La stratégie du programme consiste à gérer la dette de l’État et sa trésorerie dans les meilleures conditions de sécurité pour servir au mieux les intérêts du contribuable. L’État se doit d’honorer sa signature en toutes circonstances, à tout moment – c’est-à-dire aussi bien au quotidien qu’à moyen et long terme – et au meilleur coût.

Cette stratégie se décline selon trois grands axes : gestion de la dette ; gestion de la trésorerie ; contrôle interne et fonctions support. Pour chacun de ces axes, les traits marquants de l’année 2021 sont les suivants.

GESTION DE LA DETTE

En 2021, l’Agence France Trésor (AFT) a poursuivi une stratégie d’émission transparente et régulière. Elle a respecté le calendrier d’adjudications présenté dans le programme indicatif communiqué en décembre 2020. L’AFT a ainsi créé en 2021 cinq nouveaux titres de référence à taux fixe (un à 3 ans, un à 5 ans, un à 10 ans, un à 30 ans et un à 50 ans), une deuxième obligation verte de maturité 23 ans, une nouvelle ligne indexée sur l'indice des prix de la zone euro (OAT€i juillet 2031) et une nouvelle ligne indexée sur l'indice des prix de la France (OATi mars 2032). La politique de flexibilité mise en œuvre depuis septembre 2007, qui consiste à ré-abonder d’anciennes lignes d'emprunt (dites "souches") en plus d’approvisionner régulièrement des lignes de référence, a été poursuivie. Cette politique permet de répondre de façon complète et diversifiée à la demande des investisseurs et de favoriser la liquidité sur l'ensemble des souches existantes. Ceci permet d’en faciliter l’absorption par le marché au prix le plus favorable pour le contribuable. Les émissions à moyen et long terme nettes des rachats se sont élevées, en valeur faciale, à 260 Md€ (montant annoncé lors de la LFI 2021). Ce montant résulte de 285,1 Md€ d’émissions brutes et 25,1 Md€ de rachats de titres proches de l’échéance. Les rachats ont permis de diminuer les amortissements de 2022 et de 2023.

En 2021, les conditions de financement de l’État sont restées particulièrement favorables. La demande pour les titres émis par l’État, soutenue par les programmes d'achat de l'Eurosystème, est toujours élevée : le taux de couverture des adjudications s’est établi à un niveau significativement supérieur aux cibles. S'agissant des taux d’intérêt, ils se sont élevés en moyenne à -0,05 % pour les émissions de moyen et long terme, après -0,13 % en 2020 et à -0,67 % pour les émissions de court terme, après -0,56 % en 2020.

Le programme de contrats d'échange ("swaps") de taux, qui avait comme objectif de tirer avantage de l’évolution de la courbe des taux pour diminuer la charge globale d’intérêt, reste suspendu, les conditions macroéconomiques ne s’y prêtant plus. Du fait de l’arrêt de toute nouvelle opération depuis l’été 2002. Le portefeuille de swaps est arrivé à échéance en octobre 2021 et les conditions de conclusion de nouvelles opérations n'étaient pas réunies. Sur l'année 2021, leur impact financier reste positif (recette budgétaire nette de 26 M€ en 2021).

GESTION DE LA TRÉSORERIE

Les fonds déposés au Trésor ont augmenté à fin 2021, compte tenu des effets de la centralisation des trésoreries publiques.

Les possibilités de placement à court terme ont été limitées dans un contexte de liquidité abondante sur le marché monétaire. Les actions de politique monétaire de la Banque centrale européenne, qui ont pour effet d’abaisser les taux d’intérêt à court terme et de générer cette abondance de liquidités, limitent les opportunités de placement. L’AFT n’a, la plupart du temps, pas reçu assez d’offres de placements à un taux dans l’intérêt du contribuable, c’est-à-dire en pratique supérieur au taux appliqué au dépôt des liquidités de l’État par la Banque de France, pour envisager une réduction du solde du compte à la Banque de France au niveau des cibles habituelles.

Le taux d’information préalable par les correspondants du Trésor de leurs flux financiers reste conforme aux objectifs en 2021 (taux d’annonce de 99 % pour l’ensemble des collectivités territoriales et des établissements publics).

CONTRÔLE INTERNE ET FONCTIONS SUPPORT

La notation du système de contrôle a été réalisée par un auditeur externe dans le cadre d'un audit sur le pilotage des risques à l'AFT, dont le rapport final sera transmis au Parlement. Le bon déroulement des opérations en 2021 a permis de reconduire le jugement satisfaisant porté par l’auditeur à son niveau maximal, comme les deux années précédentes.

Objectif 1 : Couvrir le programme d'émission dans les meilleures conditions d'efficience et de sécurité

Indicateur 1.1 : Adjudications non couvertes

Indicateur 1.2 : Taux de couverture moyen des adjudications

Objectif 2 : Optimiser la gestion de la trésorerie en fonction des conditions de marché

Indicateur 2.1 : Solde du compte de l'Etat à la Banque de France en fin de journée

Indicateur 2.2 : Rémunération des placements de trésorerie

Objectif 3 : Améliorer l'information préalable par les correspondants du Trésor de leurs opérations financières affectant le compte du Trésor

Indicateur 3.1 : Taux d'annonce des correspondants du Trésor

Objectif 4 : Obtenir un niveau de contrôle des risques de qualité constante et qui minimise la survenance d'incidents

Indicateur 4.1 : Qualité du système de contrôle

Indicateur 4.2 : Incidents d'exécution des opérations de dette et de trésorerie