L’objet du programme, créé en loi n°2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative (3) pour 2020, est de permettre d’octroyer des avances aux exploitants d’aérodromes, qui sont juridiquement des personnes publiques ou privées, touchés par la crise sanitaire liée à la COVID-19 au titre des dépenses de sûreté et de sécurité, Ces dépenses sont généralement financées par la taxe d’aéroport - acquittée par les compagnies aériennes et assise sur le nombre de passagers et la masse de fret et de courrier embarqué - mais dont le rendement s’est réduit du fait de la baisse du trafic aérien imputable à la COVID-19. Il s’agit de services distincts de l’État ayant une mission de service public. Ces avances peuvent être accordées à des structures tant publiques que privées.

Les avances substituent à un financement bancaire ou obligataire obtenu par le bénéficiaire une ressource de l’État qui dispose de meilleures conditions financières d’emprunt.

En revanche, un tel mode de financement n’a pas vocation à être pérenne dans la mesure où l’article 24 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) dispose que « les prêts et avances sont accordés pour une durée déterminée ». De cette disposition découle un principe selon lequel un financement par avances ne peut constituer qu’un relais de trésorerie temporaire, soit dans l’attente du retour à l’équilibre financier du bénéficiaire, soit pour permettre le financement d’investissements. Par exception à ce principe, les avances du programme 826 ont vocation à financer un appui de long terme d’une durée maximale exceptionnelle de dix ans, justifié par la reprise progressive du trafic aérien. Ainsi, le calendrier de remboursement de ces avances tient compte du rythme de rétablissement des recettes de la taxe d'aéroport et des efforts de productivité des bénéficiaires.

Les conditions de recours à une avance du Trésor tiennent :

- au caractère certain de la ressource financière permettant le remboursement de l’avance, qu’il s’agisse de son montant comme de la possibilité juridique et technique de la mobiliser. Cette condition est essentielle pour la qualité de la gestion de trésorerie de l’État. Elle évite que l’octroi d’une avance du Trésor ne se transforme de fait en subvention de l’État.

- à la neutralité financière de l’avance pour l’État ; cette neutralité étant assurée par la facturation d’un taux d’intérêt au moins égal à celui du titre de dette de l’État de même échéance, conformément à l’article 24 de la LOLF qui prévoit que : « [Les prêts et avances] sont assortis d'un taux d'intérêt qui ne peut être inférieur à celui des obligations ou bons du Trésor de même échéance ou, à défaut, d'échéance la plus proche ». Or, puisque les taux d’intérêt des titres d’État de maturité à court et moyen terme sont actuellement négatifs, et qu’octroyer une avance à taux négatif aurait un coût pour l’État vis-à-vis du bénéficiaire en même temps qu’un effet déresponsabilisant pour l’organisme bénéficiaire de l’avance, l’Agence France Trésor applique un taux d’intérêt plancher de 0%, auquel s’ajoutent un prix du temps et des frais de gestion, voire, dans certains cas, une prime de risque.

Pilotage et acteurs

Les avances font l'objet de décisions du ministre chargé des finances. Chaque décision détermine le bénéficiaire, le taux de l'avance, sa durée maximale et le montant des sommes avancées, ainsi que, le cas échéant, les modalités pluriannuelles de remboursement de l’avance.

L'Agence France Trésor est chargée de mettre en œuvre les avances ayant fait l’objet d’un vote par le Parlement.