Précisions sur le changement de responsable du programme

La politique d’hébergement et d’accès au logement des personnes sans abri ou mal logées, soutenue par le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables », vise à permettre l’accès au logement tout en garantissant une réponse aux situations d’urgence qui soit la plus adaptée aux besoins. Elle a bénéficié en 2021 d’un financement exceptionnel de 2,9 Md€.

Le Gouvernement a protégé les personnes vulnérables pendant la crise en intensifiant les actions d’hébergement tout en poursuivant la politique structurelle du Logement d’abord. La crise sanitaire qui a perduré en 2021 a ainsi conduit à atteindre un niveau inédit de plus de 203 000 places ouvertes en mars 2021, soit 40 000 places supplémentaires par rapport au parc ouvert fin février 2020 (+25 %). Comme attendu, la pression sur le parc d’hébergement est restée très élevée en raison notamment des difficultés de fluidité dans le parc (part de personnes en situation irrégulière) et d’une demande toujours forte.

Dans ce contexte, le Gouvernement a décidé de maintenir ouvert le parc d’hébergement généraliste à un niveau haut de 200 000 places jusqu’en mars 2022, mettant ainsi fin à la gestion « au thermomètre » de l’hébergement. Ce sont ainsi 2,2 Md€ qui ont été consacrés au financement de l'hébergement et à la mise à l'abri des personnes vulnérables.

L’instruction du 26 mai 2021 a engagé la mise en place d’une stratégie pluriannuelle de programmation de l’offre de parc d’hébergement et de sa transformation, de logements adaptés et d’accompagnement, visant à dessiner les lignes stratégiques des trois années à venir (2022-2024).

Les objectifs du plan Logement d’abord pour la fluidité vers le logement et le développement des solutions de logement adapté (intermédiation locative, pensions de famille, résidences sociales) ont connu de très bons résultats en 2021. Les moyens alloués à son financement et à sa montée en charge en 2021 se sont élevés à 425 M€ :

• Les efforts en faveur d’un meilleur accès au logement des ménages sans domicile, qu’ils soient hébergés ou sans-abri, se sont poursuivis en 2021. Entre 2018 et 2021, plus de 330 000 personnes hébergées ou sans-abri ont accédé au logement social ou à une solution de logement adapté (intermédiation locative, pension de famille).Ces résultats sont en constante amélioration depuis 2017 et les résultats 2021 sont particulièrement positifs. En 2021, on comptabilise 17 200 attributions de logements sociaux aux ménages de l’hébergement généraliste (HG), soit + 25 % par rapport à 2020, et 10 400 attributions aux ménages sans abri ou en habitat de fortune (SA), soit + 6 % par rapport à 2020.

• L’atteinte des objectifs en termes d’accès au logement social s’effectue dans un contexte de diminution des attributions totales, ce dont rend compte la progression constante de la part des attributions de logements sociaux aux personnes issues de l’hébergement généraliste (3,9 % en 2021 contre 2,6 % en 2017) ou sans abri (2,4 % en 2021 contre 1,4 % en 2017) au sein des attributions totales. Ces augmentations sont la traduction d’une action coordonnée et renforcée des acteurs de la veille sociale, de l’hébergement et du logement.

• Entre le 1^er janvier 2018 et le 31 décembre 2021, 32 828 places d’intermédiation locative ont été créées, dont 9 322 en 2021). L’objectif quinquennal (40 000 places sur 2018-2022) devrait être atteint. L’amélioration qualitative de l’offre est sensible puisque 24 % des places créées en 2020 et 2021 (31 % hors Île-de-France) le sont en mandat de gestion, contre 15 % avant le plan quinquennal.

• Entre le 1^er janvier 2017 et le 31 décembre 2021, 5 678 nouvelles places de pensions de famille ont été ouvertes (dont 1 277 en 2021), pour un objectif à fin 2022 de 10 000 places. La dynamique concernant les agréments (aides à l’investissement) depuis le début du quinquennat montre la dynamique de rattrapage en cours : entre 2017 et 2021, 6 839 agréments PLAI ont été délivrés pour des logements en pensions de famille, soit plus du double qu'entre 2012 et 2016. On dénombre 1 851 agréments PLAI accordés pour des logements en pensions de famille sur la seule année 2021, soit + 22 % par rapport à 2020. Une première « Semaine nationale des pensions de famille » s’est tenue à l’automne 2021 avec le soutien de l’État dans le but de valoriser ces structures qui sont une réponse de qualité aux besoins des personnes ayant connu un parcours marqué par la grande exclusion.

• Par ailleurs, la ministre chargée du logement a lancé en 2021 une feuille de route pour le développement des résidences sociales, qui permettra de redynamiser la production de ce type de structures de logement adapté.

Les modalités de gouvernance et de pilotage de la politique publique de lutte contre le sans-abrisme ont évolué en 2021 et vont être progressivement renforcées :

• Au niveau national, un important travail de fiabilisation de l’état du parc d’hébergement a été effectué en 2021 avec l’ensemble des services déconcentrés. De nouveaux outils de suivi et de pilotage sont déployés de manière à mieux maîtriser l’exécution du programme et à mieux anticiper les besoins.

• Un pilotage budgétaire, sous enveloppe fermée, a été mis en place avec réussite, dans le cadre d’un dialogue resserré entre la Dihal et les DREETS et DEETS pour chaque budget opérationnel de programme (BOP). La mise en place de cibles du parc d’hébergement assorties d’une visibilité plus précoce sur les crédits disponibles dans chaque région a permis l’élaboration de stratégies de transformation et d’optimisation des pratiques de gestion au niveau de chaque BOP. Aucune ouverture de crédits complémentaires n’a été nécessaire en fin d’année, contrairement aux années précédentes, et aucun report de charge n’est à constater sur l’année 2022. Les engagements pris qui ont conduit à abonder le programme 177 de 544 M€ pour le financement du parc d’hébergement et les dépenses de veilles sociale et d’accompagnement sociale associées, ont ainsi été tenus et la cible de 200 000 places d’hébergement d’urgence au 31 décembre 2021 respectée.

La performance de la dépense est une priorité. Il s’agit d’apporter la meilleure réponse possible aux personnes sans domicile, via la délivrance de prestations adaptées à leurs besoins. Afin d’améliorer le rendu compte sur les dépenses engagées, un travail d’objectivation des coûts de l’hébergement (CHRS, hors CHRS, hôtel) a été engagé avec les services déconcentrés. Il vise à identifier les inducteurs de coûts et leurs influences respectives (dont les influences croisées). Ce travail doit permettre d’identifier les besoins de correction (amélioration de la qualité et l’utilité des services rendus, pistes d’optimisations budgétaires permises notamment par la meilleure visibilité sur les trajectoires de places).

Par ailleurs, le Service public de la rue au logement repose sur le principe d’une action publique performante au service des personnes sans domicile ou en difficulté au regard du logement. Ainsi, au niveau territorial, le SIAO (Service intégré d’accueil et d’orientation) constitue dans chaque département la clé de voûte de ce service public. Le projet de réforme de leur gouvernance a fait l’objet de nombreux travaux en 2021 et va aboutir début 2022 à la publication d’une instruction proposant un cadre stratégique et opérationnel rénové pour ces services structurants pour le secteur Accueil-Hébergement-Insertion.

De manière à renforcer les synergies entre l’État et les collectivités territoriales en matière de lutte contre le sans-abrisme, un deuxième appel à manifestation d’intérêt a permis de sélectionner en 2021 de nouveaux territoires de mise en œuvre accélérée du Logement d’abord. Ce sont aujourd’hui 45 territoires qui bénéficient d’un soutien financier et technique pour rechercher de nouvelles solutions et amplifier l’accompagnement et l’accès au logement des personnes sans domicile.

Afin de mieux connaître la demande, améliorer la qualité de l’offre et mieux répondre aux besoins spécifiques, deux actions ont été menées ou initiées en 2021 :

• la préparation d’une nuit nationale de la solidarité, réalisée en janvier 2022 simultanément dans plusieurs grandes villes de France, afin de mieux connaître et comprendre le phénomène du sans-abrisme d’un point de vue quantitatif et qualitatif. La Dihal et l’Insee ont soutenu les villes engagées, en publiant notamment un guide méthodologique.

• l’amélioration du système d’information des SIAO pour résoudre les dysfonctionnements constatés, accroître la fiabilité des données sur la demande d’hébergement/logement accompagné, renforcer la pertinence de l’adéquation entre l’offre et la demande et permettre un meilleur suivi des parcours des personnes. Ce chantier a nécessité un engagement important qui se poursuit sur 2022.

Des dispositifs spécifiques ont été déployés (ou le seront d’ici à début 2022) pour répondre à des besoins particuliers : 1 000 places d’hébergement supplémentaires en faveur de femmes victimes de violences conjugales, 1 500 places d’hébergement pour des femmes enceintes ou sortant de maternité sans solution, 1 000 places d’hébergement ou de logement avec un accompagnement renforcé pour des personnes en situation de grande marginalité, 68 tiers lieux favorisant l’accès à des équipements de cuisine pour les ménages hébergés à l’hôtel, 26 équipes mobiles spécialisées dans la prévention des expulsions locatives, 73 chargés de mission en renfort des Commissions de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (CCAPEX). La plupart de ces mesures bénéficient d’un financement au titre de la Stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté et d’un financement au titre du plan France Relance. Par ailleurs, le dispositif d’appartement de coordination thérapeutique « Un chez-soi d’abord » a été déployé sur 34 sites en France, dont 2 sites dédiés aux jeunes.

Dans le cadre du plan France Relance, 100 M€ sont dédiés en 2021 et 2022 à cette politique en complément du programme 177 et du programme 135 ainsi que du Fonds national des aides à la pierre (FNAP). Parmi les mesures financées, on peut noter l’octroi d’une aide à la modernisation pour 137 accueils de jour. Ces structures de première ligne délivrent des services essentiels aux personnes sans domicile, constituent un lieu de création de lien social et sont un point d’accroche vers des parcours d’insertion. Or, les accueils de jour éprouvaient depuis des années des difficultés à trouver les ressources financières nécessaires pour la réalisation de travaux d’amélioration, de réhabilitation ou de mise aux normes. Le plan France Relance mobilise sur 2 ans 18,2 M€ pour soutenir les 137 projets retenus. Il s’agit de travaux de remise aux normes, amélioration de la performance énergétique, réorganisation des espaces ou d’augmentation des capacités d’accueil. En complément, 2,2 M€ ont été mobilisés pour l’humanisation de 8 centres d’hébergement dans les départements d’outre-mer. Par ailleurs, 12,7 M€ ont été consacrés à l’humanisation de centres d’hébergement en métropole, en complément du budget annuel de l’Anah sur le programme d’humanisation (8 M€).

Objectif 1 : Améliorer la qualité de l'offre de services pour les personnes les plus vulnérables

Indicateur 1.1 : Taux de réponse positive du SIAO (service intégré d'accueil et d'orientation) aux demandeurs d'hébergement et de logement

Indicateur 1.2 : Part des personnes sortant de CHRS qui accèdent à un logement

Indicateur 1.3 : Proportion de places en logement accompagné par rapport au nombre de places d'hébergement (HI + HS + HU)

Objectif 2 : Améliorer l'efficience de l'offre de services pour les personnes les plus vulnérables

Indicateur 2.1 : Suivi de la contractualisation pluriannuelle entre les opérateurs locaux et l'État