Le programme 114 « Appels en garantie de l’État » porte des dépenses budgétaires qui découlent de la mise en jeu des garanties octroyées par l’État ; il est constitué de crédits évaluatifs (art. 10 de la LOLF). Ces garanties sont de natures diverses : garanties de passifs, opérations d’assurance, garanties d’achèvement etc.

La majeure partie des garanties de l’État retracées sur ce programme sont des garanties de dettes émises par des tiers ; l’octroi de cette garantie peut alors répondre à différents objectifs :

• améliorer les conditions de financement dont bénéficient ces tiers (diminution du coût de financement, allongement de la durée des prêts, etc.), en faisant bénéficier leurs emprunts de la solidité financière de l’État garant. La garantie peut, dans certains cas, constituer une alternative à une intervention directe en crédits budgétaires (bonification de taux par exemple) ;

• décharger le bénéficiaire d’un engagement qu’il porte pour le compte de l’État. La garantie de l’État peut permettre à des établissements financiers d’octroyer des prêts ou de se refinancer à moindre coût lorsqu’ils financent des opérations relevant de l’intérêt général (par exemple, la garantie du Fonds d’épargne centralisé à la Caisse des dépôts et consignations).

Lorsqu’elle ne prend pas la forme d’une garantie de dette, la garantie de l’État permet l’assurance de certains risques que le marché privé n’est pas à même de supporter (par exemple, la réassurance des risques auprès de la Caisse centrale de réassurance) ou permet la cession, la restructuration ou la liquidation d’entreprises publiques (telle la garantie de passif de la SNPE pour la dépollution de terrains cédés à Safran).

Le programme 114 financera en 2022 les appels en garantie issus des dispositifs nouveaux créés à partir de 2020 lors de la crise sanitaire de la covid-19, ainsi que des dispositifs précédemment mis en place et maintenus.

I. Les dispositifs de garantie créés par l'Etat depuis 2020 lors de la crise de la covid-19 ont un impact important sur les prévisions pour 2022 de dépenses du programme 114

Pour faire face aux conséquences économiques résultant de la crise sanitaire de 2020 et pour accompagner les entreprises dans la gestion du choc qu’elles ont subi, l’ensemble des modalités de garantie de l’État a été mobilisé en faveur des entreprises, en complément des dispositifs budgétaires de soutien (subvention, prêts ou fonds propres) créés par ailleurs. Les lois de finances rectificatives pour 2020 ont mis en place des dispositifs inédits et massifs de garantie de l’État pour des nouveaux prêts octroyés par les établissements de crédits à des entreprises immatriculées en France.

Ces dispositifs ont été prolongés et se sont poursuivis en 2021 ; les prévisions de dépenses pour 2022 intègrent des appels en garantie sur la plupart d'entre eux.

Prêts garantis par l’État et affacturage à la commande

Le Gouvernement a mis en œuvre dès mars 2020 un dispositif exceptionnel de garanties permettant de soutenir le financement bancaire des entreprises, à hauteur de 300 Md€ : jusqu’au 31 décembre 2021, les entreprises de toute taille et quelle que soit leur forme juridique (par exemple les sociétés, commerçants, artisans, exploitants agricoles, professions libérales, micro-entrepreneurs, associations et fondations ayant une activité économique etc.), peuvent demander à leur banque habituelle un prêt garanti par l’État pour soutenir leur trésorerie. Dans le cas général, ce prêt peut représenter jusqu’à trois mois de chiffre d'affaires 2019, ou deux années de masse salariale pour les entreprises innovantes ou créées depuis le 1er janvier 2019. Aucun remboursement n’est exigé la première année, et si l’entreprise en fait la demande à sa banque, seuls les intérêts sont payés la deuxième année ; l’entreprise peut choisir d’amortir le prêt sur une durée maximale de cinq ans à l’issue de la première année, pour une durée totale du prêt de six ans maximum, hors cas de restructurations de PGE décidés dans le cadre de procédures sous l'égide de juges.

S’agissant de l’affacturage à la commande, le Gouvernement a mis en œuvre à l’été 2020, avec un déploiement à l’automne 2020, un dispositif exceptionnel de garanties sur des opérations de préfinancement d’affacturage, mis à disposition par les sociétés d’affacturage dès le moment de la prise de commande par leur client et sans attendre l’émission par celui-ci d’une facture. Ce dispositif s’impute sous le même plafond de 300 Md€ que les PGE. Il a été prolongé jusqu’au 31 décembre 2021, date limite pour prendre de tels engagements. Par construction, les engagements se liquident ensuite sur six mois maximum (il s’agit de financement de court terme), au travers d’un refinancement par des opérations d’affacturage classique dès la production de factures au titre des commandes qui avaient fait l’objet du préfinancement. Ce dispositif est ouvert aux mêmes typologies d’entreprises que le PGE, mais s’adresse en pratique aux secteurs ayant recours classiquement à des opérations d’affacturage, soit le commerce, l’industrie, et la construction prioritairement.

Dispositifs de réassurance publique des risques d’assurance-crédit

Quatre produits de réassurance publique des risques d’assurance-crédit (CAP, CAP+, Cap Francexport et Cap Francexport+) ont été mis en place dès avril 2020 pour maintenir ou renforcer les couvertures d’assurance-crédit individuelles. Ils couvrent à la fois le marché domestique, à travers les deux produits CAP et CAP+, réassurés par la Caisse centrale de réassurance, et le marché à l'export avec les dispositifs de soutien public à l’assurance-crédit Cap Francexport et Cap Francexport+, mis en œuvre, pour ce qui concerne ces derniers, par Bpifrance. Ces dispositifs aident les entreprises françaises à répondre à leur besoin de trésorerie en permettant à celles qui font face à des refus ou à des réductions de garanties en matière d’assurance-crédit, de continuer à être couvertes. Ils ont été prorogés jusqu’au 31 décembre 2021 pour continuer à soutenir la trésorerie des entreprises et de leur offrir une stabilité financière dans la phase de reprise économique.

Afin de renforcer l’efficacité de ces mesures, un programme complémentaire de réassurance publique des encours d’assurance-crédit, dit « CAP Relais », avait également été mis en œuvre en juillet 2020 par la Caisse centrale de réassurance, agissant avec la garantie de l’État. Il offrait une réassurance globale et transitoire des portefeuilles des assureurs-crédits, permettant à ces derniers de maintenir, dès la prise d’effet du dispositif, les encours assurés, dans l’attente de la montée en puissance des dispositifs de soutien à l’accès à l’assurance-crédit déployés depuis le début de la crise et qui reposent sur une réassurance ligne par ligne des opérations. CAP Relais prenait la forme d’un schéma de réassurance proportionnelle avec une répartition des pertes et une cession des primes selon une quote-part de 75% pour le réassureur public et 25% pour les assureurs-crédit. Les assureurs conservaient ainsi une part des risques réassurés. En outre, le schéma intégrait un plafond de pertes (« Loss CAP ») en fonction de la sinistralité maximale pouvant être pris en charge par le dispositif. Ce plafond était défini à un niveau de sinistralité équivalent à 5 fois les primes cédées par les assureurs-crédit. Jusqu’à ce plafond, les pertes étaient portées par le réassureur public et par l’assureur-crédit en proportion de leur quote-part du risque détenu. Au-dessus de ce plafond, les pertes issues des sinistres étaient entièrement portées par les assureurs-crédit. Au regard de la prolongation des restrictions sanitaires en fin d’année dernière, ce programme avait été reconduit avec les principaux acteurs participants. L’accord reposait sur la reconduction du dispositif jusqu’au 30 juin 2021, avec une forte révision du partage des primes et des risques à hauteur de 80% pour les assureurs (contre 25% précédemment) et 20% pour le réassureur public (contre 75% précédemment). Il a pris fin comme prévu, le 30 juin dernier, à l’instar des autres schémas de réassurance globale des portefeuilles d’assurance-crédit mis en place par nos principaux partenaires européens.

Mise en oeuvre d'un Fonds de garantie paneuropéen de la Banque européenne d’investissement (BEI)

Le 26 mai 2020, le Conseil d’administration de la BEI a approuvé la structure et la documentation juridique du nouveau Fonds de garantie paneuropéen pour faire face aux conséquences économiques de la pandémie de covid-19, mis en place au bénéfice du Groupe BEI. La création du fonds avait préalablement été approuvée dans son principe par le Conseil européen du 23 avril dans le cadre du programme global prévu par l’UE face à la pandémie de covid-19.

Ce fonds permet au Groupe BEI d’accroître son appui aux entreprises européennes - principalement aux PME - et dans une moindre mesure à des entités publiques actives dans le secteur de la santé - par la mobilisation de financements supplémentaires pouvant atteindre jusqu’à 200 Md€. Il finance des entreprises qui sont viables sur le long terme mais se trouvent en difficulté dans la crise actuelle. Au moins 65 % des financements sont réservés aux PME et au moins 75 % concernent des mécanismes de partage de risque (garanties, contre-garanties, titrisation etc.) sur des portefeuilles de prêts, contre 25 % maximum pour des financements de type fonds propres.

Les 27 États membres de l’UE ont été invités à constituer une enveloppe de 25 Md€ du Fonds de garantie paneuropéen une contribution proportionnelle à leur quote-part du capital de la BEI, soit un plafond de garantie fixé à 4,7 Md€ pour la France. Ces contributions prennent la forme de garanties mais peuvent également inclure un versement initial. La garantie de l’État a été autorisée par la loi de finances rectificative n°2020-473 du 25 avril 2020.

Les garanties couvrent les pertes encourues dans les opérations soutenues par le Fonds de garantie paneuropéen. Toutes les pertes seront supportées de manière proportionnelle par les États membres participants.

Ce Fonds de garantie est de nature temporaire avec une période d'investissement initiale fixée jusqu'au 31 décembre 2021, pouvant le cas échéant être prolongée de 6 mois avec l’accord d’une majorité d’Etats contributeurs.

II. Garantie de l’Etat sur des fonds investis dans des prêts participatifs Relance et obligations Relance octroyés à des PME et ETI

Ce dispositif de garantie a été créé par l’article 209 de la loi de finances pour 2021 pour renforcer le bilan des entreprises françaises, de soutenir leur capacité d’investissement dans le cadre de la relance en mobilisant jusqu’à 20 Md€ de financements privés.

L’Etat apporte jusqu’au 30 juin 2022 une garantie aux investisseurs qui refinancent des prêts participatifs ou des obligations relance. Le dispositif de garantie prévoit la possibilité de couvrir jusqu’à 30 % de l’encours total des fonds bénéficiant de la garantie, plafonné à 20 Md€.

III. Les dispositifs de garantie antérieurs à la crise de la covid-19 sont maintenus

Le programme 114 poursuit en 2022 le financement des appels en garantie sur les dispositifs mis en place avant la crise de 2020, dans le cadre des politiques publiques en faveur des entreprises et de la croissance, de l’aide économique et financière au développement, des transports, du logement, de l’agriculture etc. Les besoins de financement de ces diverses garanties de l’Etat pour 2022 prennent ainsi en compte, notamment pour le soutien à l’export, les incidences économiques de la crise covid-19.

Garanties liées au développement international de l’économie française

L’objectif principal de ces garanties publiques est d’apporter un appui financier aux entreprises françaises exportatrices. L’intervention de l'État au moyen de garanties dans la structuration financière des contrats à l’étranger et dans les démarches de prospection des entreprises se révèle souvent nécessaire en raison de la durée de ces contrats, de leur montant et du risque de contrepartie, que le marché privé ne peut ou ne veut pas prendre en charge seul.

Ces garanties sont retracées sur le compte de commerce 915 « Soutien financier au commerce extérieur », créé par l’article 47 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017, qui reproduit – à l’exception de la ligne Garantie de taux d’intérêt Natixis – la présentation de l’action 04 du programme 114. Des abondements depuis le programme 114 viennent compenser les sections déficitaires sur l'année précédente du compte de commerce, en fonction de la perception de primes ou de récupérations et du versement d’indemnités de sinistres. La rémunération de Bpifrance Assurance Export au titre de sa mission est quant à elle portée par l’action 07 du programme 134 « Développement des entreprises et régulations » de la mission « Économie ».

Garanties liées au soutien au domaine social et au logement

L’une des garanties majeures en termes d’exécution gérée sur le programme 114 est la garantie de l’accession sociale à la propriété. En effet, dans le cadre de son action en faveur du logement, l’État encourage l’accession à la propriété ou la rénovation du logement en accordant notamment, et sous certaines conditions, sa garantie aux dispositifs suivants :

• les prêts à l’accession sociale à la propriété (PAS) ;
• les prêts à taux zéro, notamment le prêt à taux zéro + (PTZ+) ;
• les éco-prêts à taux zéro (éco-PTZ).

Garanties liées au soutien du secteur bancaire 

1/ Les garanties ad hoc à la suite de la crise de 2008 :

Diverses actions avaient été mises en place au moment de la crise financière de 2008 afin de venir en soutien au secteur bancaire (via la Société de prise de participation de l’État - SPPE - et la Société de financement de l’économie française - SFEF) et à Dexia en particulier (pour laquelle, le soutien a pris la forme d’apports de fonds propres par les Etats français et belges ainsi que de garanties de financement apportées par l’Etat français, la Belgique et le Luxembourg).

L’encours garanti par la France pour Dexia dans le cadre de la convention de garantie définitive de 2013 (seule octroyée qui n’est pas échue) s’élevait à 25,3 Md€ au 31 décembre 2020.

Sur la période d’octobre 2008 à fin juin 2021, le montant total des rémunérations prévues au titre des différentes garanties accordées à Dexia (rémunération des garanties et commissions de mise en place) s’élève à 1,063 Md€.

2/ La garantie accordée en 2012 au Crédit immobilier de France : 

L’article 108 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 a autorisé le ministre chargé de l’économie à octroyer la garantie de l’État aux créances intragroupes et aux émissions du Crédit immobilier de France (CIF), à hauteur respectivement de 12 Md€ et 16 Md€. Fin juin 2021, l’encours de la garantie octroyée par l’État au CIF s’établissait à 3,4 Md€ pour la garantie externe et 0,03 Md€ pour la garantie interne. L’encours de la garantie n’est pas appelé à ce stade à augmenter en raison de la crise sanitaire du covid-19 à l’aune des simulations réalisées. Le cumul de rémunération de la garantie entre 2013 et fin 2020 est de 1,10 Md€.

3/ Le financement-relais du Fonds de résolution unique :

Dans le contexte de création du Mécanisme de résolution unique prévu par le règlement UE n° 806/2014 dit « MRU », le Fonds de résolution unique (FRU) peut être mobilisé pour financer une procédure de résolution bancaire dans un État participant à l’Union bancaire, dans la limite de 5 % du total des passifs de la banque mise en résolution, après que des pertes ont été imputées aux actionnaires et aux créanciers à hauteur de 8 % du passif de la banque concernée, comme prévu par la directive relative au redressement des banques et à la résolution de leurs défaillances (BRRD).

Le FRU ne disposera de l’ensemble de ses ressources qu’au 1er janvier 2024. Le financement-relais des États membres au bénéfice du FRU prend la forme de lignes de crédit de chaque État membre à son compartiment national. Cela représente pour la France un effort potentiel maximal de 15,3 Md€. Le mécanisme de cette ligne de crédit est porté par la SPPE.

Contribution française à la garantie des émissions du Fonds européen de stabilité financière

La mise en place du Fonds européen de stabilité financière (FESF) en 2010 par les États membres de la zone euro était destinée à apporter des financements aux États membres de la zone euro jusqu’à hauteur de 440 Md€. Afin d’accomplir les missions prévues par l’accord-cadre, le FESF peut émettre des emprunts bénéficiant de garanties apportées par l’ensemble des États membres de la zone euro. Le ministre chargé de l’économie a été autorisé à apporter la garantie de l’État, à ce titre, par l’article 3 modifié de la loi n° 2010-606 du 7 juin 2010 de finances rectificative pour 2010. Cette garantie relève de l’action n° 5 « Autres garanties » du présent programme.

Le FESF est engagé dans le cadre de trois programmes d’assistance financière pour un encours nominal de prêts de 174,6 Md€ : le programme irlandais depuis novembre 2010 (17,7 Md€), le programme portugais depuis mai 2011 (26,0 Md€) et le programme grec depuis mars 2012 (montant nominal de 130,9 Md€). L’encours des émissions du FESF au 31 décembre 2020 représente un montant nominal de 189,8 Md€, le solde de 15,2 Md€ abondant un coussin de liquidités.

L’exposition de la France au titre de la garantie qu’elle apporte à ces émissions est de 75,1 Md€ au 31 décembre 2020 (incluant 8,9 Md€ d’intérêts, 66,2 Md€ en principal), montant à comparer au plafond de 159 Md€ autorisé par la loi du 19 septembre 2011 de finances rectificative pour 2011. Le montant de 66,2 Md€ prend en compte, conformément à la demande de la Cour des comptes, un retraitement des titres retournés au FESF par la Grèce (il s’élève à 68,7 Md€ sans ce retraitement). Les 66,2 Md€ se décomposent en 41,5 Md€ correspondant à la quote-part de la France liée aux émissions du FESF (21,88 %) et 24,7 Md€ correspondant à des « sur-garanties » (ayant pour objet d’assurer que, dans le cas improbable où la garantie des Etats membres serait appelée par le FESF et où seuls ses six garants les mieux notés honoreraient leurs engagements au titre de la garantie, le FESF disposerait des ressources suffisantes pour honorer intégralement ses engagements).

L’impact des engagements du FESF sur la dette maastrichtienne de la France est de 38,1 Md€ au 31 décembre 2020. Conformément aux avis d’Eurostat des 27 janvier 2011 et 12 avril 2012, les engagements du FESF ont un impact sur la dette des États membres, à hauteur de leurs quotes-parts dans les seuls prêts décaissés (21,88 %) : la décision d’Eurostat stipule que la part de la dette contractée par le FESF pour alimenter son coussin de liquidités n’est pas imputée aux Etats membres. 

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Du fait des contraintes fortes qui pèsent sur le responsable de programme et de l’hétérogénéité des garanties octroyées, il ne peut ainsi être défini un indicateur synthétique de performance des garanties de l’État permettant d’apprécier à la fois l’effet de levier des garanties et le risque encouru par l’État. Les objectifs et indicateurs du programme ne portent donc que sur l’action 4 « Développement international de l’économie française », sur laquelle la DG Trésor exerce une action directe et continue.