Le programme « Aide à l’accès au logement » finance les aides accordées directement ou indirectement aux personnes qui rencontrent des difficultés pour accéder à un logement décent ou s’y maintenir durablement. En 2021, le programme a consacré 12,4 milliards d’euros de crédits budgétaires à cette politique publique. Son financement global se compose, outre la contribution budgétaire de l’État, d’une participation des employeurs et des aides des collectivités territoriales en faveur de l’accès et du maintien dans leur logement des ménages.

En aidant les ménages aux ressources modestes à faire face à leurs dépenses et en les accompagnant dans leurs démarches pour l’accès au logement, ce programme participe notamment à la mise en œuvre du droit au logement prévu par la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 sur le droit au logement opposable (DALO).

Le programme « Aide à l’accès au logement » est organisé en deux axes.

Le premier axe des aides dites « à la personne » vient soutenir les ménages aux ressources les plus modestes. Ces aides constituent le principal poste budgétaire de la politique du logement et viennent réduire sensiblement le reste à charge des dépenses de logement des ménages, qu’ils soient locataires du parc privé ou social, ou, de façon résiduelle, accédant à la propriété.

Ces aides au logement jouent également un rôle social majeur. Elles permettent la prévention des expulsions locatives, puisqu’elles contribuent à la solvabilisation du ménage et peuvent être maintenues pour les allocataires « de bonne foi » en cas d’impayés. Par ailleurs, conformément à l’objectif de lutte contre les marchands de sommeil, un dispositif de conservation des allocations de logement par les caisses d'allocation familiale et mutuelles agricoles vise à inciter les bailleurs de logements non décents à effectuer les travaux nécessaires à leur mise en conformité.

Les aides personnelles au logement se sont élevées en 2021 à près de 15,7 milliards d’euros (hors frais de gestion) et ont bénéficié à 6 millions de ménages. Le financement de cette politique s’appuie sur le fonds national des aides au logement (FNAL) qui concentre l’ensemble du financement des aides personnelles au logement : l’aide personnalisée au logement (APL), l’allocation de logement à caractère social (ALS) et l’allocation de logement à caractère familial (ALF).

Le FNAL a bénéficié en recettes de cotisations des employeurs, du produit de la surtaxe sur les plus-values immobilières, d’une fraction de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et les surfaces de stationnement annexées à ces catégories de locaux (TSB), ainsi qu’une contribution à hauteur de 1 milliard d’euros d’Action Logement. Une contribution en crédits budgétaires de l’État s’ajoute à ces participations. En 2021, cette subvention versée par l’État s’est élevée à 12,4 milliards d’euros, soit près de 78 % du montant total des aides personnelles au logement (frais de gestion inclus à hauteur de 2 % du montant des aides, soit 16,0 Md€).

Les aides au logement participent de manière substantielle à l’objectif gouvernemental d’amélioration de l’efficacité de la dépense publique en faveur de la politique du logement. Ainsi, la loi de finances initiale pour 2018 a prévu la création d’une réduction de loyer de solidarité dans le parc social. Celle-ci a permis d’abaisser le montant des aides personnalisées au logement, pour les bénéficiaires de la réduction de loyer de solidarité, à hauteur de 98 % de la réduction de loyer. Elle a ainsi généré une baisse sensible de la dépense publique relative aux APL (près de 1,3 Md€ en 2021), sans que les allocataires ne subissent de hausse du loyer restant à leur charge. En contrepartie de cet effort financier porté par les bailleurs sociaux, des mesures d’accompagnement par l’État, la Banque des territoires et Action logement ont été mises en place, qui ont également permis de fixer des objectifs élevés en matière de production et de rénovation de logements sociaux dans le pacte productif conclu avec l’ensemble du secteur.

Le niveau des dépenses relatives aux APL tient également compte de différentes mesures d’ajustement de la dépense prises depuis 2017.

Avec un objectif de rendre le versement des APL plus efficace et de le rapprocher de la situation réelle des allocataires, le Gouvernement a lancé un chantier pour calculer les droits « en temps réel », sur la base des revenus contemporains des ménages, en lieu et place des données fiscales ayant deux ans d’ancienneté, actualisés tous les trois mois au lieu de tous les ans. Cette actualisation des ressources prises en compte pour calculer les APL, effective depuis le 1^er janvier 2021, permet de déterminer de façon plus juste le montant d’aide à verser au bénéficiaire, en s’adaptant de manière réactive – tous les trimestres – à l’évolution de ses ressources. Des mesures de soutien financier aux bénéficiaires ont accompagné cette réforme notamment en direction des étudiants et des ménages qui auraient pu avoir une baisse concomitante de leurs APL et de leurs ressources. En outre, un abattement social a été octroyé aux titulaires d’un contrat de professionnalisation pour un coût en année pleine estimé à 120 M€.

Le second axe du programme « accès au logement » porte une politique de solidarité pour l’accès à un logement décent. Cette politique s’appuie sur la cohérence d’action et la mobilisation des acteurs du secteur.

L’État veille à la cohérence de ses actions en matière d’accès au logement et à leur bonne articulation avec celles des collectivités locales et des autres acteurs du secteur.

À cet égard, l’effectivité du droit au logement repose notamment sur le bon fonctionnement des outils que l’État est chargé, conjointement avec les conseils départementaux, de mettre en œuvre, tels que les plans départementaux d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD). Ces plans coordonnent l’action des pouvoirs publics et celle des acteurs du logement – notamment ceux intervenant dans le cadre du dispositif d’accueil, d’hébergement et d’accompagnement vers l’insertion et le logement, en vue de permettre l’accès au logement de ces ménages (développement de l’offre à bas loyers et politiques d’attribution) et leur maintien dans le logement (prévention des expulsions).

Par ailleurs, l’État apporte son soutien aux associations qui, principalement au niveau local, accompagnent les ménages dans leurs démarches relatives au logement. L’État contribue ainsi au fonctionnement des associations départementales d’information sur le logement (ADIL) et de l’Association nationale pour l’information sur le logement (ANIL). La mission essentielle des ADIL et de l’ANIL consiste à informer le public sur toute question touchant au logement et à l’habitat. Le réseau compte 79 ADIL qui couvrent 85 départements au 31 décembre 2021. Parallèlement à leur activité de conseil au public, les ADIL organisent directement ou participent à des opérations de communication sur l'actualité du logement et les différents domaines relevant de leur compétence, en direction des particuliers, des professionnels ou des relais d'information, tels les travailleurs sociaux ou les associations.

Enfin, l’État participait jusqu’au 31 décembre 2021 à la mise en place de dispositifs publics de garantie des risques locatifs (GRL) afin de faciliter l’accès au logement des personnes présentant un taux d’effort pour le paiement de leur loyer supérieur aux critères retenus par les bailleurs privés. Ces dispositifs ont été mis en extinction à compter de 2016 compte tenu de l’instauration concertée d’un nouveau dispositif de sécurisation VISALE (Visa pour le Logement et l’Emploi), entièrement porté et financé par Action Logement, dans le cadre de la convention quinquennale signée avec l’État. Le dispositif a été mis en extinction au cours de la gestion 2021.

La mise en œuvre des actions spécifiques au programme est assurée par :

-  les caisses d’allocations familiales et les caisses de mutualité sociale agricole, qui assurent le versement des aides personnelles au logement. Ces caisses jouent également un rôle majeur dans la prévention des expulsions, le traitement des impayés et la lutte contre la non-décence des logements ;

-  l’Association pour l’accès aux garanties locatives (APAGL), qui assurait la mise en œuvre de la GRL et suit désormais son extinction ainsi que le déploiement de Visale. L’APAGL est gérée paritairement par les représentants des confédérations syndicales de salariés et patronales d’Action Logement ;

-  des associations qui participent à la mise en œuvre, au plan national comme au plan local, de la politique du logement en faveur des personnes en difficulté d’insertion (renforcement de la gouvernance par la représentation des locataires, médiation, information des ménages, prévention ou règlement des conflits entre bailleurs et locataires…).

Objectif 1 : Aider les ménages modestes à faire face à leurs dépenses de logement

Indicateur 1.1 : Taux d'effort net médian des ménages en locatif ordinaire ou en accession selon la configuration familiale et le type de parc