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Présentation stratégique du projet annuel de performances


Odile RENAUD-BASSO

Directrice générale du Trésor

Responsable du programme n° 823 : Avances à des organismes distincts de l'État et gérant des services publics


L'objet du programme est de permettre à l'État d’octroyer des avances à divers organismes distincts de l’État et gérant des services publics.


Le régime juridique des avances est défini par l’article 24 de la LOLF : d’une part, les comptes de concours financiers sont dotés de crédits limitatifs; d’autre part, les avances et les prêts ne sont plus distingués sur le fondement de la durée.


Conformément à la circulaire du 27 juillet 2015 relative aux règles d'octroi des avances du Trésor, les avances du programme 823 sont principalement des avances de court terme, inférieures à un an, qui permettent de répondre à des situations d'urgence, pour assurer la continuité de l'action publique, ou pour mettre en œuvre de façon accélérée une mesure de politique publique. Elles autorisent également la couverture provisoire d’un besoin de financement imprévu qu’une ressource durable et certaine doit venir assurer ultérieurement de façon pérenne.


En outre, des avances de moyen terme peuvent également être octroyées à des fions d'investissement aux organismes publics entrant dans le champ de l’article 24 de la loi n°2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019. Celui-ci interdit aux organismes divers d’administration centrale (ODAC), sous réserve des exceptions législatives prévues par la loi de programmation des finances publiques, de s’endetter auprès d’un établissement de crédit ou d’émettre un titre de créance d’une durée supérieure à 12 mois. Les avances de moyen terme sont accordées pour une durée maximum de deux ans, renouvelable une fois.


Les avances de moyen terme doivent financer exclusivement des dépenses d’investissement, sous réserve de l’absence d’autres ressources rapidement disponibles et d’une réelle capacité financière et juridique de remboursement par l’organisme bénéficiaire. Elles sont accordées en principe à des organismes dont l’activité génère des ressources propres suffisantes pour couvrir le remboursement du prêt.


Les avances substituent à un financement bancaire ou obligataire obtenu par le bénéficiaire une ressource de l’État qui dispose de meilleures conditions financières. Elles permettent de prévenir une fragmentation de la dette des administrations publiques ou un accroissement de leur charge d’intérêt. Au total, les créances du secteur privé sur les administrations publiques sont plus faibles.


En revanche, un tel mode de financement n’a pas vocation à être pérenne. Conformément à la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), dont l’article 24 dispose que « les avances sont accordées pour une durée déterminée », un financement par avances ne peut constituer qu’un relais financier temporaire, soit dans l’attente du retour à l’équilibre financier du service public qui en bénéficie, soit pour permettre le financement d’investissements.


Les conditions de recours à une avance du Trésor tiennent :

- au caractère certain de la ressource financière permettant le remboursement de l’avance, qu’il s’agisse de son montant comme de la possibilité juridique et technique de la mobiliser. Cette condition est essentielle pour la qualité de la gestion de trésorerie de l’État. Elle évite que l’octroi d’une avance du Trésor ne se transforme de fait en subvention de l’État.

- à la neutralité financière de l’avance pour l’État, cette neutralité étant assurée par la facturation d’un taux d’intérêt au moins égal à celui du titre de dette de l’État de même échéance, conformément à la LOLF.

- les taux d’intérêt des titres d’État de maturité à court et moyen terme sont actuellement négatifs. Or, octroyer une avance à taux négatif aurait un coût pour l’État vis-à-vis du bénéficiaire, et aurait un effet déresponsabilisant pour l’organisme bénéficiaire de l’avance. L’article 24 de la LOLF autorisant l’application d’un taux d’intérêt supérieur à celui des titres d’État de même échéance, l’Agence France Trésor applique un taux d’intérêt plancher de 0%, auquel s’ajoutent un prix du temps et des frais de gestion, voire, dans certains cas, une prime de risque.


Pilotage et acteurs


Les avances font l'objet de décisions du ministre chargé des finances. Chaque décision détermine le bénéficiaire, le taux de l'avance, sa durée maximale et le montant des sommes avancées, ainsi que, le cas échéant, les modalités pluriannuelles de remboursement de l’avance.

L'Agence France Trésor est chargée de mettre en œuvre les avances ayant fait l'objet d'un vote par le parlement et d'une décision d'ouverture de crédits par le ministre chargé des finances.

Le volet performance retrace la conformité de la mise en œuvre aux règles applicables en matière d’avances, fixées par la loi organique relative aux lois de finances (art. 24). Le respect de la règle de neutralité budgétaire des opérations pour l’État et le respect des conditions de durée des avances constituent les deux mesures de la performance de ce programme.