Le programme 741 Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d’invalidité retrace les pensions de retraite des fonctionnaires civils de l’État et des militaires, les pensions d’invalidité des fonctionnaires civils intégrées au régime des pensions civiles et militaires de retraite (PCMR) dont l’État est redevable, les allocations temporaires d’invalidité (ATI) ainsi que les dépenses inter-régimes de compensation démographique, de transfert entre l’État et la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) et d’affiliations rétroactives au régime général et à l’Ircantec. Les recettes qui assurent le financement de ces dépenses sont détaillées dans les premières pages de la présente annexe au projet de loi de finances pour 2021.

L’identification des dépenses et des recettes du régime et l’obligation d’équilibre imposée au compte d’affectation spéciale Pensions depuis sa création en 2006 ont permis :

• de définir trois taux de contribution employeurs : un pour le risque vieillesse et invalidité des personnels civils, un pour les pensions militaires de retraite et le dernier au titre des allocations temporaires d’invalidité. L'objectif est d’amener les employeurs à budgéter en coût complet leurs dépenses de personnel en incluant, outre la rémunération des agents et les prestations sociales employeurs, les charges en lien avec les droits à pension des personnels ;

• d’identifier les flux financiers relatifs aux engagements viagers de l’État en matière de pensions, à des fins d’évaluation des engagements de long terme inscrits en hors bilan dans le compte général de l’État (CGE).

En raison des règles édictées par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), les coûts de gestion du régime des retraites de l’État de la direction générale des finances publiques (DGFiP) ne sont pas inscrits au compte d’affectation spéciale mais en dépenses du budget général, au sein du programme 156 « Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». Ils sont identifiés dans l’action 6 « Gestion des pensions ».

Enjeux de gestion

Trois orientations marquent la gestion du régime :

• assurer la sécurité budgétaire et financière du régime, en collaboration étroite avec la direction du budget ;

• contribuer à l’efficacité de la gestion publique en parachevant en 2020 la réforme visant à transférer des ministères employeurs à l’opérateur national service retraites de l’État les missions de tenue des comptes individuels retraites et de la relation usagers avec les agents en activité ou à la retraite ;

• développer des services personnalisés auprès des agents et des ministères employeurs, en cohérence avec la démarche de modernisation des services retraites inter-régimes, et en s’appuyant sur les outils numériques.

Au plan budgétaire, le programme 741 retrace l’intégralité des flux relatifs aux pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d’invalidité. L’obligation prévue par l’article 21-II de la LOLF d’une gestion en équilibre du compte suppose de connaître à tout moment le montant total des recettes et des dépenses.

Les pensions des fonctionnaires de l’État sont principalement financées par des recettes de contributions employeurs, créées par la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites, et de cotisations salariales, à savoir une retenue pour pension supportée par les fonctionnaires et les militaires relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite. Dans le cadre de réforme des retraites menées en 2010, plusieurs mesures ont été prises qui ont conduit au relèvement progressif du taux de retenue pour pension à 11,10 % en 2020. Les taux de la contribution employeur sont fixés annuellement par la direction du budget pour permettre d’équilibrer le programme, compte tenu des autres recettes, des dépenses prévisionnelles et du solde cumulé du compte depuis son ouverture. Ils n'ont pas évolué depuis 2014 s'établissant à 74,28 % pour les fonctionnaires civils et à 126,07 % pour les militaires. Depuis la mise en place du CAS Pensions au 1^er janvier 2006, la contribution employeur est inscrite dans les programmes du budget général et des budgets annexes qui portent la rémunération principale des agents de l’État relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite. Cette contribution alimente, en recettes, la section « pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d’invalidité ». Elle correspond à une dépense de personnel (crédits de titre 2 et catégorie 22 « cotisations et contributions sociales ») pour les différents programmes ministériels. Cette traçabilité permet aux gestionnaires de personnels de mieux mesurer les coûts complets et, en gestion, d’arbitrer sur des bases qui incluent le coût total d’emploi des agents.

La sécurisation des recettes est une condition nécessaire à l’alimentation régulière de la trésorerie et concourt à l’amélioration du pilotage du programme et donc du compte. La direction du budget et la DGFiP œuvrent à définir un cadre juridique harmonisé entre les différents employeurs de fonctionnaires, magistrats et militaires pour la déclaration et le règlement des cotisations et contributions au compte d'affectation spéciale Pensions. Le dispositif de suivi des versements par les employeurs mis en place montre son efficacité : 99,9 % des recettes sont comptabilisées avant le 10 du mois suivant. Les décrets visant à généraliser, à l'instar du dispositif existant au régime général et à la CNRACL, les pénalités en cas de retard ou insuffisance de versement et de déclaration ont été publiés en 2018.

La gestion budgétaire du CAS Pensions fait l’objet d’un examen annuel par la Cour des comptes qui peut formuler des recommandations afin d’en améliorer la gestion. La Cour des comptes n’a formulé aucune observation sur la régularité de la gestion budgétaire du CAS Pensions, dont le principal programme 741, depuis plusieurs années, ses recommandations précédentes ayant été progressivement mises en œuvre.

La mise en place du CAS Pensions permet d’identifier les engagements viagers qui ne figurent pas au bilan de l’État. Ils sont indiqués, chaque année, en annexe au projet de loi de règlement, dans le compte général de l’État, au titre des engagements hors bilan. Le calcul des engagements de l’État et du besoin de financement actualisé est réalisé par le modèle de projection à long terme du régime des retraites de l’État (modèle Pablo) qui a fait l’objet d’un examen spécifique par la Cour des comptes en 2018 dans le cadre de la certification des comptes de l’État.

L’efficience de la gestion des retraites et de la qualité du service rendu aux agents en activité ou retraités sont les principaux objectifs de progrès. La modernisation de la gestion des retraites des fonctionnaires civils de l'État et des militaires, initiée en 2009, a permis l'utilisation d'une base unifiée entre le service des retraites de l'État (SRE) et les employeurs, permettant de liquider les pensions et d'informer les usagers. Depuis le 1^er janvier 2016, toutes les pensions sont ainsi liquidées par le SRE sur la base des comptes individuels de retraite (CIR), mis à jour par les employeurs. Il permet des gains d’emplois importants sur le traitement global des pensions, en rendant inutile la reconstitution systématique des carrières au moment du départ en retraite, et en améliorant la qualité et la disponibilité des informations utilisées dans le cadre du droit à l’information retraite des usagers. La circulaire interministérielle relative aux comptes individuels retraite et aux relations du service des retraites de l’État avec les employeurs (NOR : FCPE1517389C) a acté le calendrier de bascule, entre 2015 et 2020, des employeurs dans le nouveau dispositif, visant le transfert total de la réception de la demande de pension des ministères vers le SRE, tout en soulignant la responsabilité des employeurs dans la qualité des données CIR. Ce calendrier est tenu, les derniers basculements auront lieu en 2020.

Les dispositifs permettant de libérer les employeurs des activités retraite sont totalement déployés : l’offre employeur apporte l’appui nécessaire aux ministères pour conduire leurs activités RH (alimentation des comptes, radiation des cadres, GPEEC, etc.). Les employeurs peuvent dès lors accélérer leur redéploiement d’effectifs notamment vers les activités de fiabilisation des comptes. Ils peuvent s'appuyer sur l'offre de services aux employeurs (OSE) développée par le SRE depuis 2019 pour accompagner les employeurs dans leur démarche de qualité des comptes. L’OSE propose ainsi aux responsables et gestionnaires RH et pensions un accompagnement réglementaire et technique, décliné en six axes (formation; appui réglementaire ; besoins informatiques ; qualité des comptes ; restitution de données ; animation de la communauté de travail). Les résultats de l'effort collectif sont probants : entre les campagnes 2019 et 2020, le nombre de comptes individuels retraite passibles d'une pénalité financière en raison d'une qualité insuffisante a baissé de 75%.

Vis-à-vis des agents, l’offre numérique en ligne du SRE est accessible en toute autonomie sur l’espace numérique sécurisé de l’agent public (ENSAP). Le site offre des fonctionnalités retraite répondant aux besoins d’un agent en activité sur l’intégralité de sa carrière (visualisation et demande de correction du compte, simulation de montants de pension, etc.). Depuis 2019, l’ENSAP bénéficie également d'une interface avec le site de l'interrégime info-retraite.fr pour faciliter les démarches des agents relevant de plusieurs régimes. L'utilisation de ces services dématérialisés s'est très rapidement diffusée parmi les usagers : au premier semestre 2020, 96% des demandes de départ à la retraite déposées directement au SRE l'ont été de matière dématérialisée, sur l'ENSAP ou sur le portail interrégimes. Depuis novembre 2019, le nouveau service "ma pension" permet à 3,2 millions de retraités d’accéder à leur titre et bulletins de pensions ainsi qu’à leur attestation fiscale annuelle.

Les demandes d’entretien information retraite et de simulation accompagnée certifiée portent davantage sur des dossiers présentant une ou plusieurs spécificités comme les carrières longues ou le handicap. La simulation accompagnée certifiée a de nouveau reçu le label ISO 9001/2015 pour la troisième année.

Le SRE participe à l’accroissement et à l’amélioration des services proposés par l’ensemble des régimes de retraites sur info-retraite.fr dont les versions successives du simulateur M@rel qui couvrira progressivement, d’ici 2021, les populations spécifiques de la fonction publique de l’État. Le dernier lot a été mis en service en juillet 2020, avec plusieurs améliorations des services existants et surtout la possibilité de demander désormais en ligne la pension de réversion pour l’ensemble des régimes. Cette fonctionnalité a été développée par le SRE en association avec la CDC. Dans une logique de rationalisation des infrastructures informatiques et de coopération inter-régimes, un projet de mutualisation des systèmes d’information concernant la tenue des comptes individuels et de paiement des pensions a été lancé avec la CDC en 2019.

Enfin, dans le cadre du renouvellement du label « statistique publique », la diffusion statistique en ligne sur le portail retraitesdeletat.gouv.fr a été étendue en 2020 avec l’ajout de nouveaux indicateurs. Par ailleurs, afin de participer à la diffusion des données publiques (« open data »), le SRE met également à disposition sur le site data.economie.gouv.fr des cubes de données à télécharger concernant les régimes gérés par le SRE.

Pilotage et acteurs

Le service des retraites de l’État (SRE), service à compétence nationale intégré à la DGFiP, assure la gestion administrative et financière des régimes de retraite et d’invalidité de l’État. Il met en œuvre la réforme de la gestion des retraites de l’État, qui arrive à son terme en 2020, vise à renforcer l’efficience, la fiabilité et la traçabilité de la gestion des retraites des fonctionnaires, mais également à simplifier et à moderniser la gestion tout en proposant une offre étendue de services rendus à l’usager, qu’il soit en activité ou retraité.

Le SRE est responsable de l’animation métier du réseau des 17 centres de gestion des retraites (CGR) qui assurent la gestion de plus de trois millions de pensionnés. Ils assurent les relations avec les retraités et le paiement des pensions en effectuant l’ensemble des opérations et des contrôles incombant aux comptables publics. Deux CGR, Rennes et Bordeaux, assurent l’ensemble des relations téléphoniques et de messagerie avec les retraités, par un numéro d’appel unique et une messagerie sur le site internet du SRE. Le pilotage des flux de demandes est assuré par le SRE afin de veiller à la qualité d’accueil des usagers. Le service des retraites de l’État porte un effort continu pour informer les principaux acteurs, comptables publics et employeurs, sur les règles de calcul et de versement des cotisations au CAS Pensions.

Les ministères employeurs assurent la gestion de leurs crédits de personnel (titre 2), prévoient la masse salariale et assurent le versement des recettes qui n’entrent pas dans le champ des dépenses sans ordonnancement. Ils déclarent au SRE le déroulé des carrières de leurs agents ainsi que les différents événements susceptibles d’ouvrir droit à des bonifications ou majorations de pension. Ils prennent la décision de radiation des cadres de leurs agents. Ils conduisent les travaux de maintien à niveau de leurs processus de transmission d’informations vers les comptes individuels de retraite. Fin 2020, l'alimentation des comptes deviendra mensuelle pour tous les employeurs afin d'améliorer encore la qualité de l'information délivrée aux agents publics.

Dernier acteur cité, la direction du budget fixe les différents taux de contribution des employeurs de fonctionnaires de l’État et de militaires de façon à ce que ces recettes assurent, avec les autres ressources du programme et compte tenu du solde cumulé du compte, l’équilibre du programme. Elle assure un suivi de la bonne application des règles budgétaires, notamment de la prise en compte des différents paramètres modifiés à la suite des lois retraites, et de leur montée en charge. Elle contribue enfin à l’élaboration des documents budgétaires et à la présentation des engagements de retraite. Elle assure également le suivi de l’exécution et le pilotage du CAS Pensions en liaison étroite avec le SRE et instruit les propositions d’évolutions des règles de retraite, transversales ou catégorielles.

Structuration en actions

Le programme 741 se décline en trois actions :

• action 1 : pensions civiles

• action 2 : pensions militaires

• action 3 : allocations temporaires d’invalidité

Chaque action bénéficie d’un financement bien identifié grâce à un taux de contribution employeur spécifique. L’objectif est de faire porter sur les budgets des programmes ministériels les coûts réels liés aux charges de pensions. Cette structuration du programme permet un pilotage et une gestion des crédits conformes aux finalités assignées au programme : identification et transparence des flux budgétaires et financiers et sincérité dans la budgétisation des coûts de personnels.