Aux termes de l'article 2 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009, « le service public pénitentiaire participe à l'exécution des décisions pénales. Il contribue à l'insertion ou à la réinsertion des personnes qui lui sont confiées par l'autorité judiciaire, à la prévention de la récidive et à la sécurité publique dans le respect des intérêts de la société, des droits des victimes et des droits des personnes détenues. Il est organisé de manière à assurer l'individualisation et l'aménagement des peines des personnes condamnées ». Ce service public est assuré par l'administration pénitentiaire avec le concours des autres services de l'État, des collectivités territoriales, des associations et d'autres personnes publiques ou privées (article 2-1).

L’efficacité des politiques d’insertion est étroitement liée à celle des partenaires extérieurs ; ainsi, l’enseignement en prison est dispensé par des enseignants de l’Éducation nationale, la prise en charge sanitaire des personnes détenues relève du système hospitalier, la formation professionnelle des détenus relève de la compétence des régions, etc.

S'agissant des crédits, le budget adopté en LFI 2021 est de 4 267,6 M€. Hors compte d’affectation spéciale (CAS) pensions, le montant s’élève à 3 331,4 M€ en crédits de paiement, en hausse de 9 % par rapport à la LFI 2020 (+14,3 % pour les crédits HT2 et +4,9 % pour les crédits de titre 2 hors CAS).

En exécution, les crédits consommés en 2021 s’élèvent à 4 138 M€. Les dépenses de titre 2 représentent 2 700,9 M€, dont 1 796,2 M€ hors CAS pensions, soit une progression annuelle de 3,8 % pour le titre 2 hors CAS. Les dépenses en HT2 s’élèvent à 1 437,1 M€, en hausse de 14 % par rapport à l’exécution 2020 (1 259 M€).

Le plafond d’autorisation d’emplois (PAE) en loi de finances s’élevait à 43 345 équivalents temps plein travaillé (ETPT) ; le PAE a été consommé à hauteur de 42 874 ETPT.

La LFI 2021 prévoyait la création de 1 092 emplois ; la réalisation globale du schéma d’emplois se situe à 950 équivalents temps plein (ETP), soit une sous-exécution de 142 ETP, principalement sur les personnels de surveillance qui regroupent environ les trois quarts des effectifs de l’administration pénitentiaire. Ce constat doit être pondéré par le fait que la LFI 2021 intégrait un rattrapage de 92 emplois sous-exécutés sur les exercices précédents et qui ont donc été en partie comblés. La sous-exécution du schéma d’emplois 2021 s’explique notamment par l’impact de la pandémie liée à la Covid 19 sur les intégrations à l’ENAP dont certaines ont dû être décalées au début de l’année 2022. Le début de la scolarité des 85 lauréats du concours à affectation locale organisé dans la perspective de l’ouverture du centre de détention de Koné, a, ainsi, été reporté en janvier 2022 entraînant, de fait, le rattachement de ces 85 recrutements au schéma d’emplois 2022.

L’imputation sur 2022 étant uniquement due aux conséquences de la crise sanitaire et les recrutements ayant été organisés comme prévus en 2021, le schéma d’emplois pour 2022 du ministère de la justice sera porté à 85 ETP au-delà de celui sous-jacent à la LFI pour 2022.

La crise sanitaire qui a marqué l’année 2021 a fortement impacté les établissements pénitentiaires et les services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP).

En effet, depuis que l’épidémie de covid-19 s’est déclarée en France début 2020, la population pénale a connu une profonde évolution : sous l’effet conjugué de la baisse du nombre d’écrous et de l’application des dispositifs de libération exceptionnelle des détenus condamnés prévus par l’ordonnance du 25 mars 2020 portant adaptation de règles de procédure pénale dans le contexte de crise sanitaire, le nombre de personnes détenues a connu une très forte baisse durant le premier confinement et jusqu’à l’été. Depuis, et durant toute l’année 2021, il n’a cessé de progresser pour presque retrouver début 2022 le niveau observé début 2020, ainsi que la densité carcérale élevée qui y est associée.

Ainsi, au 1er janvier 2022, 69 448 personnes étaient détenues en France contre 62 673 au 1er janvier 2021 et 70 739 au 1^er janvier 2020 (avec un point bas historique à 58 066 détenus en mai 2020). La densité carcérale s’établit au 1^er janvier 2022 à 114,3 % pour l’ensemble des établissements et à 134,7 % pour les maisons d’arrêt. Au 1^er janvier 2022, 18 660 personnes prévenues étaient en détention, soit 804 de plus qu’un an auparavant. 50 788 personnes condamnées étaient détenues, soit 5 971 de plus qu’un an auparavant.

Cette évolution de la densité carcérale en France se traduit par un retour à la situation antérieure à la crise sanitaire, après la diminution historique du nombre de personnes détenues en 2020, alors même que l’ensemble des dispositions de la loi n°2019-2022 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la Justice visant à développer des alternatives à la détention, notamment pour les peines inférieures à un an, sont entrées en vigueur depuis le 24 mars 2020.

La mise en œuvre de la loi de programmation 2018-2022 et les moyens alloués ont permis à l’administration pénitentiaire de consolider son action sur les trois priorités suivantes :

1. renforcer la sécurité des personnels et des établissements ;

2. favoriser la réinsertion des personnes placées sous main de justice ;

3. améliorer la prise en charge des personnes sous main de justice, les conditions de détention et les conditions de travail des personnels pénitentiaires.

1 – Renforcer la sécurité des personnels et des établissements

En 2021, en matière de prévention de la radicalisation violente et de gestion des détenus terroristes et radicalisés, l’activité de l’administration pénitentiaire s’est renforcée : la stratégie pénitentiaire nationale de détection, d’évaluation et de prise en charge des détenus radicalisés est un axe majeur de la politique de lutte contre le terrorisme sur le territoire national.

Afin de renforcer l’évaluation et la prise en charge en détention ordinaire, notamment au travers de programmes de prévention de la radicalisation violente, dont 30 ont été réalisés en 2021 malgré le contexte sanitaire, la direction de l’administration pénitentiaire s’est dotée de deux régimes juridiques spécifiques pour les quartiers d’évaluation de la radicalisation (QER) et les quartiers de prise en charge de la radicalisation (QPR). Le décret en Conseil d’État prévoyant la création des QPR a été publié au Journal Officiel le 1er janvier 2020. Il introduit les dispositions relatives aux quartiers d’évaluation et de prise en charge de la radicalisation aux articles R.57-84-7-13 et suivants du code de procédure pénale.

S’agissant de l’évaluation des détenus radicalisés, six quartiers de prise en charge de la radicalisation spécialisés dans l’évaluation sont en fonctionnement : en complément des QER de la région parisienne (Fleury-Mérogis, Fresnes et Osny) et des trois unités ouvertes en 2018 et en 2019 au centre pénitentiaire de Vendin-le-Vieil, la direction de l’administration pénitentiaire a ouvert le 7 décembre 2020 un quatrième QER au sein de cet établissement. Ainsi, à raison de 6 quartiers accueillant 12 détenus par session de 16 semaines, la capacité réelle d’évaluation au 1er janvier 2022 est de 234 détenus par an. Ayant évalué la quasi-totalité des personnes poursuivies ou condamnées pour des faits de terrorisme, l’administration pénitentiaire se concentre désormais sur l’évaluation des détenus radicalisés de droit commun (201 détenus de droit commun radicalisés ont été évalués en QER à ce jour) et sur les détenus terroristes nouvellement écroués (478 détenus condamnés pour des faits de terrorisme ont été évalués en QER à ce jour).

Par ailleurs, conformément au plan gouvernemental de prévention de la radicalisation, l’administration pénitentiaire a créé des structures spécifiques venant compléter la stratégie pénitentiaire d’évaluation et de prise en charge des femmes détenues radicalisées, à travers notamment le QER du centre pénitentiaire de Fresnes, d’une capacité de 8 places, ouvert le 31 janvier 2022.

La création des QPR s’inscrit dans une double optique de cantonnement des personnes détenues radicalisées violentes et/ou prosélytes et de désengagement. Ces quartiers ont vocation à accueillir les personnes qui exercent, ou sont en capacité d’exercer, une forme de prosélytisme idéologique en détention ordinaire ; à l’instar des QER, une équipe pluridisciplinaire (officiers, surveillants, CPIP, psychologues, médiateurs du fait religieux, éducateurs, etc.) formée à la gestion des personnes détenues radicalisées est affectée dans ces quartiers. S’agissant de la prise en charge des hommes détenus radicalisés, l’administration pénitentiaire a fortement augmenté ses capacités d’accueil par la création de 66 nouvelles places en 2020, de 19 places supplémentaires (QPR Nancy) en janvier 2021 et de 19 places (QPR Bourg-en-Bresse) en juin 2021 : elle dispose ainsi, au 1er janvier 2022, d’une capacité de 189 places réparties au sein des établissements pénitentiaires de Paris-la-Santé, Condé-sur-Sarthe, Lille-Annœullin, Aix-Luynes, Nancy-Maxéville et Bourg-en-Bresse.

Enfin, l’administration pénitentiaire a également étendu sa prise en charge spécifique aux publics radicalisés féminins avec l’ouverture en septembre 2021 d’un QPR pour femmes radicalisées au centre pénitentiaire de Rennes, d’une capacité actuelle de 17 places (26 places en 2023).

Par ailleurs, conformément au plan national de prévention de la radicalisation du 23 février 2018, des centres de prise en charge individualisée pour personnes radicalisées sous main de justice (PAIRS) ont ouvert à Paris et Marseille en 2018 et à Lyon et Lille en 2019. Ces dispositifs offrent une prise en charge supplémentaire, en milieu ouvert, pour le désengagement de la radicalisation violente, en permettant un accompagnement global et individuel vers la sortie du désengagement de l’idéologie violente par l’identification des facteurs ayant conduit au basculement ainsi que des points de rupture. Le dispositif offre un suivi global, grâce à une prise en charge pluridisciplinaire (psycho-sociale, psychologique, socio-professionnelle, interculturelle et religieuse), et individualisée, permettant un accompagnement modulé en fonction de la personne (de 3h à 20h par semaine avec possibilité d’hébergement en diffus) et évolutif au cours du suivi. La coordination mise en œuvre dans le cadre de ces centres de jour mobilise l’ensemble des acteurs au bénéfice de la réaffiliation des personnes suivies. Avec quatre centres, le dispositif offre une capacité d’accueil de 125 places. Le périmètre d’intervention initialement prévu dans un rayon de 100 km du centre et/ou 1h30 de transport en commun a été élargi en octobre 2020 à 300 km et/ou 3h de transport, par voie d’avenant au marché public. Ce dispositif a fait l’objet d’une première évaluation indépendante par l’IFRI, dont les conclusions ont été rendues publiques début 2021.

Le Service national du renseignement pénitentiaire (SNRP) a pour missions prioritaires la prévention du terrorisme, de la criminalité organisée, des mouvances extrêmes, et la sécurité pénitentiaire. Depuis le 15 juin 2019, le SNRP est un service à compétence nationale. Placé sous l’autorité directe du directeur de l’administration pénitentiaire, il est organisé sur trois niveaux : un échelon central, dix cellules interrégionales du renseignement pénitentiaire (CIRP) et des délégations locales du renseignement pénitentiaire (DLRP) en établissement.

En 2021, le SNRP a bénéficié de quatre créations de postes de DLRP liées à l’ouverture ou à la restructuration d’établissements pénitentiaires. Au 21 février 2022, le SNRP compte ainsi 333 emplois. 247 correspondants locaux du renseignement pénitentiaire (CLRP) contribuent également aux missions du SNRP en établissements et en services pénitentiaires d’insertion et de probation. Les missions de ces agents sont désormais encadrées par des conventions conclues entre les CIRP et les directions interrégionales des services pénitentiaires (DISP) et entre les CIRP et les établissements. Ces conventions déclinent les principes des textes doctrinaux qui encadrent l’activité opérationnelle du renseignement pénitentiaire ainsi que la coopération avec les services de gestion de la détention.

La montée en charge du SNRP a été confortée par la création du département de formation du renseignement pénitentiaire (DFRP), le 1er février 2020. L’élaboration d’un plan de formation triennal a permis de poser les jalons du projet pédagogique du département. Malgré les difficultés liées à la crise sanitaire, le DFRP a poursuivi son développement en 2021. Il a ainsi accueilli 130 stagiaires dans le cadre des formations d’adaptation à l’emploi et 353 stagiaires en formation continue. De même, 4 056 élèves ou stagiaires de l’administration pénitentiaire ont été sensibilisés au renseignement pénitentiaire au cours de leur formation initiale en 2021. Un nouveau module de sensibilisation aux risques des réseaux sociaux a aussi été dispensé à 831 élèves et stagiaires en formation initiale.

Au-delà des priorités données à la lutte contre le terrorisme et au renforcement du renseignement pénitentiaire, le mouvement de fond de sécurisation des établissements pénitentiaires s’est poursuivi avec, notamment, l’amélioration de la sécurité périmétrique, le développement de la vidéosurveillance et la mise en place de dispositifs anti-projections. En outre, réaffirmant la priorité de la lutte contre l’utilisation des moyens de communications illicites en détention, afin d’améliorer la sécurité des personnels et des établissements, et de diminuer les risques et conséquences liés au trafic de téléphones portables en détention, la direction de l’administration pénitentiaire a poursuivi la démarche globale engagée en 2017 autour de deux axes : déployer un système performant de neutralisation par brouillage des téléphones portables en détention dans des établissements prioritaires et élargir les conditions d’accès des détenus à la téléphonie légale dans l’ensemble des structures.

En application de la circulaire interministérielle du 28 septembre 2017 relative à l’organisation de la reprise des missions d’extractions judiciaires par le ministère de la Justice, l’administration pénitentiaire a élaboré une doctrine des équipes de sécurité pénitentiaire, publiée le 4 octobre 2019. Ces équipes sont composées des équipes nationales de transfèrement (ENT), des pôles de rattachement des extractions judiciaires (PREJ), des équipes exerçant en unités hospitalières (UH) et des équipes locales de sécurité pénitentiaires (ELSP) nouvellement créées. Ces équipes ont vocation à assurer la réalisation des missions extérieures de prise en charge des personnes détenues telles que les extractions judiciaires, les autorisations de sortie sous escorte, les translations judiciaires, les transferts administratifs, les extractions médicales et les transfèrements internationaux.

Le déploiement des ELSP a débuté en 2019 par la création de cinq équipes de sécurité pénitentiaire au sein des directions interrégionale de Rennes et de Lille. En dépit du contexte sanitaire qui a bouleversé les plans de formation, 53 ELSP étaient déployées à la fin de l’année 2021. En 2022, la création de 60 nouvelles équipes est prévue.

Conformément au relevé de conclusions du 29 janvier 2018, la direction de l’administration pénitentiaire a fortement renforcé les moyens matériels et techniques mis à disposition des personnels : une enveloppe budgétaire de 3 M€ a permis l’acquisition de dotations individuelles et d’équipements de sécurité à destination des agents exerçant dans les quartiers les plus sensibles (isolement et quartier disciplinaire notamment). L’installation de passe-menottes sur les grilles et les portes des cellules de ces quartiers sensibles a également permis de sécuriser le travail des agents au quotidien.

Depuis le mois d’août 2021, le port du gilet pare-lame (GPL) par les agents en tenue des établissements pénitentiaires est généralisé grâce à l’achèvement des dotations. La distribution de gants et de paires de chaussures de travail adaptées aux besoins des personnels, intégrée depuis 2020 dans la dotation en uniforme annuelle, s’est poursuivie en 2021.

S’agissant des moyens de communication des personnels en missions extérieures (extractions judiciaires et médicales, escortes…), un nouveau Système d’Alertes GEOlocalisées (SAGEO) a été déployé au 3^e trimestre 2021. Ce système a remplacé l’ancien dispositif AGAPEM mis en service en 2014, dont la technologie était devenue obsolète. Ainsi, 2 073 terminaux mobiles de communication (smartphones sécurisés) équipés d’un bouton d’alarme ont été déployés dans 115 sites pénitentiaires (ARPEJ, ELSP, PREJ, UHSA).

Parallèlement, l’administration pénitentiaire continue d’œuvrer pour la lutte contre les violences. L’année 2019 avait vu la refonte du régime disciplinaire pour réprimer plus sévèrement les auteurs de violences, mais aussi la mise en service des unités pour détenus violents (UDV) afin de créer un nouveau régime de détention au service d’une prise en charge spécifique des auteurs de violence : ces unités offrent les conditions d’une gestion sécurisée des publics difficiles, soit parce qu’ils sont susceptibles d’effectuer un passage à l’acte, soit parce qu’ils en ont déjà commis.  La prise en charge, qui repose sur les principes d’individualisation et de progressivité, tant au regard des mesures de sécurité que du contenu du programme, se donne pour objectif de travailler sur le désengagement de la violence. Le déploiement de ces unités s’inscrit plus largement dans la politique globale de lutte contre les violences en détention, renforcée depuis 2017.

Le décret n°2019-1504 du 30 décembre 2019 leur a donné un cadre réglementaire : 9 unités sont actuellement en fonctionnement : Lille­‑Sequedin, Strasbourg, Marseille, Châteaudun, Fleury-Mérogis, Rennes-Vezin, Toulouse‑Seysses, et dernièrement Uzerche (octobre 2021) et Baie-Mahault (décembre 2021), pour un total de 72 places. Une UDV sera également prochainement créée à Lyon-Corbas.

Un comité de pilotage national UDV organisé le 30 juin 2021 a été l’occasion de présenter le bilan relatif aux incidents pré/post UDV ainsi que les fiches réflexes relatives à la procédure UDV. De même, afin d’accompagner les services  dans la mise en œuvre des programmes de prise en charge, un budget dédié soutient les structures et encourage les initiatives locales. En 2021, 6 appels à projets ont été initiés, avec une enveloppe de 50 000 € par UDV. 49 projets comportant un format d’activité sécuritaire et/ou un lien avec le désengagement de l’agir violent ont été retenus. Cet appel à projet fera l’objet d’une reconduction pour 2022.

L’année 2021 compte 87 détenus entrants, soit 14 de plus par rapport à 2020 (73 détenus affectés en UDV).

En septembre 2020, l’administration pénitentiaire a débuté l’expérimentation des caméras individuelles prévue par la loi du 3 août 2018 relative à l’harmonisation des caméras mobiles par les autorités de sécurité publique. Le comité de pilotage s’est réuni à trois reprises en 2021 pour examiner les indicateurs quantitatifs et de performance définis et suivis grâce à un système d’information créé à cette fin. Les conclusions de cette expérimentation ont fait l’objet d’un rapport transmis au Parlement en août 2021. Elles tendent à la généralisation de cette dotation afin de poursuivre trois objectifs : participer à la prévention des incidents et des violences, tant par l’effet dissuasif de la caméra individuelle que par une gestion sécurisée et sécuritaire de l’incident par les personnels pénitentiaires le cas échéant, faciliter le constat des infractions et la poursuite de leurs auteurs par une collecte de preuves, que ce soit dans un cadre administratif, disciplinaire ou judiciaire, et concourir à la formation des personnels en permettant l’analyse de données lors de débriefings opérationnels et d’actions de formation, en disposant d’outils pédagogiques adaptés.

2 – Favoriser la réinsertion des personnes placées sous main de justice

Le service public pénitentiaire a poursuivi en 2021 sa mission pour soutenir le développement des aménagements de peine et favoriser les alternatives à l’incarcération dans un contexte de forte surpopulation en maison d’arrêt.

La part de personnes condamnées bénéficiant d’un aménagement de peine sous écrou a augmenté en 2020 pour ensuite se stabiliser à 23,7 % en moyenne en 2021. Cette stabilisation s’explique par la poursuite de la mise en œuvre des dispositions de la loi de programmation 2018-2022 : l’instauration de la libération sous contrainte posant la sortie anticipée comme un principe pour les peines inférieures ou égales à 5 ans, la mise en application des mesures du « bloc peine » telle que la détention à domicile sous surveillance électronique et l’incitation aux aménagements dès le début de la peine.

La loi pour la confiance dans l’institution judiciaire du 22 décembre 2021 vise également à redonner du sens à la peine en remplaçant les crédits automatiques de réduction de peine par la possibilité pour les juges de l’application des peines d’octroyer jusqu’à six mois de réduction de peine par an en fonction du comportement des personnes détenues. Une réduction de peine spécifique pouvant aller jusqu’à un tiers de celle-ci est instaurée en cas de comportement exceptionnel à l’égard de l’institution pénitentiaire.

Cette loi poursuit en outre l’objectif d’endiguement de la surpopulation carcérale en encourageant les peines alternatives à la détention comme l’assignation à résidence et en obligeant les juges de l’application des peines à justifier, au-delà de huit mois de détention provisoire, le non-recours au bracelet électronique ou au bracelet anti-rapprochement.

Enfin, la loi favorise la réinsertion des personnes détenues en instaurant un contrat d’emploi pénitentiaire (à temps plein ou partiel, à durée déterminée ou indéterminée), en remplacement de l’acte unilatéral d’engagement, qui permet une reconnaissance du travail des personnes détenues.

En matière de prévention de la récidive, l’action des SPIP auprès des personnes détenues, de leur entrée en détention avec l’élaboration de parcours d’exécution de peine construits, individualisés et progressifs, jusqu’à une prise en charge en milieu ouvert, est essentielle. Les outils mis à disposition des SPIP dans l’exercice de leurs fonctions ont été renforcés, depuis 2018, grâce au déploiement du référentiel des pratiques opérationnelles (RPO1). Cette doctrine, qui clarifie les modalités d’intervention, s’appuie notamment sur les règles européennes de probation, garantissant ainsi le respect des droits et obligations fondamentaux de la personne prise en charge.

Deux projets, initiés respectivement en 2018 et 2019, se poursuivent en 2021 : un guide d’accompagnement à l’évaluation structurée et le déploiement du programme ADERES (composé des deux sous-programmes ADAPT et REPERES).

Les besoins en matière de démarche évaluative s’étant accentués avec le déploiement du RPO1, un guide d’accompagnement à l’évaluation structurée a été élaboré en 2018 et expérimenté en 2020. En cours de finalisation, il devrait être prochainement mis à disposition des professionnels.

Par ailleurs, le travail groupal occupant désormais une place majeure dans la résolution des problématiques des personnes placées sous main de justice, un programme de prise en charge collectif dit ADERES a été élaboré en collaboration avec l’ENAP. Il propose une prise en charge collective et structurante à destination des courtes peines de milieu ouvert, et plus particulièrement des personnes sortant de détention sous le régime d’une libération sous contrainte. Il comprend deux sous-programmes : REPERES, dit généraliste, et ADAPT, plus spécifique et davantage axé sur les politiques sociales et d’accès aux droits. Déjà déployés au Canada et en Angleterre, ces deux programmes ont été élaborés par des professionnels de la probation. Le programme ADERES a été expérimenté en 2021 au sein de dix services. Son essor se poursuit et des formateurs-relais seront prochainement formés à l’ENAP en vue de  diffuser ce programme à l’ensemble des services. 

Les activités sont fondamentales dans un parcours de détention pour préparer la réinsertion et prévenir la récidive. L’effort consacré à leur développement a été amplifié grâce aux moyens supplémentaires dédiés à cet objectif prioritaire dans le cadre du budget pluriannuel, pour atteindre l’objectif de 5 heures d’activité par jour et par personne détenue. Néanmoins, l’année 2021 n’a pas permis de poursuivre la hausse constatée dans ce domaine en raison du contexte sanitaire, les périodes de confinement ayant entraîné la suspension totale des activités. Les données transmises par les établissements permettent d’établir une durée moyenne d’activité par personne détenue et par jour de 3h36 en 2021 (contre 4h11 en 2020). L’augmentation et la pérennisation des activités et actions proposées aux personnes détenues poursuivent l’objectif de les impliquer activement et utilement dans leur parcours de réinsertion. En développant une offre d’activités pluridisciplinaire, ce n’est pas l’offre de distraction ou d’occupation de la personne qui est visée, mais bien la construction de projets de sortie et donc de retour à la vie en société.

L’Agence du travail d’intérêt général et de l’insertion professionnelle des personnes placées sous main de justice (ATIGIP) a été créée par le décret n° 2018-1098 du 7 décembre 2018. Sa création s’inscrit dans un contexte de réflexions renouvelées quant à l’efficacité des sanctions pénales. Une série de rapports, dont celui conjoint de l’inspection générale des affaires sociales (IGAS), de l’inspection générale des finances (IGF) et de l’inspection générale des services judiciaires (IGSJ), en 2016, sur « l’évaluation des politiques interministérielles d’insertion des personnes confiées à l’administration pénitentiaire par l’autorité judiciaire », a permis d’établir un constat partagé, mettant en lumière :

• une surpopulation carcérale endémique ;

• un faible recours au travail d’intérêt général (moins de 7% des peines exécutées) ;

• une mobilisation désordonnée des acteurs ;

• un manque de structures d’accueil des personnes en exécution de travaux d’intérêt général (TIG) ;

• une baisse de l’emploi pénitentiaire, de 49,6 % en 2000 à 28,2 % à fin 2018.

Ayant atteint son effectif-cible au mois de juin 2021, l’Agence a structuré son action au travers d’un document stratégique et d’un plan d’actions triennal validés par son comité d’orientation stratégique, qui associent tous les partenaires à mobiliser. Des bilans d’étape semestriels sont effectués.

Les leviers d’accroissement de l’offre de postes de TIG sont désormais en place :

• un réseau de 72 référents dédiés notamment à la prospection de nouvelles structures d’accueil ;

• 40 conventions nationales avec des partenaires implantés sur tout le territoire ont permis de développer, en dépit du contexte sanitaire, l’offre de postes de plus de 20 % ;

• une plateforme numérique garantit une vision exhaustive sur l’offre de postes et permettra, dès juin 2022, une gestion entièrement dématérialisée du TIG, améliorant sensiblement les délais d’exécution de cette peine.

Un décret en Conseil des ministres, publié le 23 décembre 2021 et pris en application de la loi pour l’amélioration de la justice de proximité et de la réponse pénale apporte des simplifications importantes et inscrit le principe d’une déjudiciarisation des procédures d’habilitation des structures d’accueil, d’inscription des postes et d’affectation des personnes condamnées à un TIG.

L’ensemble du dispositif est désormais en place pour atteindre les deux objectifs d’accroissement et de diversification de l’offre de postes d’une part, de réduction des délais d’exécution de la peine de TIG, d’autre part.

Les fonctionnalités de gestion opérationnelle de la plateforme TIG 360°, permettant notamment la réservation des postes de TIG et achevant la dématérialisation complète de la mesure de TIG, du stade présentenciel à la clôture judiciaire, seront livrées au mois de mai 2022 et généralisées sur tout le territoire au cours du second semestre 2022. Elles contribueront à la réduction des délais d’exécution du TIG.

Des actions structurantes ont également été engagées en faveur du travail et de la formation professionnelle :

• le nouveau programme immobilier intègre des surfaces de plateaux techniques de formation et de travail notablement accrues ;

• une diversification des modalités d’accès au travail en détention, pour s’adapter y compris aux publics les plus éloignés de l’emploi, est opérée grâce à un essaimage des structures d’insertion par l’activité économique (SIAE) (23 au 1^er trimestre 2022) et une phase pilote pour les entreprises adaptées ;

• une réforme du statut de la personne détenue au travail est engagée, permettant la création d’une relation de travail de nature contractuelle et l’ajout de droit sociaux utiles à l’insertion professionnelle du public pris en charge. L’Agence pilote les travaux interministériels nécessaires à l’élaboration de l’ordonnance et du paquet réglementaire ;

• un développement fort du service de l’emploi pénitentiaire au travers de l’ouverture de nouveaux ateliers autour de métiers porteurs (numérique, recyclage, services aux entreprises) ;

• la conduite d’une expérimentation d’apprentissage en détention et le renforcement des liens avec Régions de France permettant la signature d’une nouvelle convention garantissant une meilleure prise en compte du public sous main de justice et une priorisation des axes de formation professionnelle.

Les liens avec le service public de l’emploi (pôle emploi et l’union nationale des missions locales) ont été ainsi resserrés.

L’ATIGIP est porteuse du projet InSERRE (innover par des structures expérimentales de responsabilisation et de réinsertion par l’emploi) qui doit permettre à l’administration pénitentiaire d’expérimenter des modes de détention responsabilisant le public pris en charge et favorisant son insertion socio-professionnelle, dans une perspective de lutte contre la récidive ; il est lauréat du fonds pour la transformation de l’action publique (FTAP) et est doté, à ce titre, de 35 M€ sur 3 ans. Les travaux de définition de la doctrine d’emploi ont été finalisés ainsi que le programme fonctionnel permettant le lancement des marchés de construction.

Ainsi, la création d’un opérateur unique en charge des questions d’insertion professionnelle du public confié au service public de la justice porte ses fruits en permettant une accélération de certains travaux engagés précédemment et une plus forte visibilité de ces questions au niveau interministériel et auprès de la société civile.

Le numérique en détention (NED) est un des projets phares portés par l’administration pénitentiaire dans le cadre du chantier de transformation numérique du ministère de la Justice. Afin de faciliter la gestion administrative de la détention par les personnels pénitentiaires, le NED propose de dématérialiser des actes de la vie courante à travers un portail grand public destiné aux proches des personnes détenues (réservation des parloirs en ligne, pages d’information), un portail détenus (commande des cantines, requêtes dématérialisées, pages d’information, module pédagogique numérique) et un portail agents (administration et contrôle du portail détenus). Le portail détenu sera accessible en salle d’activité et en cellule, grâce à un terminal ad hoc en cours d’expérimentation.

Depuis début 2022, le portail grand public a été déployé dans 166  établissements, avec un taux de réservation moyen des rendez-vous prix par internet de 60 %, ce qui confirme le succès rapide du projet auprès des familles de détenus.

Une nouvelle fonctionnalité doit être mise en place à partir du mois d’avril 2022, la demande de permis de visite dématérialisée pour les détenues condamnées. Une phase d’expérimentation est prévue à Dijon, Meaux et Nantes avant une généralisation en juillet 2022.

Concernant les portails détenus et agents, le lancement de l’expérimentation de ces portails a commencé en février 2021 à la maison d’arrêt de Dijon et a continué en novembre 2021 au centre de détention de Melun. On dénombre, au 1^er janvier 2022, 560 personnes détenues qui expérimentent au quotidien le portail détenu avec différentes typologies de terminaux carénés.

3 – Améliorer la prise en charge des personnes sous main de justice et les conditions de détention et les conditions de travail des personnels pénitentiaires.

Au plan immobilier, la mise en œuvre du programme de construction de 15 000 places de prisons supplémentaires se poursuit. En 2022, les 7 000 premières places seront livrées ou à un stade de construction avancée, tandis que les  8 000 autres places seront entrées en phase opérationnelle, après un passage en conseil d’administration de l’agence publique pour l’immobilier de la Justice.

L’année 2021 a permis l’ouverture du centre pénitentiaire de Lutterbach ainsi que la poursuite et le démarrage de plusieurs chantiers : construction des centres pénitentiaires de Caen-Ifs et de Troyes-Lavau, démolition-reconstruction de la maison d’arrêt de Basse-Terre, de la maison d’arrêt des Baumettes 3 et du centre pénitentiaire de Bordeaux-Gradignan, extension de la maison d’arrêt de Nîmes. 8 structures d’accompagnement vers la sortie sont également en cours de construction. Le centre de détention de Koné sera livré en 2022.

Parallèlement aux nouvelles constructions, les moyens consacrés au maintien en condition opérationnelle du parc immobilier existant, avec une exécution budgétaire de 147,4 M€ pour la maintenance, traduit l’importance des besoins en la matière. Cet effort considérable représente un quasi doublement, depuis 2017, des crédits alloués à l’entretien des établissements et des SPIP (130 M€ par an contre 66 M€ en 2016).

L’administration pénitentiaire s’est engagée, il y a plus de 10 ans, dans une démarche qualité visant à la labellisation des établissements. Au 31 décembre 2021, 171 établissements étaient labellisés pour leur processus d’accueil des personnes détenues (ils étaient 168 fin 2020). Parmi ces 171 établissements, certains ont aussi obtenu le label pour un ou plusieurs des trois nouveaux processus labellisés depuis 2015 : 72 établissements pour la prise en charge des personnes détenues sortantes (57 fin 2020), 139 établissements pour les personnes détenues placées au quartier disciplinaire (130 fin 2020) et 88 établissements pour les personnes détenues placées au quartier d’isolement (76 fin 2020).

L’administration pénitentiaire a également maintenu son engagement dans la lutte contre le suicide en milieu carcéral. Dans la continuité de l’expérimentation initiée en 2010, l’administration pénitentiaire a poursuivi le déploiement du dispositif de codétenus de soutien, formés dans 24 sites, afin de repérer et de soutenir les personnes détenues en situation de difficulté ou de souffrance, par leur écoute et leur proposition éventuelle de mise en relation avec les différents personnels et bénévoles. En outre, la généralisation de la dotation en coupe-liens pour les personnels de surveillance s’est progressivement mise en œuvre depuis la fin 2019, pour couvrir au 1^er janvier 2022 la totalité des établissements pénitentiaires permettant aux agents d’intervenir plus efficacement lors d’une tentative de suicide. Par ailleurs, les modalités d’utilisation des cellules de protection d’urgence et de la dotation de protection d’urgence ont été redéfinies, tout comme un guide de référence permettant de rassembler l’ensemble des textes jusque-là épars dans le champ de la prévention du suicide.

En matière d’amélioration des conditions de travail et de reconnaissance professionnelle, l’administration pénitentiaire a poursuivi en 2021 une politique de ressources humaines à même de répondre aux objectifs ambitieux de recrutements fixés pour le quinquennal. Outre la poursuite des actions de communication et de modernisation des concours recentrées sur des publics plus ciblés, le concours de surveillant pénitentiaire a été modernisé afin notamment de raccourcir les délais de sélection. A cet égard, cette réforme permet également de rendre beaucoup plus régulier le flux de stagiaires sortant d’école et ainsi de réduire les pics de vacance infra-annuels de moitié sur l’année. Par ailleurs, elle permet de réduire les délais entre les résultats du concours et l’entrée à l’école qui créaient des délais d’attente propices aux renoncements, dans un contexte de forte concurrence entre administrations de sécurité.

Le renforcement de l’attractivité de ses carrières et la fidélisation de ses personnels constituent un objectif majeur de l’administration pénitentiaire. Aussi, depuis 2018, plusieurs revalorisations indemnitaires ont été mises en œuvre dont certaines ont été renforcées en 2021. Pour les personnels de surveillance, l’indemnité pour charges pénitentiaires des surveillants pénitentiaires a augmenté de 40 % au 1er janvier 2018 pour être portée à 1 400 €, puis à nouveau en 2021 pour atteindre 1 610 € pour son montant de base, l’indemnité dimanches et jours fériés a augmenté de 10 € au 1er mars 2018 et la prime de sujétions spéciales a augmenté de 0,5 points supplémentaires en 2020 afin d’atteindre 28,5 % pour l’ensemble des personnels de surveillance d’ici à 2022, à raison de 0,5 point d’augmentation chaque année. En outre, l’année 2021 a permis de faire bénéficier la plupart des corps propres (hors personnels de surveillance) du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP) et de procéder à des revalorisations indemnitaires, au bénéfice des directeurs des services pénitentiaires, des personnels techniques, des CPIP. Les DPIP passeront au RIFSEEP en 2022 mais ont bénéficié, dès 2021, dans le cadre de leur régime actuel, d’une revalorisation indemnitaire. Enfin, des revalorisations ciblées ont également été mises en œuvre sur des fonctions stratégiques pour le bon fonctionnement de l’institution (greffes pénitentiaires, régisseurs des comptes nominatifs des personnes détenues).

La deuxième étape de la réforme statutaire de la filière insertion et probation, qui avait permis en 2019 l’accès à la catégorie A des CPIP et une revalorisation indiciaire des DPIP, a été mise en œuvre en 2021 : l’ensemble des CPIP a été reclassé dans une nouvelle grille indiciaire plus avantageuse.

Depuis 2020, l’administration pénitentiaire ouvre, à chaque campagne de recrutement, des concours nationaux à affectation locale. En 2021, deux concours nationaux à affectation locale ont ainsi été ouverts dans le ressort territorial « Île-de-France », à hauteur de 350 postes par session. Fin 2021, a été ouvert un troisième concours national à affectation locale « Île-de-France », à hauteur de 157 postes pour une entrée à l’école à la fin de l’été 2022 et une affectation en établissement début 2023.

La territorialisation des modes de recrutement apparaît comme un levier utile de fidélisation ; outre l’incitation financière, ce type de concours offre au candidat la garantie d’être affecté dans une zone géographique déterminée, levant ainsi un certain nombre de freins potentiels à son intégration.

L’année 2021 a été marquée par la poursuite de la mise en œuvre des réformes statutaires concernant les corps propres, tant au niveau du recrutement (mise en œuvre des nouvelles voies de recrutement pour les CPIP, par exemple) qu’au niveau des formations (nouvelles formations pour les conseillers pénitentiaires d’insertion probation ou pour les lieutenants pénitentiaires). Il est aussi à noter l’insertion du corps des directeurs des services pénitentiaires dans les dispositifs issus de la réforme de la haute fonction publique : création d’une classe « Prépa Talents » à l’École nationale d’administration pénitentiaire, intégration du tronc commun dans la formation des élèves DSP entrés en formation en octobre 2021, ouverture d’un concours « Talents » au titre de la session 2022. Par ailleurs, de nombreux examens professionnels ont été organisés afin de mettre en œuvre les plans de requalification des filières de surveillance et techniques. Dans ce contexte, 840 lieutenants pénitentiaires et 270 chefs des services pénitentiaires, 28 directeurs techniques et 80 techniciens ont bénéficié d’une formation d’adaptation à leurs nouvelles fonctions à l’École nationale d’administration pénitentiaire en 2021.

Objectif 1 : Favoriser la réinsertion

Indicateur 1.1 : Pourcentage de personnes placées sous écrou et condamnées bénéficiant d'une mesure sous écrou de DDSE, PE ou SL

Indicateur 1.2 : Evolution du TIG

Indicateur 1.3 : Mesure de l'activité des services pénitentiaires d'insertion et de probation

Indicateur 1.4 : Pourcentage de détenus bénéficiant d'une formation générale ou professionnelle

Indicateur 1.5 : Pourcentage de personnes détenues travaillant à l'intérieur des établissements pénitentiaires

Indicateur 1.6 : Part des prévenus en attente de jugement sur l'ensemble de la population pénale

Indicateur 1.7 : Impact sur la population carcérale du développement des peines courtes alternatives à l'incarcération

Objectif 2 : Améliorer les conditions de détention des personnes sous main de justice ainsi que les conditions de travail des personnels pénitentiaires

Indicateur 2.1 : Taux d'occupation des établissements pénitentiaires

Indicateur 2.2 : Taux de personnes détenues benéficiant d'une cellule individuelle

Indicateur 2.3 : Taux d'établissements pénitentiaires labellisés dans le processus de "prise en charge et accompagnement des personnes détenues"

Indicateur 2.4 : Taux d'occupation des structures dédiées au maintien des liens familiaux

Indicateur 2.5 : Taux de recours à la visioconférence dans le cadre des extractions judiciaires

Objectif 3 : Renforcer la sécurité des établissements pénitentiaires

Indicateur 3.1 : Nombre d'évasions pour 10 000 détenus (sous garde pénitentiaire directe/hors de l'établissement)

Indicateur 3.2 : Nombre d'actes de violence pour 1000 personnes détenues

Indicateur 3.3 : Taux de détenus radicalisés ayant suivi un programme de prévention de la radicalisation violente