Aux termes de l’article 2 de la loi pénitentiaire, le service public pénitentiaire participe à l’exécution des décisions pénales. Il contribue à l’insertion ou à la réinsertion des personnes qui lui sont confiées par l’autorité judiciaire, à la prévention de la récidive et à la sécurité publique dans le respect des intérêts de la société, des droits des victimes et des droits des personnes détenues. Il est organisé de manière à assurer l’individualisation et l’aménagement des peines des personnes condamnées. Ce service public est assuré par l’administration pénitentiaire avec le concours des autres services de l’État, des collectivités territoriales, des associations et d’autres personnes publiques ou privées.

La modernisation du service public pénitentiaire s’achève en 2022 avec la dernière phase de mise en œuvre de la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice (LPJ), qui porte des évolutions majeures de la politique des peines : il s’agit de promouvoir le prononcé d’autres peines que les courtes peines d’emprisonnement, des peines exécutées dans la communauté et permettant un réel suivi (travail d’intérêt général (TIG), sursis probatoire, placement extérieur, etc.) ainsi que de développer des alternatives à la détention provisoire. La loi porte également des évolutions substantielles en matière de sécurisation des établissements pénitentiaires : elle apporte des moyens nouveaux pour répondre aux enjeux de la gestion des détenus radicalisés et conforte la stratégie pénitentiaire nationale en la matière ; elle permet en outre de poursuivre le déploiement de brouilleurs dans les établissements sensibles ou de dispositifs anti-drones, et plus généralement de renforcer la sécurité des personnels et des établissements.

La réforme des peines s’accompagne d’une programmation immobilière ambitieuse et d’un effort conséquent sur les moyens humains alloués à l’administration pénitentiaire, tant parmi les personnels de surveillance qu’au sein de la filière insertion-probation, dans le contexte inédit créé en détention par la crise sanitaire qui a fortement impactée la situation des établissements pénitentiaires. Depuis juin 2020, l’effectif des personnes détenues remonte toutefois sensiblement (68 301 détenus au 1^er août 2021 contre 70 739 au 1^er janvier 2020).

En mai 2019, les objectifs et indicateurs du projet annuel de performance du programme 107 « Administration pénitentiaire » ont été en grande partie refondus pour y intégrer la mesure issue des effets attendus de la LPJ : des indicateurs relatifs à la prise en charge au titre du travail d'intérêt général (TIG), à la population prévenue en détention et à la population dont la peine est inférieure à six mois, de façon à évaluer l’impact de la LPJ sur les pratiques des tribunaux.

Sur le plan de la sécurité, le renseignement pénitentiaire poursuit sa montée en charge et la professionnalisation de ses équipes au sein de la communauté du renseignement. La politique volontariste de lutte contre les violences engagée depuis trois ans se poursuit avec notamment la création de nouvelles unités spécifiques et le renforcement des programmes de prise en charge adaptés ; en particulier la prise en charge des détenus terroristes est renforcée en milieu fermé (création de quartiers de prise en charge de la radicalisation) comme en milieu ouvert (montée en charge des centres de jour à Paris, Marseille, Lyon et Lille).

Ces actions s’accompagnent d’une réflexion sur l’évolution des métiers pénitentiaires dans les services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP), avec la mise en œuvre du référentiel des pratiques opérationnelles (RPO1) et l’élaboration du référentiel des compétences (RPO2) en cours d’adoption, comme en établissement, avec la déclinaison du surveillant, acteur d’une détention sécurisée, que les directions interrégionales doivent développer en 2022.

En PLF 2022, au format courant, la direction de l’administration pénitentiaire bénéficie d’un budget de 3 639 M€ (hors contribution au CAS pensions), en hausse de 308 M€, soit + 9 % par rapport à la LFI 2021. Les crédits de rémunération (hors CAS pensions) s'élèvent à 1 879 M€ (+ 4 %), tandis que les crédits hors masse salariale s'établissent à 1 760 M€ (+ 16 %). 599 emplois doivent être créés en 2022 : 250 emplois pour le renforcement des services d’insertion et de probation dans le cadre de la mise en œuvre de la loi de programmation et de réforme pour la justice et 419 emplois pour l’ouverture des nouveaux établissements. Par ailleurs, 70 emplois sont restitués au titre des gains générés par le plan de transformation numérique porté par le secrétariat général.

L’augmentation des crédits hors masse salariale correspond à titre principal à la montée en puissance du programme immobilier de 15 000 places et l’investissement dans la maintenance du parc existant (+ 85 M€) ainsi qu’un plan pénitentiaire spécial ayant pour objectif de financer particulièrement la transformation numérique de l’administration pénitentiaire (+55 M€), la sécurisation des domaines pénitentiaires (+ 43 M€) et l’amélioration des conditions de détention (+ 14 M€).

Dans ce contexte, les crédits prévus pour l’année 2022 soutiendront la mise en œuvre des trois priorités fixées depuis 2014 :

1) Renforcer la sécurité des personnels et des établissements ;

2) Favoriser la réinsertion des personnes placées sous-main de justice ;

3) Améliorer la prise en charge des personnes sous-main de justice et les conditions de travail des personnels pénitentiaires.

1. Renforcer la sécurité des personnels et des établissements

Dans ce domaine, l’administration pénitentiaire s’est donnée pour priorité de lutter contre les violences en détention, de faire face à la radicalisation violente, et de sécuriser les établissements et services.

L’ensemble des actions mises en œuvre seront regroupées et évaluées au sein d’un vaste plan de lutte contre les violences intégrant tous les leviers permettant de renforcer la sécurité.

Dans ce cadre, la création de nouvelles unités spécifiques et de programmes de prise en charge adaptés ; en particulier la prise en charge des détenus terroristes est renforcée en milieu fermé comme en milieu ouvert.

En milieu fermé d’une part, 6 QER (Fleury-Mérogis, Osny et 4 à Vendin-le-Vieil) disposant de 12 places chacun sont donc déployés afin d’organiser des sessions d’évaluation d’une durée de 15 semaines d’évaluation, portant ainsi à 234 places la capacité annuelle d’évaluation.

Pour les détenus radicalisés prosélytes et/ou violents mais accessibles à une prise en charge collective, le développement des quartiers de prise en charge de la radicalisation (QPR) s’est poursuivi avec l’ouverture du QPR de Bourg-en-Bresse (19 places) en juin 2021, portant à 189 le nombre total de places disponibles au sein de 6 QPR existants (Paris-la-Santé, Aix-Luynes, Lille-Annœullin, Condé-sur-Sarthe, Nancy et Bourg-en-Bresse).

S’agissant des femmes détenues, afin de répondre à l’évolution de la population carcérale, l’administration pénitentiaire déploie également des dispositifs spécifiques les concernant, avec l’ouverture d’un QER au centre pénitentiaire de Fresnes au dernier trimestre 2021 (8 places) et d’un QPR au centre pénitentiaire de Rennes (26 places) où les premières seront affectées à compter du 6 septembre 2021.

En milieu ouvert d’autre part, le suivi des radicalisés par les SPIP sera renforcé par la mise en œuvre de programmes de désengagement et de ré affiliation, expérimentés en 2019 en complément des quatre centres de prise en charge individualisée pour personnes radicalisées (PAIRS), la crise sanitaire de Covid-19 ayant retardé leur mise en œuvre au cours de l’année 2020 et du début de l’année 2021. Par ailleurs, en octobre 2020, le périmètre d’intervention des centres PAIRS (Paris, Marseille, Lyon et Lille), initialement prévu dans un rayon de 100 km du centre et/ou 1h30 de transport en commun, a été étendu à 300 km et/ou 3 h de transport par voie d’avenant au marché public.

Face à l’évolution des publics hébergés (violences, radicalisation) et dans le cadre de la lutte contre les évasions, l’administration pénitentiaire poursuivra en 2022 l’amélioration de la sécurisation des établissements notamment par le déploiement des dispositifs anti-projections, le renouvellement des systèmes de radiocommunication, la remise à niveau de la vidéosurveillance et des portiques de détection et le déploiement de dispositifs anti-drones. Quinze dispositifs anti-drone ont déjà été commandés et doivent être déployés d’ici la fin de l’année. Une nouvelle commande d’au moins dix dispositifs, passée dans le cadre d’un nouveau marché dont la procédure est en cours, devrait être lancée fin septembre 2021 pour un déploiement au 1er trimestre 2022. De plus, quinze à vingt dispositifs supplémentaires seront commandés en 2022 afin de permettre à l’administration pénitentiaire d’équiper près de 45 établissements parmi les plus sensibles.

En outre, afin de lutter contre l’utilisation des moyens de communication illicites en détention, le déploiement de dispositifs de neutralisation par brouillage des téléphones portables, engagé en 2018 en ciblant les structures sécuritaires et sensibles, sera poursuivi à raison de huit à dix établissements supplémentaires en 2022, portant le total d’établissements équipés à près de 35. Cette mesure accompagne l’élargissement effectif des conditions d’accès des détenus à la téléphonie légale grâce à l’installation de la téléphonie fixe en cellule et de la visiophonie pour les familles dont le déploiement s’achèvera en 2021. Fin juillet 2021, 164 sur 179 établissements, soit 92 %, étaient déjà équipés de la téléphonie fixe en cellule.

Par ailleurs, le projet de système d’alertes géo localisées dit « projet SAGEO » a pour objet la fourniture d’une solution permettant d’assurer la protection des agents de l’administration pénitentiaire dans le cadre de leurs missions extérieures. La première phase du projet SAGEO, lancé en 2021, est consacrée aux missions extérieures et déployée au sein des équipes réalisant des extractions judiciaires. À partir de 2022, ce dispositif sera élargi à d’autres missions extérieures (équipes régionales d’interventions et de sécurité, équipes nationales de transfèrement, équipes locales de sécurité pénitentiaires (ELSP), etc.) et la deuxième phase du projet SAGEO consistant à déployer cette solution afin de couvrir les missions intérieures dans certains établissements sera lancée. Il doit permettre de mutualiser les moyens de communication et de préparer la transition vers le projet Réseau Radio du Futur. Le support SAGEO est en effet conçu pour recevoir à terme la gestion des alarmes et communications ainsi que la consultation en mobilité des différents systèmes d’information de la direction de l’administration pénitentiaire.

L’administration pénitentiaire a en outre, par sa circulaire du 4 octobre 2019, déployé de nouvelles équipe locales de sécurité pénitentiaire (ELSP) au sein de structures prioritaires afin d’assurer la sécurité intérieure et périmétrique des établissements pénitentiaires dans le cadre juridique posé par la loi du 28 février 2017 relative à la sécurité publique et la réalisation des missions extérieures de prise en charge des personnes détenues (extractions judiciaires, administratives ou médicales). Ralenti par la crise sanitaire, le déploiement de ces équipes a pu se poursuivre en 2020 à raison de 22 ELSP supplémentaires s’ajoutant aux 5 déjà existantes en 2019. En fin d’année 2021, 81 établissements devraient avoir déployé une ELSP. Ce déploiement se poursuivra sur plusieurs années afin de répondre aux besoins de l’administration sur le territoire national.

Enfin, structuré en service à compétence nationale depuis le 15 juin 2019, le service national du renseignement pénitentiaire (SNRP) mettra en œuvre, en 2022, les doctrines établies cette année s’agissant du suivi des objectifs issus de la criminalité organisée et des mouvances extrêmes violentes. Cela permettra une nouvelle progression du service en matière d’investigations et d’analyse. De plus, les capacités d’exploitation de données issues de sources techniques seront renforcées grâce à l’achèvement du déploiement du réseau classifié et des applicatifs afférents. Le département de formation du renseignement pénitentiaire déclinera le dernier volet du programme de formation triennal 2020-2022, contribuant à la poursuite de la politique de montée en compétence et de fidélisation des agents du SNRP.

2. Favoriser la réinsertion des personnes placées sous-main de justice

Les politiques de réinsertion mises en œuvre par l’administration pénitentiaire, avec la contribution de ses partenaires, constituent le volet essentiel de la prévention de la récidive. En 2022, l’enjeu sera de poursuivre la mise en œuvre des principales mesures de la LPJ, engagée depuis l’entrée en vigueur des différents volets du bloc peine - : développement du sursis probatoire, de la détention à domicile sous surveillance électronique, de la libération sous contrainte et de l’assignation à résidence sous surveillance électronique, poursuite de la redynamisation du travail d’intérêt général, proscription des peines d’emprisonnement inférieures à 1 mois, exécution des courtes peines d’emprisonnement (inférieures à 12 mois) selon des modalités évitant la désocialisation, etc.

À cette fin, le renforcement de l’accompagnement des SPIP continuera d’être mené autour de deux axes : accroître les moyens humains de tous les corps exerçant au sein des SPIP et instaurer des méthodes de travail renouvelées avec les juridictions et les partenaires afin de permettre la mise en œuvre de la réforme des peines. À ce titre, seront consolidés en 2022 les axes de travail initiés en 2021 : création de protocoles en lien avec les juridictions afin de mettre en œuvre de la LPJ de manière efficiente, développement de nouveaux dispositifs de prise en charge visant notamment au développement de la libération sous contrainte, etc.

La réinsertion passe également par le développement des activités en détention, et du travail et de l’insertion professionnelle en particulier. La régionalisation des actions de formation professionnelle depuis le 1^er janvier 2015, qui a initialement conduit à une baisse importante de l’offre de formation aux détenus dans certaines régions, doit s’engager dans une dynamique nouvelle, avec le soutien de l’État, afin de proposer des formations adaptées et de concourir ainsi à l’insertion des publics pénitentiaires.

Enfin, parce que le retour à l’emploi y concourt également, la convention-cadre nationale Pôle emploi justice 2020-2022 de collaboration entre la direction de l’administration pénitentiaire et la direction générale de Pôle emploi continuera de s’appliquer. Elle permet de proposer aux personnes détenues une offre de services élargie en matière d’orientation et d’accompagnement à l’emploi afin de préparer leur sortie et prévoit notamment la généralisation de l’accès au certificat de connaissances et de compétences professionnelles « CléA » en détention et la mise en place d’au moins un forum emploi par an dans tous les établissements pénitentiaires.

La création de l’agence nationale du travail d’intérêt général et de l’insertion professionnelle des personnes placées sous-main de justice (ATIGIP) témoigne de la mobilisation particulièrement forte du ministère pour soutenir des ambitions nouvelles. L’ATIGIP, dont la vocation est de créer les conditions d’une meilleure insertion professionnelle des quelques 250 000 personnes placées sous main de justice dans une perspective de lutte contre la récidive, contribue ainsi au développement des alternatives aux courtes peines d’incarcération en accroissant le recours au TIG, en dynamisant la formation professionnelle au profit d’un public majoritairement sous-qualifié et en renforçant le travail pénitentiaire. À cet égard, une diversification des modes de prise en charge pour accéder au travail a été engagée, notamment grâce à la promotion des dispositifs d’insertion par l’activité économique (IAE). Après une phase expérimentale, dix structures d’insertion par l’activité économique sont désormais en production au sein des établissements pénitentiaires et 24 projets sont en cours. Par ailleurs, deux décrets du 31 mars 2021, pris en application de l’article 77 de la loi n°2018-771, ont rendu possible l’implantation d’entreprises adaptées (EA) en milieu pénitentiaire, destinées à faciliter l’accès des personnes détenues handicapées au travail. Une phase pilote a été initiée dès cette année pour permettre l’implantation, à l’issue d’un appel à projets, de dix EA en établissement pénitentiaire d’ici décembre prochain. Comme pour l’IAE, les enseignements de cette phase pilote seront mis à profit pour déterminer les conditions de pérennisation des structures existantes et de développement de nouvelles.

Dans un autre registre, afin de favoriser la participation citoyenne des personnes détenues dont l’enjeu est essentiel dans leur parcours de réinsertion sociale, le droit de vote des personnes détenues a évolué de manière pérenne. Outre la possibilité de voter par procuration ou à l’occasion d’une permission de sortir, peu utilisée par les personnes détenues pour des raisons tant pratiques que juridiques, les élections européennes du 26 mai 2019 ont permis d’expérimenter le vote par correspondance au sein des établissements pénitentiaires. Le dispositif a été une réussite et la participation électorale des personnes détenues passée de 2 % à la présidentielle de 2017 à 8 % pour le scrutin européen. Afin d’amplifier cette évolution, l’article 112 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique a modifié le code électoral afin que :

• Les personnes détenues soient désormais systématiquement inscrites sur une liste électorale selon une procédure dérogatoire, de même que les personnes mineures atteignant l’âge légal de la majorité en détention ;
• Les communes sur les listes électorales desquelles les personnes détenues ont la possibilité de s’inscrire soient élargies ;
• Les personnes détenues aient la faculté de voter par correspondance sous pli fermé au sein des établissements pénitentiaires à condition d’être inscrites sur la liste électorale de la commune chef-lieu du département d’implantation de l’établissement pénitentiaire.

La première mise en œuvre de ces dispositifs lors des élections départementales et régionales des 20 et 27 juin 2021 a été un succès. En effet, parmi les 48 404 électeurs potentiels en détention, 5 895 personnes détenues ont été inscrites sur une liste électorale et 4 877 personnes détenues ont voté au premier tour puis 4 821 au second, soit 10 % de la population pénale, dont plus de 4 100 personnes par correspondance. Il s’agit des chiffres de participation électorale de la population pénale les plus élevés à ce jour en France. Cette dynamique apparaît encourageante dans la perspective de l’élection présidentielle et des élections législatives de 2022. Par ailleurs, en 2022, le régime des procurations électorales sera également assoupli en permettant de confier une procuration à un électeur, y compris s’il est inscrit sur la liste électorale d’une autre commune.

Enfin, les enjeux de réinsertion sociale et de prévention de la récidive seront pris en compte tout au long de la mise en œuvre du programme immobilier pénitentiaire grâce à la diversification de sa typologie pour permettre une prise en charge différenciée et adaptée à leur situation pénale, leur profil et leur projet de réinsertion, permettant une meilleure individualisation de la peine et une meilleure préparation à la sortie. Les établissements de nouvelle génération offriront notamment un réel parcours de réinsertion et de prévention de la récidive grâce à l’intégration dans les cahiers des charges d’espaces qualitatifs faisant une plus large place à l’accueil et à l’évaluation du parcours d’exécution de peine, au travail, à l’insertion, aux installations sportives et à la zone sanitaire.

3. Améliorer la prise en charge des personnes sous-main de justice et les conditions de travail des personnels pénitentiaires

L’amélioration de la prise en charge des personnes sous-main de justice et des conditions de travail des personnels favorise la bonne régulation des relations humaines et permet une meilleure gestion de la population pénale, par l’observation et le dialogue notamment.

Le programme de construction adossé à la loi de programmation prévoit la création de 15 000 places de prison supplémentaires à l’horizon 2027. Il vise à assurer l’exécution effective des peines et la réinsertion des détenus. Il doit permettre de résorber la surpopulation dans les maisons d’arrêt et poursuit l’objectif de l’encellulement individuel à 80%, afin d’améliorer la prise en charge des personnes détenues et de garantir des conditions de détention dignes ; il offrira également de meilleurs conditions de travail au personnel pénitentiaire. Les nouveaux établissements favoriseront par ailleurs le développement du travail en détention, en offrant un plus grand nombre de postes de travail dans les ateliers ainsi que des équipements permettant la diversification des activités professionnelles et de formation.

L’année 2022 doit permettre de poursuivre la réalisation des opérations immobilières correspondantes, en sécurisant le foncier nécessaire, en lançant les appels d’offres et en poursuivant les études et les travaux déjà engagés pour plusieurs sites, tout en maintenant l’effort de maintenance du parc existant.

Les crédits immobiliers progressent ainsi de 80.4 M€ en 2022 (+ 15 %). Leur montant a été ajusté pour tenir compte de l’avancée réelle des opérations. Des décalages sont constatés sous l’effet de l’épidémie de Covid-19 : en moyenne, les opérations en phase d’études ont subi un retard d’un mois et demi, tandis que les opérations dont le chantier avait déjà débuté (Lutterbach, Bordeaux-Gradignan, Basse-Terre et la SAS de Caen) subissent un décalage d’au moins 2 mois en raison du confinement.

Le programme immobilier pénitentiaire prévoit la création de 16 SAS et la transformation de 7 quartiers existant en SAS pour un total de 2615 places. La construction de 13 des 16 SAS neufs est à ce jour engagée pour une livraison à compter de 2022.

Des efforts financiers importants sont consentis pour l’entretien du parc existant. Ainsi, alors que 60 à 80 M€ ont été consacrés à la maintenance entre 2014 et 2016, la dotation a été relevé à environ 100 M€ par an sur 2021 et 2022.En 2022, al dotation s’élève à 115,4 M€ en AE. Les services déconcentrés hiérarchiseront leurs opérations en intégrant notamment les priorités opérationnelles nouvelles telles que la création de nouveaux quartiers pour les personnes violentes et de quartiers de prise en charge des détenus radicalisés, tout en poursuivant l’effort de sécurisation du parc et son maintien en conditions opérationnelles.

Ce programme de construction de 15 000 places, porté par la loi de programmation et de réforme de la justice, doit permettre d’accroître et de moderniser le parc immobilier afin d’atteindre, d’ici la fin du programme en 2027, un taux d’encellulement individuel de 80 % sur l’ensemble des établissements pénitentiaires.

En parallèle, après le lancement de l’expérimentation du portail famille du numérique en détention (NED) en 2020 au sein des centres pénitentiaires de Meaux et de Nantes et de la maison d’arrêt de Dijon, qui a connu un retour positif (près de 50 % des réservations faites depuis le portail fin juin 2020) et dont le déploiement à l’ensemble des établissements sera finalisé en septembre 2021, cette année a également été marquée par le lancement de l’expérimentation des portails détenu et agent. Le premier permet notamment aux détenus d’acheter des produits en cantine, de faire des demandes à l’administration pénitentiaire (requêtes) ou de se former directement depuis leur cellule sur un écran mis à disposition. Le portail agent permet lui de paramétrer le portail détenu. L’expérimentation a commencé le 4 février 2021 à la maison d’arrêt de Dijon, au sein de 9 cellules dans un premier temps avant d’être étendue à l’ensemble de l’établissement à la suite des retours des premiers utilisateurs. L’établissement est entièrement équipé depuis le 9 août 2021. L’expérimentation des portails détenu et agent se poursuivra en octobre prochain au centre de détention de Melun et en novembre à la Maison d’arrêt de Strasbourg. Ainsi, fin 2021, environ 1 000 cellules seront équipées d’une tablette. Si les bilans des expérimentations au sein de ces 2 établissements confirment les retours d’expérience très positifs de Dijon, ce sont environ 20 000 cellules qui seront équipées en 2022 et les 30 000 restantes en 2023.