La politique d’hébergement et d’accès au logement des personnes sans abri ou mal logées, soutenue par le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables », vise à permettre l’accès au logement tout en garantissant une réponse aux situations d’urgence qui soit la plus adaptée aux besoins. Cette politique s’inscrit dans un contexte où la demande de mise à l’abri exprimée demeure très élevée en raison notamment de l’intensité des flux migratoires observés jusque-là et attendus.

L’année 2021 a été marquée par la création du Service public de la rue au logement, qui s’est traduite par une réorganisation des services de l’administration centrale de l’État, un transfert de la responsabilité du programme 177 à la Délégation interministérielle pour l’hébergement et l’accès au logement et le lancement de plusieurs chantiers stratégiques de renforcement du pilotage et de la performance de la politique publique de lutte contre le sans-abrisme. Le Service public de la rue au logement, nouveau cadre de gouvernance de l’action de l’État, préserve une continuité stratégique autour de la mise en œuvre du plan quinquennal pour le Logement d’abord et la lutte contre le sans-abrisme (2018-2022).

Le parc d’hébergement généraliste financé par l’État a atteint un niveau inédit de plus de 203 000 places ouvertes en mars 2021 dans le contexte de crise sanitaire, soit 40 000 places supplémentaires par rapport au parc ouvert fin février 2020 (+25 %). En 2021, le Gouvernement a décidé de maintenir ouvert le parc d’hébergement généraliste à hauteur de 200 000 places, c’est-à-dire de n’opérer aucune fermeture à l’issue de la période hivernale. Cette stabilité du parc à un niveau très haut permet d’anticiper une décroissance progressive et maîtrisée du nombre de places en 2022 jusqu'à 190 000 places, en parallèle d’une montée en puissance des dispositifs de logement adapté et de dispositifs d’accompagnement spécifique (dont ceux en faveur de l’accompagnement des personnes en situation de grande marginalité et les dispositifs d’appartement de coordination thérapeutique « Un chez-soi d’abord » pour les personnes sans-abri souffrant de troubles psychiques sévères). Le projet de loi de finances pour 2022 dote le programme 177 à hauteur de 2,7 Md€, ce qui constitue le plus haut niveau de programmation jamais atteint, en augmentation de 24 % par rapport à la LFI 2021 à périmètre constant.

Dans le cadre du Service public de la rue au logement, le Gouvernement a lancé une campagne de programmation visant à définir les lignes stratégiques des trois années à venir (2022-2024). Cette stratégie se fondera sur des trajectoires territoriales travaillées par les services déconcentrés de l’État et leurs partenaires.

Les axes stratégiques poursuivis en 2022 sont les suivants :

1. Mettre en œuvre la politique du Logement d’abord par le développement des solutions de logement adapté (intermédiation locative, pensions de famille, résidences sociales) et l’augmentation de la fluidité vers le logement :

Les efforts en faveur d’un meilleur accès au logement des ménages sans domicile, qu’ils soient hébergés ou sans-abri, se poursuivent. Entre 2018 et 2020, au moins 235 000 personnes hébergées ou sans-abri ont accédé au logement social ou à une solution de logement adapté (intermédiation locative, pension de famille). Les résultats en matière d’accès au logement social, pilotés de près au niveau territorial et au niveau national, sont en amélioration continue depuis 2017 (6,19 % des attributions totales de logements sociaux aux ménages sans domicile sur le premier semestre 2021, contre 3,96 % en 2017). Ces augmentations sont la traduction d’une action coordonnée et renforcée des acteurs de la veille sociale, de l’hébergement et du logement.

Entre janvier 2018 et juin 2021, 27 400 places d’intermédiation locative ont été créées. L’objectif quinquennal (2018-2022), réévalué à la hausse à 43 000 places (contre 40 000 initialement), devrait être atteint. L’amélioration qualitative de l’offre est sensible puisque 25 % des places créées en 2020 et 2021 (35 % hors Île-de-France) le sont en mandat de gestion, contre 15 % avant le plan quinquennal.

On comptabilise, entre le 1^er janvier 2017 et le 30 juin 2021, 4 984 places de pensions de famille ouvertes, pour un objectif à fin 2022 de 10 000. Si des rattrapages significatifs sont attendus fin 2021 et en 2022, les retards accumulés dans le développement des projets et dans la conduite des chantiers, du fait de la crise sanitaire et des élections locales, risquent de freiner l’atteinte de l’objectif. On constate toutefois toujours une très bonne dynamique sur le lancement des projets. Sur les 3 années 2018-2020, 4 232 agréments de logements en pension de famille ont été octroyés, soit presque autant que sur les 7 années 2011-2017 réunies. Afin d’accélérer l’atteinte de l’objectif, le forfait journalier en pension de famille a été revalorisé en 2021 (18 € contre 16 €, soit +12,5 %). La première édition de la Semaine nationale des pensions de famille, organisée par l’État et les principales fédérations associatives, se tiendra en octobre 2021, après un report en 2020 du fait de la crise sanitaire.

Par ailleurs, la ministre chargée du logement a lancé en 2021 une feuille de route pour le développement des résidences sociales, qui permettra de redynamiser la production de ce type de structures de logement adapté. Afin de poursuivre la dynamique observée sur le Logement d’abord, les moyens déployés au bénéfice de la politique d’accroissement de l’offre de logements adaptés (pensions de famille, intermédiation locative) seront en hausse de 35 M€ (+9 %).

2. Améliorer les moyens de gouvernance et de pilotage de la politique publique de lutte contre le sans-abrisme :

Le Service public de la rue au logement repose sur le principe d’une action publique performante au service des personnes sans domicile ou en difficulté au regard du logement. Au niveau territorial, le SIAO (Service intégré d’accueil et d’orientation) constitue dans chaque département la clé de voûte de ce service public. Exerçant leurs missions de gestion du 115 et de mise en lien de l’offre et la demande en hébergement et en logement adapté, les SIAO doivent à terme consolider leurs capacités et leur légitimité sur d’autres missions structurantes pour la performance de l’action publique : contribution à l’accès au logement, suivi des parcours dans la durée, coordination des acteurs (dont ceux de la veille sociale), contribution à la mise en adéquation de l’offre et des besoins en accompagnement, liens avec le Service public de l’insertion et de l’emploi (SPIE) et avec les services sanitaires et médico-sociaux, contribution à l’observation sociale.

Acteurs centraux de la mise en œuvre de cette politique publique, les SIAO doivent déployer une vision globale sur les parcours des personnes sans domicile et être en capacité d’activer les bons leviers pour apporter des solutions globales. Pour remplir toutes ces missions le SIAO doit inscrire le partenariat au cœur de sa gouvernance, afin d’être la concrétisation opérationnelle de la mise en cohérence des compétences respectives de l’État et des collectivités territoriales. Le SIAO doit jouer un rôle d’interface : entre la puissance publique et les acteurs du secteur Accueil-Hébergement-Insertion (AHI), entre le secteur AHI et le secteur du logement pour une mise en œuvre effective du Logement d’abord, entre le secteur AHI et les autres secteurs concourant à l’insertion globale des personnes (emploi, santé, services pénitentiaires d’insertion et de probation, aide sociale à l’enfance…).

Parmi les ressources à disposition du SIAO, le SI-SIAO fait l’objet d’un investissement fort pour corriger les dysfonctionnements importants apparus fin 2020 et adapter l’outil aux enjeux de la politique publique. La feuille de route est en cours d’établissement sur la base des résultats d’un audit approfondi mené au printemps 2021 et d’ateliers de travail ayant réuni à l’été des utilisateurs du SI-SIAO.

En plus du SI-SIAO, les autres outils de pilotage du parc d’hébergement financé par l’État font l’objet d’un chantier de simplification et de réforme, notamment pour le modèle de tarification des CHRS. Il s’agit de faire émerger un modèle de tarification plus juste – avec une meilleure prise en compte des coûts significatifs et des besoins des publics –, plus simple, plus souple, et qui valorise la réussite des projets d’établissement. Un large processus de concertation a été initié. La démarche de contractualisation est aussi un levier pour faire évoluer l’offre. En effet, la loi Elan a facilité la transformation de places d’hébergement d’urgence subventionnées en places de CHRS, sous condition de signature d’un contrat pluriannuel d’objectif et de moyens (CPOM). Du fait du retard pris en 2020 pendant la crise sanitaire, des travaux sont en cours pour décaler l’échéance de signature de ces contrats.

De manière à renforcer les synergies entre l’État et les collectivités territoriales en matière de lutte contre le sans-abrisme, un deuxième appel à manifestation d’intérêt a permis de sélectionner de nouveaux territoires de mise en œuvre accélérée du Logement d’abord. Ce sont aujourd’hui 45 territoires qui bénéficient d’un soutien financier et technique pour rechercher de nouvelles solutions et amplifier l’accompagnement et l’accès au logement des personnes sans domicile.

Au niveau national, un important travail de fiabilisation de l’état du parc d’hébergement a été effectué en 2021 avec l’ensemble des services déconcentrés. De nouveaux outils de suivi et de pilotage sont déployés de manière à mieux maîtriser l’exécution du programme et à mieux anticiper les besoins.

3.   Mieux connaître la demande, améliorer la qualité de l’offre et mieux répondre aux besoins spécifiques :

Afin de mieux connaître et comprendre le phénomène du sans-abrisme d’un point de vue quantitatif et qualitatif, une Nuit nationale de la solidarité sera organisée en janvier 2022 simultanément dans plusieurs grandes villes de France. Coordonnée par la Dihal avec l’appui méthodologique de l’INSEE, et nourrie par les expériences des villes ayant déjà réalisé ce type d’actions (Paris, Metz, Toulouse…), cette opération de recensement une nuit donnée permettra de disposer d’une vision actualisée du nombre de personnes en situation de rue et de leurs profils.

L’année 2022 verra également le plein déploiement d’un certain nombre de dispositifs spécifiques mis en place en 2021 pour répondre à des besoins précis : 1 000 places d’hébergement supplémentaires en faveur de femmes victimes de violences, 1 500 places d’hébergement pour des femmes enceintes ou sortant de maternité sans solution, 1 000 places d’hébergement ou de logement avec un accompagnement renforcé pour des personnes en situation de grande marginalité, création de 68 tiers lieux favorisant l’accès à des équipements de cuisine pour les ménages hébergés à l’hôtel, création de 26 équipes mobiles spécialisées dans la prévention des expulsions locatives, recrutement de 73 chargés de mission en renfort des Commissions de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (CCAPEX). Ces mesures bénéficient d’un financement au titre de la Stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté qui mobilise au total 74 M€ sur le programme 177 en 2022.

Le dispositif d’appartement de coordination thérapeutique « Un chez-soi d’abord » poursuit sa montée en puissance. Le dispositif propose un accès direct au logement à des personnes ayant connu un long parcours de rue et souffrant de troubles psychiques sévères. Il a été évalué comme particulièrement performant en matière de réinsertion des personnes, d’amélioration de leur état de santé et d’optimisation de l’action publique. Fin 2021, ce dispositif aura été déployé sur 34 sites en France, dont 2 sites dédiés aux jeunes. De nouveaux sites seront installés en 2022.

Dans le cadre du plan France Relance, 80 M€ sont dédiés en 2021 et 2022 à cette politique en complément du programme 177 et du programme 135 ainsi que du Fonds national des aides à la pierre (FNAP). Parmi les mesures financées, on peut noter la modernisation de 137 accueils de jour. Ces structures de première ligne délivrent des services essentiels aux personnes sans domicile, constituent un lieu de création de lien social et sont un point d’accroche vers des parcours d’insertion. Or, les accueils de jour éprouvaient depuis des années des difficultés à trouver les ressources financières nécessaires pour la réalisation de travaux d’amélioration, de réhabilitation ou de mise aux normes. Le plan France Relance mobilise sur 2 ans 18,2 M€ pour soutenir les 137 projets retenus. En complément, 2,2 M€ sont mobilisés pour l’humanisation de 8 centres d’hébergement dans les départements d’outre-mer.

Acteurs et pilotage du programme

Le pilotage du programme ainsi que l’élaboration, la mise en œuvre et l’animation interministérielle et partenariale de la politique de lutte contre le sans-abrisme, sont confiés à compter du 1er avril 2021 à la Délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement (Dihal). Elle travaille en étroite coordination avec la direction générale de la cohésion sociale (DGCS), la délégation interministérielle à la prévention et la lutte contre la pauvreté (DIPLP), la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP), la direction générale des étrangers en France (DGEF), et la délégation interministérielle à l’accueil et à l’intégration des réfugiés (DIAIR).