indigne, visant en particulier les propriétaires indélicats.


La loi ELAN a renforcé et amélioré l’efficacité des moyens de lutte contre l’habitat indigne et dégradé. Les nouvelles mesures de lutte contre l’habitat indigne ont pour objectifs :

  • de rationaliser l’action publique, par une optimisation des dispositifs juridiques et techniques existants ;
  • de renforcer l’arsenal des sanctions pénales à l’encontre des propriétaires bailleurs indélicats ;
  • en créant un outil fiscal de lutte contre les activités de marchands de sommeils : la présomption de revenus ;
  • en habilitant le gouvernement à légiférer par ordonnance pour simplifier et harmoniser les procédures administratives spéciales de lutte contre l’habitat indigne, faciliter l’intervention des autorités compétentes sur les situations d’urgence et favoriser le rassemblement au niveau de l’EPCI des outils et moyens car cela procède d’un projet local. Cette ordonnance entrera en vigueur au 1er janvier 2021.


Le plan national de mobilisation en faveur des copropriétés dégradées intitulé « Initiative copropriétés » est par ailleurs poursuivi. Doté de 2,74 Md€, il repose sur une stratégie territorialisée d’intervention sur les copropriétés en difficulté, et prioritairement sur les copropriétés très dégradées, adaptée aux situations locales et aux besoins d’intervention des collectivités.  L’objectif visé est de redresser ce parc de logements d’ici 10 ans, avec un renforcement des moyens d’actions en matière de renouvellement urbain, pour une amélioration tangible des conditions de vie des résidents. L’Anah est le pilote et le principal acteur de sa mise en œuvre. L’ANRU, la Caisse des dépôts et consignation, Procivis et Action Logement, ainsi que les établissements publics fonciers, sont également fortement mobilisés afin d’accompagner les collectivités locales.


Enfin, le plan de relance permettra d’amplifier les efforts de l’Etat dans le domaine de la réhabilitation et la rénovation des logements en centre-ville et des copropriétés dégradées. Outre les plans « Initiative Copropriétés » et « Action Cœur de ville » déjà cités, l’accent sera mis sur le plan « Petites Villes de demain », axé sur la revitalisation des centres-bourgs.


3/ Soutenir la transition environnementale et numérique des bâtiments


Les actions visant à réduire les émissions de CO2 sur l’ensemble du cycle de vie et les consommations d’énergie des bâtiments sont réalisées en cohérence avec la loi sur la transition énergétique pour la croissance verte (TECV) de 2015, la loi Energie - Climat de novembre 2019 et la stratégie nationale bas-carbone (SNBC) révisée en 2020. Le renforcement des actions en faveur de la transition énergétique est également au cœur des mesures du plan de relance.


S’agissant des bâtiments existants, le Gouvernement fait de la rénovation énergétique une priorité nationale avec une mobilisation générale pour réduire les consommations d’énergie. Les principales actions engagées sont ainsi destinées à :

  • accompagner les ménages dans la rénovation de leur logement et lutter en priorité contre la précarité énergétique ;
  • faire des bâtiments publics des bâtiments exemplaires en matière d’efficacité énergétique ;
  • créer une nouvelle dynamique de filière pour rénover plus, mieux et moins cher ;
  • entraîner les territoires par la mobilisation des acteurs locaux.


La lutte contre la précarité énergétique est notamment portée, dans le parc privé, par l’Anah avec le programme Habiter Mieux et la prime de transition énergétique « MaPrimeRénov’ ». Ainsi, depuis début 2020, l’Anah distribue aux ménages modestes MaPrimeRénov’, une aide financière contemporaine aux travaux fusionnant le CITE et l’aide "Habiter Mieux Agilité". La seconde étape de cette réforme sera menée en 2021 avec l’extension du bénéfice de la prime de transition énergétique aux ménages propriétaires occupants des déciles intermédiaires, selon un barème adapté à leurs ressources.

De son côté, le plan de relance va permettre d’ouvrir, sur la période 2021-2022, cette prime à tous les propriétaires (bailleurs ou occupants) et permettra de financer des opérations de rénovation globale : celle-ci sera modulée selon les revenus des bénéficiaires. Une nouvelle aide sera dédiée à la rénovation énergétique des copropriétés – MaPrimeRénov’ Copropriétés – à partir du 1er janvier 2021. Elle représente une extension de l’aide actuelle « Habiter Mieux copropriété » au-delà des seules copropriétés en fragilité financière aidées jusqu’à présent, et sera versée aux syndicats de copropriété.


Le plan de relance permettra également de renforcer les moyens dédiés aux actions financées par l’ANAH et menées dans le cadre des plans gouvernementaux « Initiative copropriétés », « Action coeur de ville » (ACV) et du futur programme « Petites villes de demain » (PVD).

Pour répondre à ces enjeux, les moyens humains de l’Anah seront renforcés et le plan de relance abondera ses crédits d’intervention. En parallèle, le programme « Habiter Mieux » a été conforté à un haut niveau d’ambition (60 000 logements rénovés par an), et bonifié pour permettre la sortie du statut de passoire énergétique.


À ces actions s’ajoutent les certificats d'économie d'énergie (CEE) et les dispositifs fiscaux mis en place par l’État. De multiples leviers sont mobilisés dans ce cadre : le taux réduit de TVA à 5,5 % sur les travaux de rénovation énergétique, l’éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ) simplifié en 2019 et l’éventuelle exonération de TFPB. Le fonds d’épargne de la CDC est par ailleurs mobilisé pour accélérer la rénovation du parc social, en particulier avec le lancement en 2019 de la 3ème génération de l’éco-prêt logement social finançant des travaux de rénovation énergétique, simplifié et renforcé pour la rénovation des logements les plus énergivores.


Enfin, le Gouvernement poursuit son soutien à l’innovation dans la construction pour accompagner la filière dans la transition environnementale et numérique, notamment grâce à la généralisation de la construction BIM (Building Information Model) à l’horizon de la fin du quinquennat. Cette généralisation du BIM contribuera au développement de bâtiments connectés et communicants, ainsi qu’à la dématérialisation des procédures.


4/ Assurer un développement équilibré des territoires en mobilisant les outils des politiques d'urbanisme et d'aménagement


Le programme contribue au financement des projets partenariaux d’aménagement (PPA) et des grandes opérations d’urbanisme (GOU). Par ces dispositifs, issus de la loi ELAN, l’Etat accompagne les collectivités territoriales dans la réalisation de leurs opérations d’aménagement et simplifie l’acte de construire en accélérant les procédures et en réduisant les incertitudes sur les recours. Les premiers contrats de PPA ont été signés en 2019 et une quinzaine de contrats seront signés ou validés fin 2020. Ces contrats comprennent les moyens mobilisés par les partenaires publics et privés pour atteindre des objectifs définis en commun. L’enjeu est de multiplier les grandes opérations d’aménagement pour produire davantage de logements, à moindre coût, dans un cadre de vie agréable et durable, tout en assurant le financement des équipements rendus nécessaires par l’accueil de nouveaux habitants.


Les établissements publics fonciers (EPF), qui bénéficient de ressources fiscales affectées et, à partir de 2021, de dotations budgétaires, resteront également mobilisés pour accompagner les collectivités locales dans leur action de foncière, notamment en faveur de la production de logements. Ces EPF d’État peuvent aussi se voir confier des opérations de requalification des copropriétés dégradées d’intérêt national (ORCOD-IN) ; ils sont également fortement mobilisés dans le cadre de la revitalisation des cœurs de villes et centres bourgs, dans la requalification des friches. Par leur action en matière de recyclage foncier, ils contribuent de façon très concrète à la lutte contre l’artificialisation des sols. Les extensions de périmètre d’EPF d’Etat et d’EPF locaux sont ainsi encouragées afin d’améliorer la couverture du territoire par de tels établissements.


L’État continuera également, à travers les règles d’urbanisme et les politiques d’aménagement qu’il promeut, à apporter des réponses adéquates aux différents enjeux identifiés dans une logique d’aménagement équilibré, concerté et durable des territoires. Il s’agit ainsi :

  • d’assurer la prise en compte et la conciliation des objectifs de production de logements et de préservation des ressources dans les documents de planification et d'urbanisme, notamment en matière de lutte contre l’artificialisation des sols ;
  • de promouvoir des documents d'urbanisme volontaristes s’inscrivant dans une approche intégrée des territoires et économe en ressources (énergie, eau, espace, etc.).
  • de conduire les opérations d’intérêt national (OIN), en partenariat avec les collectivités et en s’appuyant sur les établissements publics d’aménagement (EPA) ou des établissements publics assimilés, avec des objectifs d’exemplarité environnementale à atteindre d’ici 2022.
  • de contribuer à l’émergence et d’accompagner des projets de territoire sur les secteurs à forts enjeux, notamment au travers des démarches « Atelier des territoires »,  et du dispositif de « nouveau conseil aux territoires », et de soutenir l’intervention des agences d’urbanisme en appui des collectivités locales, en lien avec l’ Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) ;
  • d’impulser de nouveaux projets, d’évaluer et de promouvoir les projets exemplaires au travers des démarches « EcoQuartiers » et « écocités » ;
  • de promouvoir l’innovation urbaine et l’expertise française de la ville durable en France et à l’international ;
  • de développer et promouvoir, au service de ces démarches, les outils d’aménagement et les stratégies foncières des collectivités et des opérateurs ;
  • de piloter le dispositif de mobilisation du foncier public pour produire des logements, et notamment des logements sociaux, dans les territoires qui n’en disposent pas suffisamment.


Un accent particulier sera mis sur la dématérialisation des procédures d’urbanisme en lien avec les collectivités locales.


Il est enfin à noter que dans le cadre du plan de relance, un fonds sera créé pour financer les opérations de recyclage des friches urbaines et industrielles dans le cadre de projets d’aménagement urbain, de revitalisation des centres-villes et de relocalisation des activités.


5/ Soutenir la construction, l’amélioration de l’habitat et la lutte contre l’artificialisation, par des dispositifs fiscaux adaptés


Les aides fiscales continueront de soutenir l’investissement locatif dans le neuf et dans l’ancien, de favoriser l’accès à la propriété et la rénovation énergétique des logements, d’encourager la construction et la rénovation de logements à loyers abordables. Dans le contexte actuel, l’accent sera mis sur la stabilité des dispositifs existants pour l’année 2021, certains ajustements pouvant néanmoins être réalisés pour améliorer leur efficience.


Par ailleurs, des adaptations de la taxe d'aménagement, favorables à la sobriété foncière et à la lutte contre l’artificialisation des sols, seront mis en œuvre consistant à :

  • élargir les emplois de la part départementale de la taxe d’aménagement affectée aux espaces naturels sensibles aux opérations de renaturation, c’est-à-dire de transformation en espaces naturels de terrains abandonnés ou laissés en friche ;
  • exonérer de taxe d’aménagement les places de stationnement intégrées au bâti dans le plan vertical, ou aménagées au-dessus ou en dessous des immeubles ; 
  • élargir les motifs d’emploi de la taxe d’aménagement à des actions de renouvellement urbain aujourd’hui exclues, et contraindre les collectivités à prendre en compte les aménités urbaines, la biodiversité et le dérèglement climatique dans leurs choix d’investissement.


La mise en œuvre du programme 135, piloté par la directrice générale de l’aménagement, du logement et de la nature (DGALN), est largement déconcentrée, et s'appuie également sur plusieurs opérateurs.


Outre l’Anah et le FNAP évoqués précédemment, deux autres opérateurs publics relèvent du programme 135 et contribuent à la mise en œuvre des politiques qu’il porte :


  • La Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) garantit les prêts de la CDC consentis aux organismes constructeurs de logements locatifs sociaux lorsque les collectivités n’accordent pas cette garantie. Elle attribue également des concours financiers aux organismes HLM pour prévenir leurs difficultés financières et pour les aider à assurer leur redressement ou leur réorganisation. Elle contribue en outre au financement de différents opérateurs du secteur (ANRU, FNAP, etc.) et gère le fonds national d’accompagnement vers et dans le logement (FNAVDL) qui finance des actions d’accompagnement social et de gestion locative adaptée. La CGLLS intervient notamment pour gérer le mécanisme de lissage des effets de la réduction de loyer de solidarité (RLS) entre les bailleurs, et joue un rôle majeur pour accompagner la réorganisation du secteur prévue par la loi ELAN ;
  • L’Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS), chargée de contrôler et d’évaluer l’ensemble des acteurs d’Action Logement et du logement locatif social. L’agence assure la gestion des suites des contrôles qui peuvent mener à la mise en demeure des organismes contrôlés, voire à l’application d’astreintes en cas d’absence de réponse de l’organisme contrôlé. L’ANCOLS est chargée de proposer au ministre en charge du logement les éventuelles sanctions.




Récapitulation des objectifs et des indicateurs de performance


Objectif 1

Satisfaire dans les meilleurs délais la demande de logements locatifs, en particulier dans les zones tendues et pour les demandeurs aux ressources les plus faibles

Indicateur 1.1

Fluidité du parc de logements sociaux

Indicateur 1.2

Pourcentage de logements locatifs sociaux agréés (PLAI, PLUS et PLS) en zone tendue (A et B1)

Indicateur 1.3

Nombre de personnes reconnues DALO logées ou n'étant plus à reloger pour 100 décisions favorables prises par les commissions DALO sur la même année civile

Indicateur 1.4

Part des attributions de logements sociaux hors QPV dédiées aux demandeurs de logements sociaux du premier quartile de ressources ou à des personnes relogées dans le cadre d'une opération de renouvellement urbain

Objectif 2

Promouvoir la mixité sociale au sein des agglomérations au travers de la mixité de l'offre

Indicateur 2.1

Atteinte des objectifs annuels de financement de logements locatifs sociaux (LLS) dans les communes soumises à l'article 55 de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU)

Objectif 3

Améliorer et adapter la qualité du parc privé

Indicateur 3.1

Performance des dispositifs de l'ANAH traitant des principaux enjeux de l'habitat privé

Objectif 4

Promouvoir le développement durable dans le logement et, plus généralement, dans la construction

Indicateur 4.1

Consommation énergétique globale des logements

Objectif 5

Promouvoir la planification, la connaissance et le développement des territoires

Indicateur 5.1

Taux de couverture de la planification urbaine intercommunale

Indicateur 5.2

Développement des pôles urbains d'intérêt national