En 2021, les juridictions ont subi de nouveau les effets de la crise sanitaire. Ainsi, des moyens ont été mis en œuvre pour soutenir les juridictions au quotidien et plus particulièrement dans leur action en matière de résorption des stocks constitués à la fois durant la crise sanitaire de 2020 et intégrant ceux des années antérieures. Les premiers effets de cette stratégie commencent à se faire ressentir sur l’année 2021 avec une baisse particulièrement marquée des stocks des tribunaux judiciaires (-139 000 affaires).

Au-delà de cette situation conjoncturelle, l’année 2021 s’est inscrite dans la continuité de la mise en œuvre des dispositions prévues par loi n°2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice (LPRJ), afin notamment de renforcer l’organisation et le fonctionnement des juridictions, de poursuivre les différentes politiques de modernisation, de simplification des procédures et de dématérialisation mais également de tendre vers une justice à la fois plus lisible, plus accessible et plus rapide pour les justiciables.

En particulier, l’année 2021 aura été marquée par le renforcement de la justice de proximité, tant pénale que civile, dont le développement constitue une priorité pour répondre au mieux aux attentes des justiciables, conformément aux orientations définies par le premier ministre lors de son discours de politique générale du 15 juillet 2020 et par le garde des Sceaux dans un courrier du 31 juillet 2020 aux premiers présidents et procureurs généraux.

1.  LES PRINCIPALES RÉFORMES MENÉES EN 2021 

1.1  La poursuite de la mise en œuvre de la réforme de la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice

La refonte du système judiciaire prévue par la loi du 23 mars 2019 précédemment évoquée, s’est poursuivie durant toute l’année. Elle a su, en effet, encore favoriser la mise en place d’une nouvelle approche des ressorts judiciaires en permettant de répartir les contentieux distinctement selon les spécificités et les besoins des territoires. Les chefs de cour ont ainsi joué un rôle moteur tant en matière de spécialisation des tribunaux judiciaires, qu’en instance de décision pour les ajouts de compétences aux chambres de proximité. Ainsi, des spécialisations ont été mises en œuvre au sein de six départements (Isère, Moselle, Hérault, Aude, Loiret et Landes), tandis que des ajouts de compétences ont été mis en œuvre au sein de 28 tribunaux de proximité.

Pour mémoire, cette réforme tendant à la fois vers les objectifs d’efficacité, de spécialisation et d’accessibilité, s’articule autour de plusieurs axes dont quatre sont de nature à avoir de fortes répercussions sur l’activité des juridictions : la simplification de la procédure civile, la simplification et le renforcement de l’efficacité de la procédure pénale, l’efficacité et le sens de la peine, le renforcement de l’efficacité de l’organisation judiciaire et l’adaptation du fonctionnement des juridictions.

A ce titre, la réforme du divorce est entrée en vigueur à compter du 1er janvier 2021. Désormais, cette procédure ne compte plus qu’une seule phase procédurale et l’avocat est rendu obligatoire pour chacun des époux. Dans une volonté de réduction des délais de traitement dans l’intérêt des familles, il est désormais possible de travailler, à la fois, sur les mesures provisoires et sur les questions juridiques importantes relatives aux conséquences du divorce, ainsi que d’inciter, de manière consensuelle, les époux à trouver des accords sur l’organisation de leur séparation, notamment dans l’intérêt de leurs enfants.

Enfin, l’année 2021 a connu l’entrée en vigueur au 1er juillet 2021 de l’assignation avec prise de date. Prévue également par la loi de programmation 2018-2022 et de réforme de la justice, la demande en justice formée par assignation devant le tribunal judiciaire est portée à une audience dont la date est désormais communiquée par le greffe au demandeur sur présentation du projet d'assignation.

1.2 Le renforcement de la justice de proximité et la gestion des stocks

L’année 2021 a été placée sous le signe de la justice de proximité, entendue comme celle du quotidien des justiciables. L’ambition a été d’une part de lutter plus efficacement contre la petite délinquance du quotidien, au plus proche des victimes et, d’autre part, de renforcer l’action judiciaire de proximité tant civile que pénale par un rapprochement, au plus près des territoires. Le développement et l’approfondissement des relations partenariales avec les collectivités locales, le tissu associatif et les acteurs de terrain ont été ainsi amplifiés en 2021.

L’objectif a été de renforcer l’action des juridictions dans la promotion et le développement d’une justice pénale et civile de proximité pour répondre au mieux aux attentes des justiciables, notamment en s’appuyant sur la nouvelle organisation issue de la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice qui constitue un levier de premier ordre dans l’adaptation de la réponse de proximité aux besoins des territoires.

D’une part, en matière pénale, afin de pouvoir recourir davantage aux mesures alternatives aux poursuites, les procureurs de la République ont pu s’appuyer, durant l’année 2021, sur davantage de délégués du procureur qui ont été en capacité de se déplacer plus fréquemment dans les quelques 2 000 lieux de proximité (tribunaux de proximité, maison de justice et points-justice) et de notifier aux auteurs des infractions les décisions prises par les procureurs. Avec ce renfort, la justice de proximité a pu s’affirmer, en 2021, comme une réponse concrète et rapide aux 350 types d’infractions de faible ou moyenne intensité telles que les tapages nocturnes et nuisances sonores, les atteintes à la tranquillité publique, les injures ou encore les dégradations.

Cette politique se traduit notamment en 2021 par une augmentation des mesures prises par l’intermédiaire des délégués du procureur, comme le démontrent un nombre de rappel à la loi en forte augmentation ainsi qu’une reprise des mesures alternatives qualitatives (stages, orientation vers des structures sanitaires et sociales, etc.).

En moyenne au plan national, 9279 décisions sont rendues en dehors des murs du tribunal judiciaire par les délégués chaque mois et 1297,5 audiences se tiennent en dehors des tribunaux judiciaires mensuellement.

En complément, dans une volonté d’adaptation de la réponse pénale de proximité, la possibilité de tenue d’audiences à juge unique sera poursuivie et amplifiée en tenant compte de la spécificité des territoires, notamment par des audiences dites « foraines » dans les 125 tribunaux de proximité.

D’autre part, en matière civile, afin de favoriser les délais de traitement des affaires, des efforts ont été portés en particulier sur les affaires familiales, le contentieux des pôles sociaux et de la protection dès le second semestre 2021. L’objectif fixé à moyen terme est, en effet, de pouvoir réduire les stocks de dossiers civils pour revenir à la situation antérieure à la crise sanitaire. A cette fin, la direction des services judiciaires a initié, durant l’année, un travail de coordination du plan de recrutement pour venir en renfort des services de greffe et des magistrats. Les premiers résultats sont encourageants et mettent en évidence une baisse des stocks sur les contentieux plus particulièrement ciblés (-23 % sur les affaires familiales ; -23 % sur les pôles sociaux et -15 % sur les contentieux de la protection).

Au total, 1 914 emplois dédiés à la justice de proximité ont été créés entre fin 2020 et 2021 (dont 914 au titre du volet pénal et 1000 au titre du volet civil).

1.3 La mise en œuvre de la réforme de la justice des mineurs

L’année 2021 a également été marquée par l’entrée en vigueur le 30 septembre 2021 du code de la justice pénale des mineurs prévue par la loi n°2021-218 du 26 février 2021 issu des effets de la loi n°2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, qui en son article 93 contient une disposition autorisant le gouvernement à prendre une ordonnance pour réformer l’ordonnance n°45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante.

Conformément à l’esprit de la réforme, dans une volonté de raccourcissement des délais légaux de jugements, il est observé en toute fin d’année 2021 et en début de l’année 2022 un premier infléchissement intéressant du délai moyen de traitement des procédures pénales.

La crise sanitaire, par son impact sur l’organisation et le fonctionnement des juridictions, a conduit à la nécessité de disposer d’un temps supplémentaire pour anticiper au mieux la mise en œuvre de cette réforme, notamment pour le traitement du stock des affaires en cours. Cette situation particulière et inédite a en effet accentué, de manière encore plus prégnante, les enjeux liés à la préparation de la réforme dont l’entrée en vigueur avait été fixée au 30 septembre 2021.

Compte tenu des enjeux, un accompagnement particulier a été mis en œuvre par la direction des services judiciaires.

Ainsi, des moyens humains déployés ont continué à être mobilisés pour favoriser la réorientation des dossiers ouverts et concourir à l’élaboration d’une stratégie de résorption des affaires en prenant en compte la nature des stocks de la juridiction, les procédures et mineurs prioritaires ainsi que les capacités d’absorption des mesures prises.

1.4 Le renforcement de la lutte contre la criminalité organisée et la délinquance économique et financière

Une attention particulière a été portée au début de l’année 2021 sur le pilotage et l’organisation des moyens des juridictions inter-régionales spécialisées (JIRS), dédiées à la fois à la lutte contre la criminalité organisée, à la délinquance financière et au traitement des affaires dont la complexité justifie des investigations importantes (meurtre commis en bande organisée, blanchiment, crime aggravé d’extorsion, etc.) : le 12 avril 2021, s’est tenue la deuxième édition du dialogue de gestion spécifiquement consacré aux JIRS.

Outre la diffusion de bonnes pratiques et la mise en place d’organisation spécifique pour répondre aux enjeux de ces types d’affaires, un renforcement des effectifs des JIRS a été opéré.

2.  L’ACCOMPAGNEMENT DES RÉFORMES PAR UN ACCROISSEMENT DES MOYENS EN 2021

En 2021, en cohérence avec le projet de loi et de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, les services judiciaires ont bénéficié, en LFI, d’un budget de 3 720,8 M€, en augmentation de 220,2 M€, soit + 6,3 % par rapport à la LFI 2020.

Cette dotation initiale résultait notamment d’un renforcement des crédits pour les frais de justice (renforcement de certaines politiques pénales, dont celle en lien avec la lutte contre les violences faites aux femmes, renforcement du maillage territorial de la médecine légale du vivant, apurement des restes à payer), mais également de celui des moyens, en lien avec les recrutements prévus au titre du volet pénal de la justice de proximité.

Les crédits de rémunération (hors CAS pensions) s’élevaient en LFI à 1 732,3 M€ (+3 %), permettant notamment de financer, outre la création de 168 emplois comme prévu au quinquennal, 150 recrutements supplémentaires dédiés au renforcement de la justice de proximité sur le volet pénal. Ces crédits ont été portés in fine à 1 751,6 M€ pour couvrir l’ensemble des recrutements effectués au titre de la justice de proximité (impact des recrutements effectués fin 2020 sur le volet pénal non budgétés ainsi que les 500 emplois obtenus en cours de gestion au titre du volet civil). L’exécution des dépenses de personnels (hors CAS pensions) s’est pour sa part élevée à 1750,4 M€.

Les crédits hors masse salariale se sont élevés à 1 269,1 M€, en progression de 14 % par rapport à 2020 dont 618,2 M€ au titre des frais de justice en augmentation sensible (+127,4 M€).

Les crédits d’investissement immobiliers hors PPP (173,9 M€) ont continué de progresser (+8 %) afin de poursuivre une programmation immobilière ambitieuse.

Enfin, les moyens de fonctionnement ont été également en augmentation (+6 %) et ont permis notamment de tirer les enseignements de la crise sanitaire pour adapter les modes d’organisation judiciaire aux nouveaux enjeux (système de télé audiences, renforcement des outils informatiques, etc.) mais aussi d'accompagner l'augmentation des effectifs.

En exécution, les dépenses se sont élevées à 3 681,4 M€ dont 2 454,6 M€ sur le titre 2 (1 750,4 M€ hors CAS pensions) et 1 226,7 M€ sur le hors titre 2. Cette exécution est en hausse globale de 8,1 % par rapport à l'exécution 2020.

In fine, les crédits de titre 2 ont permis de financer la création de 793 emplois, dont 572 au titre de la justice de proximité.

3.  LA TRANSFORMATION DES ORGANISATIONS EN 2021

A l’instar des années précédentes, l’année 2021 s’est inscrite dans l’accélération de la transformation numérique de la justice judiciaire, en particulier en matière de dématérialisation des procédures, ainsi que dans la poursuite de l’accompagnement des juridictions en ce domaine.

3.1 Le renforcement de l’accompagnement des juridictions dans l’adaptation de leurs organisations aux nouvelles technologies

Afin d’accompagner la transformation numérique qui modifie en profondeur l’organisation quotidienne de travail des magistrats et des fonctionnaires de greffe, la direction des services judiciaires dispose d’un bureau dédié à l’accompagnement de l’organisation des juridictions (AccOr.J) qui peut être saisi par les chefs de cour lorsque ceux-ci repèrent, au sein de leur ressort, des évolutions opportunes dans le fonctionnement interne des services et souhaitent disposer d’un état des lieux objectivant les difficultés et les leviers d’action possibles.

Aussi, grâce à une adaptation des méthodes de travail et au recours accru à la visio-conférence intervenus en 2021 pour tenir compte des événements de la crise sanitaire et des périodes de confinement successives, les travaux de modélisation et d’accompagnement, en lien étroit avec les juridictions, ont pu se poursuivre.

Au-delà de ces saisines individuelles, pour répondre à un besoin récurrent de faciliter la mise en œuvre des réformes et d’optimiser l’allocation de moyens, le bureau AccOr.J s’est employé à poursuivre son travail de cartographie des organisations rencontrées en juridiction dans l’objectif de nourrir un référentiel de structures et processus adaptés aux enjeux de l’institution judiciaire. C’est ainsi que, dans le cadre de la réforme de la justice pénale des mineurs, a été établi, au cours de l’année 2021, un guide d’accompagnement offrant aux tribunaux pour enfants des préconisations sur les modalités organisationnelles à mettre en œuvre pour intégrer au mieux les changements induits par les nouveaux textes en vigueur.

En complément du bureau AccorJ, la direction des services judiciaires a mis en place en septembre 2020 un réseau d’ambassadeurs de la transformation numérique composé de 43 greffiers. Affectés au sein des services administratifs régionaux des cours d’appel, ils sont en charge de l’accompagnement des grands projets de transformation que sont PORTALIS, la procédure pénale numérique (PPN) et le système d'information de l'aide juridictionnelle (SIAJ). En 2021, ce sont 36 ambassadeurs de plus qui sont recrutés pour constituer une force de frappe importante pour accompagner les juridictions et les utilisateurs.

3.2  Le développement de nouveaux outils au service des juridictions

Face aux événements sanitaires inédits auxquels ont été confrontées les juridictions judiciaires, le vaste plan de transformation numérique du ministère de la justice a connu une accentuation et un développement au cours de l’année 2021 en poursuivant l’amélioration des outils de travail des juridictions au quotidien, la dématérialisation des procédures et le renforcement d’une approche globale ouverte sur l’ensemble des partenaires (autres ministères, professions du droit, usagers du service public de la justice, etc.).

Le plan d’équipement en ultra portables (UP) engagé en 2020 a été poursuivi : ainsi 6 937 UP ont été acquis en 2021.

En matière civile, dans le cadre du programme de transformation de la justice civile, le projet PORTALIS a expérimenté la première version du nouvel applicatif métier devant les conseils de prud’hommes désignés comme sites pilotes, avant la mise en œuvre d’une généralisation de l’outil à tous les conseils de prud’hommes de métropole et d’outre-mer au cours de l’année 2022. L’applicatif PORTALIS a vocation à devenir, en effet, progressivement l’outil unique et commun à l’ensemble des juridictions civiles, en favorisant une dématérialisation de bout en bout des procédures civiles, avec ou sans représentation obligatoire.

En outre, PORTALIS propose également un service de suivi en ligne d’une affaire, ouvert depuis mai 2019 pour les affaires civiles, qui a été étendu aux affaires pénales, depuis le 15 novembre 2021. Sont concernées toutes les procédures pénales enregistrées dans l’applicatif CASSOPIEE (hors affaires du parquet national financier, parquet national anti-terroriste et tribunal de police) et pour lesquelles une décision d’orientation a été prise par l’autorité judiciaire.

En matière pénale, dans le cadre du programme Procédure Pénale Numérique (PPN) qui constitue l’une des priorités du plan de transformation numérique, les ministères de l’intérieur et de la justice ont poursuivi de concert, en 2021, les travaux de transition numérique de la procédure pénale. L’enjeu majeur de cette démarche consiste à rendre la justice pénale plus efficace en la modernisant grâce à l’abandon du papier et de la signature manuscrite, depuis l’acte d’enquête initial jusqu’à l’exécution de la peine. Le déploiement de PPN a connu une accélération fin 2021. Précisément, toutes les juridictions de métropole et d’outre-mer ont commencé leur transition vers le «nativement numérique» à la fin de l’année 2021.

De même, dans le cadre de la modernisation de la justice pénale, à l’instar des tribunaux judiciaires, les cours d’appel se dotent progressivement du logiciel métier CASSIOPEE. Le déploiement de celui-ci, réalisé au cours de l’année 2021, devrait s’achever en 2022. Destiné à l'ensemble de la chaîne pénale, du parquet à l'exécution des peines, l’application, en tant que logiciel unique interfacé avec les logiciels d’autres services (tels les services enquêteurs), vise en effet à traiter l’ensemble des contraventions de 5ème classe, délits et crimes, favorisant une visibilité en temps réel des antécédents des auteurs d’infraction.

4. L’ÉLABORATION D’UN PLAN DE MAÎTRISE DES FRAIS DE JUSTICE

Une nouvelle impulsion a été engagée en 2021 en termes de maîtrise des frais de justice dans un contexte d’évolution très dynamique des dépenses.

Si l’augmentation des frais de justice trouve notamment à s’expliquer par la mise en œuvre de réformes tant dans le cadre de la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice qu’en lien avec le renforcement de la justice de proximité, leur maîtrise constitue une priorité.

Ainsi, en 2021, les premiers axes de déclinaison d’un plan de maîtrise des frais de justice ambitieux ont été définis en concertation avec les chefs de cour d’appel :

• Sensibiliser l’ensemble des acteurs par un rappel des règles, par un échange de bonnes pratiques, par un renforcement des actions de formation et par la diffusion de données budgétaires selon différents axes permettant d’optimiser le pilotage ;

• Agir sur certains segments des dépenses dont la part est prépondérante tels que les analyses et expertises médicales, les prestations d’interprétariat/traduction et les scellés. Sans interférer sur la liberté de prescription, une réflexion sera engagée sur la passation de marchés ;

• Renforcer le contrôle de gestion et le contrôle interne.

Un chargé de mission exclusivement dédié à la déclinaison de ces axes d’intervention et au suivi du plan d’actions a été nommé début 2022 au sein de la direction des services judiciaires.

Il s’agira ainsi de renforcer l’accompagnement de tous les acteurs sans pour autant porter atteinte à l’indépendance juridictionnelle.

Objectif 1 : Rendre une justice de qualité

Indicateur 1.1 : Délai moyen de traitement des procédures civiles, hors procédures courtes

Indicateur 1.2 : Pourcentage des juridictions dépassant de 15% le délai moyen de traitement (cible) des procédures civiles

Indicateur 1.3 : Délai moyen de traitement des procédures pénales

Indicateur 1.4 : Délai théorique d'écoulement du stock  des procédures

Indicateur 1.5 : Nombre d'affaires civiles traitées par magistrat du siège

Indicateur 1.6 : Nombre d'affaires pénales traitées par magistrat du siège et du parquet

Indicateur 1.7 : Nombre d'affaires civiles et pénales traitées par fonctionnaire

Indicateur 1.8 : Taux de cassation (affaires civiles et pénales)

Objectif 2 : Renforcer l'efficacité de la réponse pénale, le sens et l'efficacité de la peine

Indicateur 2.1 : Alternatives aux poursuites (TJ)

Indicateur 2.2 : Taux de peines alternatives à l'emprisonnement ferme

Indicateur 2.3 : Taux de mise à exécution des peines d'emprisonnement ferme ou en partie ferme

Indicateur 2.4 : Délai de mise à exécution des peines d'emprisonnement ferme ou en partie ferme

Objectif 3 : Adapter et moderniser la justice

Indicateur 3.1 : Dépense moyenne de frais de justice par affaire faisant l'objet d'une réponse pénale

Indicateur 3.2 : Transformation numérique de la justice

Indicateur 3.3 : Part des conciliations réussies

Indicateur 3.4 : Satisfaction sur la qualité de l'accueil dans les tribunaux