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Présentation stratégique du projet annuel de performances


Claude D'HARCOURT

Directeur général des étrangers en France

Responsable du programme n° 303 : Immigration et asile


Au sein de la mission « Immigration, asile et intégration », le programme 303 « Immigration et asile » regroupe les moyens des politiques publiques relatives à l’entrée, à la circulation, au séjour et au travail des étrangers, à l’éloignement des personnes en situation irrégulière et à l’exercice du droit d’asile. Il est structuré en quatre actions : « circulation des étrangers et politique des visas », « garantie de l’exercice du droit d’asile », « lutte contre l’immigration irrégulière » et « soutien » où sont inscrits les moyens relatifs au fonctionnement courant des services de la direction générale des étrangers en France.

 

Pour sa mise en œuvre, le responsable du programme s’appuie sur la direction générale des étrangers en France (DGEF), les préfectures, les ambassades et les postes consulaires, les services de police, de gendarmerie (DCPAF, DCI, DGGN) et des douanes, et les services déconcentrés de l’État – notamment l’inspection du travail. Il bénéficie du concours de deux opérateurs : l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII), ce dernier étant présenté dans le projet annuel de performances du programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française ». Des établissements de santé participant au service public hospitalier contribuent également au programme dans le cadre des conventions signées avec les préfectures pour la mise à disposition dans les centres de rétention administrative de personnels hospitaliers et des moyens nécessaires à leur activité.

 

Le droit d’asile est le premier axe du programme. Il est et doit demeurer un droit fondamental.

 

La pression migratoire exceptionnellement élevée dans le cadre de la crise migratoire à laquelle l’Europe a dû faire face depuis 2015 a eu des répercussions fortes sur le système d’asile français.

 

Le plan d’action « garantir le droit d’asile et mieux maîtriser les flux migratoires », adopté par le gouvernement le 12 juillet 2017 s’articule autour de plusieurs objectifs, dont celui d’améliorer le traitement des demandes d’asile et les conditions d’accueil. Il prévoit de ramener le délai d’examen des demandes d’asile, par l’OFPRA puis par la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) à six mois en moyenne par des mesures d’organisation portant sur chaque étape de la procédure et par le renforcement des moyens sur l’ensemble de la chaîne de l’asile. L’entrée en vigueur des dispositions de la loi du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie a permis aux acteurs de l’asile de disposer des outils pour mieux répondre à ces objectifs.

 

Le renforcement des moyens dédiés à l’accueil des demandeurs d’asile et au traitement de la demande d’asile ont déjà produit des effets significatifs. C’est le cas pour le premier accueil et l’enregistrement de la demande d’asile dans les guichets uniques pour demandeurs d’asile. Grâce au déploiement des centres d’accueil et d’examen des situations (CAES) et aux renforts en personnel dans les guichets des préfectures, les délais d’enregistrement ont fortement baissé en passant de 18 jours en 2017 à 4,9 jours au premier semestre 2020. En Île-de-France, région qui concentre près de la moitié des demandes d’asile, le délai d’enregistrement a été stabilisé à 3 jours. Un délai bref est un enjeu prioritaire puisqu’il permet de limiter la reconstitution de campements, qui ne sont pas dignes pour les personnes et génèrent des troubles à l’ordre public.

 

Le délai moyen d’instruction de l’OFPRA, réduit de plus d’un mois entre 2017 (185 jours) et 2018 (150 jours), a progressé en 2019 (161 jours) en raison de l’augmentation du stock (59 928 dossiers en 2019) consécutive à la hausse de la demande d’asile entre 2016 et 2019. C’est pourquoi le Gouvernement a renforcé les moyens de l’OPFRA en 2020 de façon conséquente (200 ETPT dont 150 dédiés à l’instruction des demandes d’asile). Cet effort devait permettre à l’OFPRA, dans l’hypothèse d’une stabilisation de la demande d’asile à partir de 2020, de réduire son stock et de se rapprocher du délai cible de deux mois dès 2021. La crise sanitaire du Covid-19 est venue entraver ces évolutions. Si les demandes d’asile devraient fortement diminuer en 2020, les décisions rendues par l’établissement devraient également fortement baisser : 101 600 décisions sont ainsi attendues en 2020 au lieu de 163 000 estimées initialement. Cette baisse est la conséquence directe de la fermeture de l’établissement pendant le confinement, de la reprise progressive de son activité, à compter du mois de mai, associée à la nécessité de mettre en place des mesures de prévention sanitaire et du retard de plusieurs mois du recrutement des renforts autorisés en LFI 2020. Cette capacité de traitement réduite aura un impact sur l’ancienneté du stock et allongera les délais d’examen en 2020.

 

L’OFPRA met cependant en œuvre des mesures d’organisation portant sur chaque étape de la procédure, et notamment sur la réduction du délai purement logistique entre l’introduction d’une demande d’asile et l’envoi d’une convocation grâce à un nouveau processus de lancement automatisé des convocations. Les dispositions de la loi du 10 septembre 2018 lui permettent en outre de moderniser les modalités de convocation aux entretiens et de notification des décisions par voie électronique en s’affranchissant des délais postaux. Cette nouvelle étape de la dématérialisation a été lancée en 2020 de manière progressive dans deux régions. Une généralisation est envisagée en 2021.

 

En 2021, l’OFPRA devrait rendre 170 000 à 180 000 décisions. Si la demande d’asile se situe au niveau de 2019 (environ 132 000 demandes), le délai de traitement cible de deux mois sera atteint à la fin de l’année 2021.

 

De son côté, la CNDA (programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives ») a réduit son stock de 20% en 2019 (de 36 868 à 29 495 dossiers) grâce à un nombre de décisions en progression de 40% en 2019 (66 464 décisions contre 47 314 en 2018). La dégradation du délai moyen (de 6 mois et 15 jours en 2018 à 7 mois et 5 jours en 2019) s’explique par l’effort de la Cour pour déstocker des dossiers dont l’ancienneté dépassait un an. En 2020, la crise sanitaire a affecté la capacité de décisions de la CNDA, qui verra son stock augmenter en même temps que son délai moyen.

 

Par ailleurs, la mise à niveau de notre dispositif d’hébergement dédié aux demandeurs d’asile se poursuit.

En 2021, 6 000 places supplémentaires seront créées pour les demandeurs d’asile, dont 4 000 financées sur la mission « IAI » (3 000 en CADA, 1 000 en CAES) et 2 000 au titre du plan de relance (500 CAES et 1 500 DPAR), portant le parc dédié à plus de 100 000 places d’hébergement.

L’enjeu sera à la fois de simplifier l’offre d’hébergement et de continuer à améliorer les conditions d’accueil des demandeurs d’asile par la structuration du parc d'hébergement en uniformisant et en améliorant les prestations d'accompagnement administratif, juridique, sanitaire et social.

La loi du 10 septembre 2018 prévoit également la mise en place d'un dispositif d'orientation directive régionale des demandeurs d'asile. L'objectif est de procéder à une répartition équilibrée des demandeurs d'asile sur le territoire afin d'éviter leur concentration dans une même zone géographique. La mise en œuvre de l'orientation directive, qui a été retardée en raison de la crise sanitaire, se fera en 2021 de façon très progressive et toujours attentive aux conditions de prise en charge des demandeurs d’asile. La création de nouvelles places d’hébergement prévue par le PLF pour 2021 doit contribuer à améliorer la mise en œuvre du dispositif d’orientation directive.

 

La loi prévoit aussi que les services intégrés d'accueil et d'orientation (SIAO) transmettent tous les mois à l'OFII la liste des demandeurs d'asile et des bénéficiaires d'une protection internationale hébergés dans le dispositif d'hébergement d'urgence de droit commun. L’échange de ces données devra être animé à un niveau territorial en organisant des rencontres régulières entre le SIAO du département et la direction territoriale de l’OFII compétente. Ces échanges permettront à l'OFII, en disposant d'une meilleure connaissance du public hébergé dans le dispositif d'hébergement d'urgence, d'assurer une orientation et un accompagnement adaptés à ces personnes.

 

La mise à niveau de notre dispositif d’hébergement dédié aux demandeurs d’asile implique également de renforcer la part des demandeurs d’asile hébergés en améliorant le retour des déboutés du droit d’asile et l’intégration des bénéficiaires d’une protection internationale. Pour certaines catégories de déboutés comme les déboutés issus de pays d’origine sûrs (POS), la loi permet désormais de prendre une obligation de quitter le territoire (OQTF) dès le rejet de la demande par l’OFPRA, même dans le cas d’un recours auprès de la CNDA. Cette mesure est complétée par l’assignation à résidence dans les dispositifs de préparation et d’aide au retour (DPAR) qui seront renforcés de 1 500 places en 2021 dans le cadre du plan de relance, ainsi que par le recours au référé « mesures utiles » permettant d’assurer une meilleure exécution des décisions de sortie de l’OFII. Pour les bénéficiaires d’une protection internationale, des mesures ont été engagées dans le cadre du comité interministériel à l’intégration du 5 juin 2018 pour favoriser leur insertion sociale et professionnelle et les accompagner vers le logement ou dans des dispositifs adaptés, comme les centres provisoires d'hébergement (CPH) pour les plus vulnérables (dispositifs financés sur le programme 104).

 

La politique d’asile s’inscrit dans un cadre européen en évolution. Plusieurs textes sur l’asile sont en effet en cours de discussion, et devraient connaître de nouvelles évolutions à la faveur de la présentation du pacte sur la migration et l’asile présenté par la Commission européenne le 23 septembre 2020. Leur adoption est importante pour rendre le système européen d’asile plus harmonisé, plus robuste face aux crises et plus solidaire. À cet égard la réforme du règlement Dublin III est un objectif essentiel pour mieux gérer les arrivées par la Méditerranée et limiter les flux secondaires. La France reste en effet confrontée à un niveau élevé de flux secondaires. Pour y faire face, outre la réforme du règlement, le gouvernement a choisi de créer des pôles régionaux de mise en œuvre de la procédure Dublin afin d’augmenter le nombre de transferts vers les États membres. Notre efficacité dans la mise en œuvre du règlement Dublin s’est sensiblement améliorée, avec un nombre de personnes transférées vers les pays européens responsables de l’examen de leurs demandes d’asile multiplié par dix entre 2015 (525) et 2019 (5 674).

 

Une politique d’immigration adaptée au contexte économique et social constitue le second axe du programme 303.

 

La politique dans le domaine de l’immigration régulière repose sur la délivrance de titres de séjour aux personnes pouvant y prétendre dans le respect des conditions d’entrée et de séjour. Elle doit évoluer pour répondre aux enjeux d’attractivité de la France dans certains domaines. Ainsi l’immigration étudiante fait l’objet d’une attention particulière afin de maintenir le rayonnement de la France en la matière, quatrième pays à accueillir des étudiants internationaux et premier pays non anglophone. La politique migratoire doit permettre par ailleurs de répondre aux besoins de profils internationaux et de compétences de haut niveau pour les secteurs innovants et le réseau des start-up notamment. La loi du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie consacre ces orientations en faisant évoluer le passeport talent « salarié qualifié/entreprise innovante » afin de répondre davantage aux situations de ce secteur économique et en offrant aux étudiants chercheurs la possibilité de chercher un emploi en France à travers la carte de séjour temporaire d’un an « recherche d’emploi ou création d’entreprise ».

 

Indissociable de la politique menée dans le domaine de l’immigration légale, la lutte contre l’immigration irrégulière se caractérise par un renforcement des contrôles aux frontières, des mesures d’éloignement, de lutte contre la fraude documentaire et à l’identité et de lutte contre les filières. Elle se traduit, sauf circonstances humanitaires, par des refus d’admissions au séjour, par des renvois dans d’autres États membres de l’Union européenne et par des retours dans les pays d’origine ou dans tout État où l’étranger serait admissible au séjour, ces retours pouvant être assortis d’incitations financières ou d’aides à la réinsertion versées par l’OFII. La lutte contre l’immigration irrégulière s’accompagne également d’un investissement dans des dispositifs destinés à corriger la vulnérabilité des titres et améliorer les contrôles. L’accent est mis sur la lutte contre les filières d’immigration clandestine qui exploitent les migrants les plus fragiles et les placent dans des situations favorisant leur exploitation.

 

En matière de lutte contre l’immigration irrégulière, la loi 10 septembre 2018 a renforcé les outils mis à la disposition des forces de l’ordre (clarification et sécurisation du droit de la non admission, renforcement de l’efficacité de la retenue pour vérification du droit au séjour), tout en accroissant l’efficacité de la rétention administrative (allongement de sa durée dont un premier bilan fin 2019 met en évidence une utilisation conforme aux objectifs fixés par la loi, extension du délai d’appel suspensif du parquet).

 

Parallèlement au renforcement de l’effectivité des retours forcés, le ministère de l’Intérieur entend diversifier les outils pour favoriser les retours volontaires en lien avec l’OFII. Les centres d’aide à la préparation au retour (DPAR), lancés en 2016, ont été pérennisés en 2019 et renforcés en 2020. Un ambitieux plan de création de 1 500 places de DPAR est prévu en 2021 dans le cadre du plan de relance. Par ailleurs, les mesures de la loi du 10 septembre 2018 prévoyant que la possibilité de l’aide au retour est ouverte, sous certaines conditions, aux étrangers en situation irrégulière placés en rétention administrative, devraient prendre leur plein effet en 2021.

 

Par ailleurs, un effort important est réalisé dans le cadre de la lutte contre l’immigration irrégulière avec un plan ambitieux d’ouverture de places en CRA.

 

L’efficacité de la lutte contre l’immigration irrégulière repose également sur une coopération approfondie avec nos partenaires européens et avec les pays d’origine et de transit. C’est notamment l’objet du volet international du plan « Garantir le droit d’asile et mieux maîtriser les flux migratoires », lancé le 12 juillet 2017. Ce travail commence à porter ses fruits avec une nette amélioration de la coopération consulaire de la part des principaux pays d’origine concernés par l’immigration irrégulière en France.

 

Enfin, de multiples facteurs politiques, économiques et sociaux, aussi bien en France qu’aux niveaux européen et international, peuvent affecter les résultats du programme. Il s’agit notamment :

  • au niveau de l’Union européenne : de l’élaboration progressive d’une politique européenne en matière d’immigration, d’intégration, d’asile et de co-développement ;
  • au plan international : des mouvements migratoires d’une ampleur sans précédent en Europe et en France, depuis 2015, ainsi que de la qualité de la coopération notamment au plan consulaire et avec les pays de retour ;
  • au niveau national : des moyens mobilisables dans la lutte contre l’immigration irrégulière dans un contexte marqué notamment par le rétablissement des contrôles aux frontières depuis novembre 2015 en raison de la menace terroriste.



Récapitulation des objectifs et des indicateurs de performance


Objectif 1

Optimiser la prise en charge des demandeurs d'asile

Indicateur 1.1

Part des demandeurs d'asile hébergés

Indicateur 1.2

Part des places occupées par des demandeurs d'asile et autres personnes autorisées

Objectif 2

Réduire les délais de traitement de la demande d'asile

Indicateur 2.1

Délai de l'examen d'une demande d'asile par l'OFPRA

Indicateur 2.2

Taux de transfert des demandeurs d'asile placés sous procédure Dublin

Objectif 3

Améliorer l'efficacité de la lutte contre l'immigration irrégulière

Indicateur 3.1

Nombre de retours forcés exécutés

Indicateur 3.2

Nombre d'éloignements et de départs aidés exécutés