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Bilan stratégique du rapport annuel de performances

Virginie LASSERRE

Directrice générale de la cohésion sociale

Responsable du programme n° 157 : Handicap et dépendance

 

 
 

Les besoins d’aide à l’autonomie, qu’ils soient liés au handicap ou au grand âge, touchent aujourd'hui un nombre croissant de familles. En outre, les perspectives démographiques montrent que d’importants enjeux sont à venir, du fait de la perte d’autonomie consécutive au grand âge : 27% des Français ont plus de 60 ans aujourd’hui, et cette proportion atteindra 34% en 2060 selon l’Insee[1].


L’objectif global du programme « Handicap et dépendance », piloté par la direction générale de la cohésion sociale, est de permettre aux personnes handicapées et aux personnes âgées en perte d’autonomie de choisir librement leur mode de vie en facilitant leur accès au droit commun et en leur offrant des dispositifs adaptés à leurs besoins évalués de façon individualisée.


La stratégie gouvernementale de prise en compte du handicap a pour finalité la mise en place d’une société « inclusive », à la fois facteur d’émancipation individuelle et de progrès social. Elle s’appuie sur deux axes pour y parvenir : la recherche d’une accessibilité universelle et la prise en compte des spécificités d’un parcours de vie d’une personne en situation de handicap.


Le gouvernement a fait du handicap une priorité du quinquennat, comme cela a été rappelé lors de la conférence nationale du handicap du 11 février 2020 et des comités interministériels des 20 septembre 2017, 25 octobre 2018, 3 décembre 2019, 16 novembre 2020, 5 juillet 2021 et 3 février 2022. Les orientations en faveur des personnes en situation de handicap, qui sont notamment portées par le réseau des hauts fonctionnaires au handicap et à l’inclusion placés au sein de chaque ministère, visent à changer le regard de la société, à faciliter la vie au quotidien par une société plus accessible et à apporter des réponses effectives aux besoins des personnes quels que soient leur handicap et leur âge et dans tous les secteurs.


Les Comités interministériels du handicap, ont permis de mettre en œuvre des actions concrètes pour simplifier la vie quotidienne des 10 millions de nos concitoyens en situation de handicap ou de perte d’autonomie et leurs 8 millions d’aidants. La feuille de route du gouvernement participe de la construction d’une société inclusive, plus juste et plus équitable, véritable garante de l’émancipation individuelle des personnes handicapées. Elle s’inscrit dans un travail de co-construction avec les personnes en situation de handicap, les services de l’État, les associations et les collectivités locales. Le développement du service public de l’école inclusive permet désormais la scolarisation de 400 000 enfants en situation de handicap à l’école ordinaire. Avec 40 000 étudiants en situation de handicap, l’enseignement supérieur s’ouvre à une diversité de parcours afin que chaque jeune soit en capacité de réaliser son choix d’études. Afin de développer un accompagnement toujours plus individualisé la coopération entre l’Éducation nationale et le secteur médico-social est renforcée. Le développement de solutions d’accompagnement de proximité et adaptées aux besoins, à l’image de l’habitat inclusif, permet aux personnes d’affirmer leur projet de vie. Différents leviers ont également été mobilisés pour soutenir l’emploi des personnes en situation de handicap et inciter les employeurs à développer des politiques RH inclusives. L’aide à l’embauche ouverte par l’État du 1er septembre 2020 au 31 décembre 2021 a permis le recrutement de 23 000 travailleurs handicapés. D’autres mesures ont été prises pour faciliter l’accès aux droits, avec le développement des droits à vie (150 000 personnes se sont vu attribuer l’AAH à vie entre janvier 2019 et octobre 2021 et 65 % des décisions d’attribution d’AAH des MDPH se sont faites sans limitation de durée au T4 2021) mais aussi l’amélioration de la compensation de tous les handicaps. L’environnement doit s’adapter aux personnes et non l’inverse, l’accessibilité dans tous les domaines de la vie sociale est développée : cadre bâti, transports, culture et loisirs, communication, accessibilité des élections.


Pour mieux accompagner les personnes avec autisme, une « Stratégie nationale pour l’autisme, au sein des troubles du neuro-développement 2018-2022 », prenant la suite du 3ème plan autisme, a été présentée le 6 avril 2018 par le Premier ministre. Dotée d’un budget de 490 M€ revu à la hausse de 146 M€ depuis son lancement, elle s’inscrit dans le cadre de la stratégie de transformation de l’offre médico-sociale avec l’objectif de développer davantage de services médico-sociaux et de solutions innovantes s’articulant avec la scolarisation, l’habitat ou l’emploi en milieu ordinaire. Pour les enfants et adolescents, comme pour les adultes, la totalité des mesures proposées sont inclusives. 


S’agissant du handicap comme de la dépendance, la politique menée s’appuie sur de nombreux acteurs au plan interministériel, plusieurs organismes sociaux, les collectivités territoriales et les acteurs associatifs et institutionnels dont le rôle est particulièrement important. Ainsi, les établissements et services accueillant des personnes âgées et des personnes handicapées sont financés sur les crédits de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM), dans sa composante médico-sociale, abondés par la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) devenue gestionnaire de la cinquième branche depuis le 1er janvier 2021. La mobilisation de cette caisse de la sécurité sociale permet de rassembler les moyens mobilisables pour prendre en charge la perte d’autonomie liée au handicap ou à l’âge, veiller à l’égalité de traitement sur le territoire, et développer la prévention et l’anticipation du risque dépendance. Les dépenses publiques en ces domaines sont donc principalement financées dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale.


Les collectivités territoriales, en premier lieu les conseils départementaux dont le rôle a été réaffirmé par la loi d’adaptation de la société au vieillissement (loi ASV) en tant que chef de file de la politique gérontologique, sont également fortement mobilisées pour répondre aux différents besoins de ces personnes, en fonction de leur âge, de leur degré de handicap ou de perte d’autonomie, de la nature de leurs restrictions en matière de participation à la vie sociale. C’est pourquoi la palette de réponses doit être diversifiée en renforçant les solidarités locales pour une adaptation au plus près des besoins.


Au total, l’État, l’assurance maladie, la CNSA et les collectivités territoriales mobilisent des moyens financiers considérables pour apporter à nos concitoyens les plus fragiles toute l’aide nécessaire à leur autonomie. Les dépenses de protection sociale liées à la préservation de l’autonomie des personnes âgées et handicapées (hors dépenses de santé) se sont élevées à 76,6 Md€  en 2020 (+ 4%), dont environ 24,9 Md€ en faveur des personnes âgées en perte d’autonomie et 51,7 Md€ pour les personnes handicapées d’après le rapport d’évaluation des politiques de sécurité sociale (REPSS) annexé au projet de loi de financement de la sécurité sociale. L’effort de la nation en faveur de l’autonomie continuera à progresser en 2021 suite, notamment, aux mesures de revalorisation des professionnels du grand âge et du handicap, à domicile comme en établissement.


La politique en faveur des personnes handicapées


Les crédits du programme 157 « Handicap et dépendance » contribuent très majoritairement au soutien du revenu des personnes en situation de handicap par le financement de l’allocation aux adultes handicapés (AAH), qui représente 89 % des dépenses du programme en 2021.


La revalorisation de l’AAH, minimum social destiné à lutter contre la pauvreté des personnes auxquelles leur handicap interdit ou limite fortement l’accès au travail, constitue un engagement présidentiel majeur mis en œuvre dès 2018. Une première revalorisation exceptionnelle de l’allocation a en effet porté le montant-plafond versé pour une allocation à taux plein de 820 à 860 € en novembre 2018.


Une deuxième revalorisation exceptionnelle a été mise en œuvre pour porter le montant mensuel de l’AAH à taux plein à 900 € au 1er novembre 2019. Cette hausse, sans précédent, a représenté la moitié de la hausse de 2 Md€ (+ 21%) observée entre les exécutions 2017 et 2021. La revalorisation de l’AAH du 1er avril 2021 a porté le montant mensuel maximal à 903,60€.

Depuis le 1er octobre 2021, l'allocation pour adultes handicapés ouverte aux personnes présentant un taux d'incapacité permanent compris entre 50 % et 79 % (AAH-2) est étendue à Mayotte. Les critères appliqués par la MDPH pour l’attribution de l’AAH-2 à Mayotte sont identiques à ceux appliqués en métropole. Cette extension, qui met en œuvre l’un des engagements pris par l’Etat dans le cadre du plan d'actions pour l'avenir de Mayotte de mai 2018, fait suite à l’ouverture des compléments de ressource aux résidents mahorais en 2018.


Le programme finance également l’« aide au poste » versée par l'État aux établissements et services d’aide par le travail (ESAT), au titre de la garantie de rémunération des travailleurs handicapés (GRTH). Cette aide bénéficie à quelque 120 000 personnes accompagnées par 1400 ESAT.


Dans la continuité du rapport IGAS-IGF d’octobre 2019, les travaux sur l’avenir des établissements et services d’aide par le travail (ESAT) engagés en 2021 sous l’égide du Secrétariat d’Etat chargé des personnes handicapées (SEPH), constituent une étape supplémentaire dans le renforcement et la transformation de l’offre d’accompagnement à l’inclusion professionnelle des personnes en situation de handicap, qui ont trouvé leur traduction dans la loi de finances 2022.


Le pilotage du programme


Les crédits dédiés à l’emploi accompagné sont identiques en 2021 à l’enveloppe de 2020, soit 15 M€. Par ailleurs, un financement supplémentaire de ce dispositif, à hauteur de 7,5 M€, a été réalisé en 2021 sur les crédits du plan de relance (Programme 364 « Cohésion ») ; un montant similaire sera mis en œuvre en 2022 par reports de crédits.

En 2021, ont été menés des travaux visant à la transformation des dispositifs d’emploi accompagné en plateformes départementales ainsi que leur déploiement. Les effets de la crise sanitaire ayant pu conduire à une majoration des troubles chez les personnes en situation de handicap, il est en effet apparu nécessaire de renforcer l’accompagnement à la reprise du travail et le maintien d’une dynamique d’insertion dans l’emploi de ces personnes éloignées du marché du travail. C’est pour atteindre ces objectifs, que les structures d’emploi accompagné ont donc évolué en plateformes départementales de services intégrés mutualisant les moyens et savoir-faire des acteurs du médico-social et de l’emploi, sur un même territoire, pour l’accompagnement des personnes handicapées vers et dans l’emploi ordinaire. Cette évolution, combinée à l’extension depuis 2020 au service public de l’emploi de la possibilité de prescrire le dispositif  sans décision de la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées, vise à atteindre un double objectif :


  • Une organisation des structures en charge de l’emploi accompagné fonctionnant en mode « plateforme d’accompagnement » et permettant de proposer une offre de service « emploi accompagné » par département ;

  • L’accompagnement de 10 000 personnes au titre du dispositif d’emploi accompagné à compter de 2022.


L’AGEFIPH et le FIPHFP contribuent également au financement et au suivi effectif de ces mesures à hauteur 9,6 M€ (respectivement 8M € pour l’AGEFIPH et 1,6 M€ FIPHFP). Au 31 décembre 2021, 5 291 personnes accompagnées étaient dénombrées, soit une croissance de 43 % entre 2020 et 2021, l’ensemble du territoire étant désormais couvert par les dispositifs d’emploi accompagné.


La prévention et la lutte contre la maltraitance et la promotion de la bientraitance sont constitutives de la politique de protection des personnes et de l’aide à l’autonomie. Portée par l’Etat et mise en œuvre localement par les services déconcentrés (DR/DETS), les agences régionales de santé (ARS) et les conseils départementaux (CD), cette politique vise à améliorer la prévention, le repérage, l’alerte et le traitement des risques et situations de maltraitance qui surviennent à domicile ou en institution. Elle œuvre aussi à accompagner les aidants proches / professionnels et à évaluer la qualité de l’accompagnement des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS). Elle a enfin pour objectif d’améliorer la connaissance et la sensibilisation autour de ces phénomènes complexes mais aussi de renforcer la bientraitance et le respect des personnes et de leurs droits.


Le programme 157 finance également le numéro national 3977 dédié aux victimes et témoins (proches, professionnels) de maltraitances envers des personnes âgées et adultes en situation de handicap, dont la Fédération 3977 contre les maltraitances, est l’actuel gestionnaire. Le dispositif se compose d’une plateforme d’écoute nationale (7 écoutants salariés formés) assurant une première écoute et transmettant, avec l’accord de l’appelant, les dossiers pour maltraitance au réseau territorial des centres départementaux et interdépartementaux (600 bénévoles et 22 partenaires institutionnels). Ces derniers assurent une écoute approfondie et orientent les appelants vers les dispositifs et autorités administratives et judiciaires aptes à résoudre la situation. La Fédération 3977 exerce aussi des missions de sensibilisation et de formation à la prévention et à la lutte contre la maltraitance.


Une nouvelle convention pluriannuelle d’objectifs (CPO) 2021-2023 signée en 2021 a permis d’actualiser les objectifs prioritaires de la Fédération pour permettre une montée en charge de son dispositif (accessibilité, visibilité, renforcement de la plateforme, évolution du réseau territorial, fiabilisation des données et de leurs exploitations, meilleure articulation avec les partenaires institutionnels). Depuis fin 2020 – début 2021, le numéro est accessible 7j/7, gratuit, et ne peut plus être identifié sur les relevés téléphoniques. Il dispose également d’un accès via le site internet pour les personnes sourdes et malentendantes.


Le programme 157 finance enfin des projets ponctuels permettant de renforcer cette politique comme la réalisation de supports en facile à lire et à comprendre (FALC) pour diffuser largement et permettre la compréhension de tous du vocabulaire de la maltraitance (bandes-dessinés et vidéos en cours de finalisation).


La crise sanitaire et les mesures restrictives mises en place pour y remédier mais aussi les récents évènements liées aux alertes pour maltraitance institutionnelle au sein des EHPAD, rappellent la nécessité de renforcer structurellement dans les années à venir cette politique et ce pour l’ensemble des adultes en situation de vulnérabilité, à travers notamment :


  • La montée en charge du 3977

  • La structuration et la coordination des acteurs nationaux et locaux pour le traitement des alertes

  • L’accompagnement (notamment la formation) et l’évaluation de la qualité de l’accompagnement au sein des structures


Au titre du pilotage, le programme « Handicap et dépendance » finance notamment une participation au financement des instituts nationaux de jeunes sourds et aveugles ainsi qu’au fonctionnement des centres régionaux d’étude, d’actions et d’informations en faveur des personnes en situation de vulnérabilité (CREAI), du Centre national d’information sur la surdité (CNIS) et du centre national de formation des enseignants intervenant auprès des déficients sensoriels (CNFEDS).


En 2021, la gestion de la plateforme 360 dont le déploiement a été accéléré dans le cadre de la gestion de la crise sanitaire (2 M€) a été transférée à la CNSA. Un cahier des charges a été finalisé et diffusé par la circulaire du 30 novembre 2021 pour la mise en place territoriale des « communautés 360 ».

Suite aux recommandations du rapport Guedj, un partenariat entre l’Etat et la Croix-Rouge a été mise en œuvre depuis 2020 (0,5 M€). L’Etat a ainsi contribué au numéro vert mis en place par la Croix-Rouge spécialement dédié à l’enjeu de l’isolement des personnes âgées et fragiles.


Enfin, le programme 157 attribue des subventions aux associations et fédérations nationales des secteurs concernés.


[1]Algava É., Blanpain N., « Projections de population 2021-2070 pour la France », Insee Résultats, novembre 2021.


Récapitulation des objectifs et des indicateurs de performance

Objectif 1 : Accroître l'effectivité et la qualité des décisions prises au sein des MDPH

Indicateur 1.1 : Qualité des décisions de la commission des droits et de l'autonomie (CDAPH) des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH)

Objectif 2 : Développer l'insertion professionnelle des travailleurs handicapés - usagers des ESAT

Indicateur 2.1 : Qualité de l'accueil, de la formation et de l'accompagnement en ESAT

Objectif 3 : Accompagner le retour vers l'emploi pour développer la part du revenu du travail dans les ressources des allocataires de l'allocation aux adultes handicapés (AAH)

Indicateur 3.1 : Part des allocataires de l'AAH percevant une rémunération d'activité

Objectif 4 : Lutter contre les situations de maltraitance des personnes vulnérables

Indicateur 4.1 : Taux d'appels téléphoniques traités par le dispositif d'accueil téléphonique, de suivi et de traitement des situations de maltraitance envers les personnes âgées et les adultes handicapés