Le programme 114 « Appels en garantie de l’État » porte les dépenses budgétaires qui découlent de la mise en jeu des garanties octroyées par l’État ; il est donc constitué de crédits évaluatifs. Les garanties supportées par le programme sont de natures diverses : garanties de dettes émises par des tiers, garanties de passifs (comme celle portant sur la Société nationale des poudres et explosifs (SNPE) pour la dépollution de terrains cédés à Safran), opérations d’assurance (pour le soutien financier au commerce extérieur ou pour des œuvres d’art lors d’expositions nationales), garanties d’achèvement, etc. En termes d’encours garantis, est particulièrement notable le dispositif de prêts garantis par l’Etat (PGE), mis en place depuis fin mars 2020 pour faire face aux conséquences économiques de la pandémie de covid-19.

Les garanties de l’État portées par ce programme contribuent ainsi à la mise en œuvre de politiques figurant dans des programmes du ministère de l’économie, des finances et de la relance (développement des entreprises, aide économique et financière au développement) ou d’autres ministères (par exemple : politiques des transports au travers de la garantie des emprunts contractés par la Société du Grand Paris, du logement au travers de la garantie des prêts d’accession sociale à la propriété, de l’agriculture au travers de la garantie d’emprunts destinés à financer des compléments de primes à l’arrachage de vignes).

Plusieurs considérations ont guidé la définition du dispositif de performance du programme :

• les objectifs de performance doivent être maîtrisables par le responsable de programme sur le plan budgétaire et dans la durée. Le champ d’action du gestionnaire est souvent limité : ses leviers d’intervention tiennent à la définition des conditions de la garantie au moment de son octroi, ainsi qu’à la sécurisation des dispositifs dont il a la responsabilité. En particulier, certaines garanties peuvent être le corollaire d’engagements internationaux. En outre, les garanties accordées sont irrévocablement acquises à leurs bénéficiaires et la dépense budgétaire est automatique sitôt la garantie appelée ;

• les garanties sont des instruments au service de politiques sectorielles variées qui dépendent pour certaines d’autorités administratives différentes du responsable de ce programme. La performance d’une garantie doit donc être évaluée à la lumière de la politique sectorielle qui la sous-tend. L’objectif du responsable de programme est de définir les conditions de la garantie propres à maximiser son effet de levier tout en limitant le risque financier encouru par l’État. En effet, les garanties accordées par l’État sont des engagements hors bilan qui exposent l’État à un risque financier à un terme plus ou moins éloigné. Le niveau d’exposition de l’État doit ainsi rester cantonné dans des limites raisonnables qui dépendent de l’analyse des risques et des bénéfices propres à chaque dispositif ;

• par ailleurs, l’efficacité des garanties ne peut être appréciée que sur une durée limitée, dans la plupart des cas inférieure à la durée de la garantie, qui est généralement longue. Les objectifs d’efficacité socio-économique de ce programme se rapportent ainsi aux dispositifs toujours actifs et aux garanties nouvellement octroyées.

Du fait des contraintes fortes qui pèsent sur le responsable de programme et de l’hétérogénéité des garanties octroyées, il ne peut ainsi être défini un indicateur synthétique de performance des garanties de l’État permettant d’apprécier à la fois l’effet de levier des garanties et le risque encouru par l’État. Les objectifs et indicateurs du programme portent donc sur l’action n°4 « Développement international de l’économie française », sur laquelle la DG du Trésor exerce une action directe et continue.

Depuis le 1er janvier 2017, la gestion des garanties publiques à l’export autrefois gérées par la Coface pour le compte de l’État est mise en œuvre par le groupe Bpifrance, au sein d’une entité dédiée, Bpifrance Assurance Export. Ce transfert de la Coface à Bpifrance a coïncidé avec le passage à un schéma de garantie directe. Ainsi, depuis 2017, l'ensemble des flux relatifs aux garanties publiques à l’export est retracé sur un compte de commerce intitulé « Soutien financier au commerce extérieur », qui reproduit – à l’exception de la ligne Garantie de taux d’intérêt Natixis – la présentation de l’action 4 du programme 114. Ce compte porte également les flux relatifs au dispositif de garantie à la construction navale géré par la caisse française de développement industriel (CFDI), prévu par l’article 119 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005 et porté par l’action 3 de ce programme.

Le coût pour l’État de la gestion des garanties publiques à l’exportation a pu diminuer à la faveur de ce transfert. Ce coût est désormais retracé sur le programme 134 « Développement des entreprises et régulations » de la mission « Économie » depuis le 1er janvier 2017. L’essentiel des informations relatives aux procédures de soutien financier au commerce extérieur (encours, flux de garanties octroyées, etc.) est désormais partagé entre les documents budgétaires relatifs au présent programme, qui abondera le compte de commerce en tant que de besoin, et les documents budgétaires relatifs au compte de commerce « Soutien financier au commerce extérieur ».

L’intégration des garanties publiques à l’export au sein du catalogue de procédures de Bpifrance a permis de simplifier la relation des entreprises avec l’écosystème du développement économique. Ce transfert conforte, par ailleurs, la mise en place d’un point d’entrée unique doté d’une palette d’interventions couvrant tous les stades du développement des entreprises. Le maillage territorial de Bpifrance contribue à la diffusion des garanties publiques à l’export auprès de nouveaux exportateurs et à la promotion de ces leviers.

Après le discours du Premier ministre à Roubaix, le 23 février 2018, un vaste plan de transformation des leviers de soutien financier public à l’internationalisation des entreprises a été mis en œuvre. L’assurance prospection a été rénovée, pour être plus attractive, alors que la garantie de change a été étendue à de nouvelles devises. En parallèle, de nouveaux produits ont été lancés, comme la garantie des projets stratégiques (GPS), ou la garantie aux filiales locales, ainsi que le Pass export, conçu comme un véritable partenariat de confiance entre l’État et un exportateur pour une durée de 3 à 5 ans.

Depuis 2020, pour faire face aux conséquences économiques résultant de la crise sanitaire et pour accompagner les entreprises dans la gestion du choc qu’elles ont subi, des dispositifs inédits et massifs de garantie de l’État ont été mis en place :

Prêts garantis par l’État :

Pour faire face au choc économique lié à la crise du coronavirus, le Gouvernement a mis en oeuvre, dès le début de la crise sanitaire, un dispositif exceptionnel de garanties permettant de soutenir le financement bancaire des entreprises, à hauteur de 300 Md€.

Il est ouvert à toutes les entreprises jusqu'au 30 juin 2022 partout sur le territoire et ce quelles que soient leur taille et leur forme juridique (PME, ETI, agriculteurs, artisans, commerçants, professions libérales, entreprise innovante, micro-entrepreneur, association, fondation,...). Certaines SCI, les établissements de crédits et sociétés de financement sont exclus.

Les entreprises peuvent souscrire un prêt garanti par l'État auprès de leur établissement bancaire habituel ou depuis le 6 mai 2020 auprès de plateformes de prêt ayant le statut d'intermédiaire en financement participatif. Pour l’essentiel dans ce cas, le PGE est régi par les mêmes règles que lorsqu'il est souscrit auprès d’une banque.

Le montant du prêt peut atteindre jusqu’à 3 mois de chiffre d'affaires 2019 ou 2 années de masse salariale pour les entreprises innovantes ou créées depuis le 1er janvier 2019. Aucun remboursement n'est exigé la 1ère année. 2 à 4 mois avant la date anniversaire du PGE, le chef d'entreprise prendra la décision sur le remboursement : il pourra décider de rembourser immédiatement son prêt, de l'amortir sur 1 à 5 ans supplémentaires, ou de mixer les 2. Dans le cadre du dialogue approfondi et régulier auquel les banques invitent leurs clients avant qu'ils ne prennent cette décision, les banques s'engagent à proposer de façon personnalisée les modalités d'amortissement qui correspondent le mieux à la situation du client et à ses besoins. Ainsi, il est possible d'intégrer dans la phase d'amortissement une nouvelle période d'un an où seuls les intérêts et le coût de la garantie d'État seront payés, en restant dans une durée totale de prêt de 6 ans (durée maximale voulue par la Commission européenne). Il est par ailleurs rappelé que dans le cadre du plan de résilience économique et sociale, pour les entreprises particulièrement impactées par les conséquences économiques du conflit ukrainien, le gouvernement a décidé de relever le montant du PGE pour qu’il puisse atteindre 35 % du chiffre d’affaires.

S’agissant des taux, les petites et moyennes entreprises qui souhaitent étaler le remboursement de leurs PGE pourront bénéficier de taux bancaires compris entre 1 % et 2,5 % en fonction du nombre d'années de remboursement. Dans les conditions actuelles de taux, les banques se sont engagées à proposer une tarification maximale de :

• 1 à 1,5 % pour des prêts remboursés d’ici 2022 ou 2023,

• 2 à 2,5 % pour des prêts remboursés d’ici 2024 à 2026, coût de la garantie de l’État compris.

La garantie de l’État couvre un pourcentage du montant du capital, intérêts et accessoires restant dus de la créance jusqu’à la d'échéance de son terme, sauf à ce qu’elle soit appelée avant lors d’un événement de crédit. Ce pourcentage est fixé à :

• 90 % pour les entreprises qui, lors du dernier exercice clos, ou si elles n'ont jamais clôturé d'exercice, au 16 mars 2019, emploient en France moins de 5 000 salariés et réalisent un chiffre d'affaires inférieur à 1,5 milliards €,

• 80 % pour les autres entreprises qui, lors du dernier exercice clos, réalisent un chiffre d'affaires supérieur à 1,5 milliards € et inférieur à 5 milliards €,

• 70 % pour les autres entreprises.

Les banques se sont engagées à distribuer massivement, à prix coûtant, les prêts garantis par l’État pour soulager sans délai la trésorerie des entreprises et des professionnels. Cet engagement est applicable depuis le 27 mars 2020. 

En 2021, un montant d’appels en garantie de 191,2 M€ a été versé au titre des prêts garantis par l’Etat.

Affacturage à la commande :

La garantie apportée par l’Etat dans le financement de commandes consiste à ce que la société d’affacturage (factor), dans le cadre d’un contrat d’affacturage « augmenté », avance à son client (une entreprise ou un professionnel), la mise à disposition des fonds, pour que celui-ci les obtienne dès le moment où il accepte une commande ferme plutôt qu’au moment de l’émission de la facture en paiement de cette commande, ce qui lui fait gagner plusieurs semaines de trésorerie. Cette opération de financement en amont des factures, plus risquée, n’est possible que parce que l’Etat apporte sa garantie au factor sur les sommes qu’il met ainsi à disposition jusqu’à l’émission des factures.

Aucune dépense n’est intervenue en 2021 au titre de la garantie de l’Etat sur ce dispositif.

Dispositifs de réassurance publique des risques d’assurance-crédit mis en œuvre par la Caisse Centrale de Réassurance :

Quatre produits de réassurance publique des risques d’assurance-crédit (CAP, CAP+, Cap Francexport et Cap Francexport+) avaient été mis en place en 2020 pour maintenir ou renforcer les couvertures d’assurance-crédit individuelles. Ils couvrent à la fois le marché domestique, à travers les deux produits CAP et CAP+, réassurés par la Caisse centrale de réassurance, et le marché à l'export avec les dispositifs de soutien public à l’assurance-crédit Cap Francexport et Cap Francexport+, mis en œuvre, pour ce qui concerne ces derniers, par Bpifrance Assurance Export. Ces dispositifs ont permis d’aider les entreprises françaises à répondre à leur besoin de trésorerie en permettant à celles qui faisaient face à des refus ou à des réductions de garanties en matière d’assurance-crédit, de continuer à être couvertes. Les dispositifs domestiques CAP et CAP+ réassurés par la Caisse Centrale de Réassurance ont pris fin le 31 décembre 2021.

Afin de renforcer l’efficacité de ces premières mesures, un programme complémentaire de réassurance publique des encours d’assurance-crédit, dit « CAP Relais », avait également été mis en œuvre par la Caisse centrale de réassurance, agissant avec la garantie de l’État. Il offrait une réassurance globale et transitoire des portefeuilles des assureurs-crédits, permettant à ces derniers de maintenir, dès la prise d’effet du dispositif, les encours assurés, dans l’attente de la montée en puissance des dispositifs de soutien à l’accès à l’assurance-crédit déployés depuis le début de la crise et qui reposent sur une réassurance ligne par ligne des opérations. Il prenait la forme d’un schéma de réassurance proportionnelle avec une répartition des pertes et une cession des primes selon une quote-part de 75% pour le réassureur public et 25% pour les assureurs-crédit. Les assureurs conservaient ainsi une part des risques réassurés. En outre, le schéma intégrait un plafond de pertes (« Loss CAP ») en fonction de la sinistralité maximale pouvant être pris en charge par le dispositif. Ce plafond était défini à un niveau de sinistralité équivalent à 5 fois les primes cédées par les assureurs-crédit. Au regard de la prolongation des restrictions sanitaires en fin d’année dernière, ce programme avait été reconduit avec les principaux acteurs participants. L’accord reposait sur la reconduction du dispositif jusqu’au 30 juin 2021, avec une forte révision du partage des primes et des risques à hauteur de 80% pour les assureurs (contre 25% précédemment) et 20% pour le réassureur public (contre 75% précédemment). CAP Relais a pris fin comme prévu le 30 juin 2021, à l’instar des autres schémas de réassurance globale des portefeuilles d’assurance-crédit mis en place par nos principaux partenaires européens.

Aucune dépense n’est intervenue en 2021 au titre de la garantie de l’Etat sur les dispositifs CAP, CAP+ et CAP Relais.

Mise en œuvre d'un Fonds de garantie paneuropéen de la Banque européenne d’investissement (BEI) :

Le 26 mai 2020, le Conseil d’administration de la BEI avait approuvé la structure et la documentation juridique du nouveau Fonds de garantie paneuropéen pour faire face aux conséquences économiques de la pandémie de covid-19, mis en place au bénéfice du Groupe BEI. La création du fonds avait préalablement été approuvée dans son principe par le Conseil européen du 23 avril dans le cadre du programme global prévu par l’UE face à la pandémie de covid-19.

Ce fonds permet au Groupe BEI d’accroître son appui aux entreprises européennes - principalement aux PME, et dans une moindre mesure des ETI et grandes entreprises, dont des entités publiques actives dans le secteur de la santé - par la mobilisation de financements supplémentaires pouvant atteindre jusqu’à 200 Md€ grâce à une garantie de 24,4 Md€ apportée par les Etats contributeurs. Il finance des entreprises qui sont viables sur le long terme mais se trouvent en difficulté dans la crise actuelle. Au moins 65 % des financements sont réservés aux PME et au moins 75 % concernent des mécanismes de partage de risque (garanties, contre-garanties, titrisation etc.) sur des portefeuilles de prêts, contre 25 % maximum pour des financements de type fonds propres.

Si les 27 États membres de l’UE ont été invités à constituer une enveloppe de 25 Md€ du Fonds de garantie paneuropéen (PEGF) par une contribution proportionnelle à leur quote-part du capital de la BEI, soit un plafond de garantie fixé à 4,7 Md€ pour la France, 5 États membres ont décidé de ne pas contribuer au fonds (Estonie, Roumanie, Hongrie, République tchèque et Lettonie), portant in fine la contribution totale du PEGF à 24,4 Md€. Ces contributions prennent la forme de garanties mais peuvent également inclure un versement initial.

Les garanties couvrent les pertes encourues dans les opérations soutenues par le Fonds de garantie paneuropéen. Toutes les pertes seront supportées de manière proportionnelle par les États membres participants.

Ce Fonds de garantie est de nature temporaire avec une période d'investissement initiale fixée jusqu'au 31 décembre 2021, pouvant le cas échéant être prolongée de 6 mois avec l’accord d’une majorité d’Etats contributeurs. Cette demande n’a pas été exprimée à date.

Aucune dépense n’était intervenue en 2020 au titre de la garantie de l’Etat sur ce dispositif en raison du retard de son opérationnalisation, les premières opérations ayant été signées fin 2020. Le déploiement du PEGF s’est accéléré à compter de la fin du premier semestre 2021 permettant, au 31 décembre 2021, d’atteindre un montant de signature s’élevant à 18 Md€. Le retard initial dans la mise en œuvre opérationnelle du Fonds a engendré un retard sur les appels en garantie en raison du laps de temps nécessaire, qui s’élève de 3 à 6 mois en moyenne, entre l’approbation des opérations, la signature puis le décaissement aux bénéficiaires finaux. Ce dispositif a donné lieu à un appel en garantie fin 2021 (191 k€ pour la France).

Objectif 1 : Assurer l'équilibre à moyen terme des procédures publiques d'assurance-crédit, notamment en maintenant une dispersion suffisante des catégories de risques garantis

Indicateur 1.1 : Indice moyen pondéré du portefeuille des risques de l'assurance-crédit (risque pays)

Objectif 2 : Satisfaire la demande des entreprises en couverture de risque de change, sous la contrainte de la gestion à l'équilibre de la procédure

Indicateur 2.1 : Position nette réévaluée (valeur du portefeuille risque/couverture au 31/12 de l'année)

Indicateur 2.2 : Nombre de PME ayant bénéficié d'une garantie de change

Objectif 3 : Encourager les PME à prospecter les marchés extérieurs

Indicateur 3.1 : Taux de retour en fin de période de garantie

Objectif 4 : Répondre aux besoins des entreprises en garanties du risque exportateur, tout en respectant le principe de subsidiarité et en limitant l'exposition de l'Etat sur les moins bons risques

Indicateur 4.1 : Pourcentage des bons risques et des moins bons risques parmi les entreprises bénéficiaires des garanties du risque exportateur