Le programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l’État » fonctionne en miroir avec la première section du compte de commerce « Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État ». Les dépenses du programme 117 constituent une recette pour la première section du compte de commerce, dont elles assurent l’équilibre. La présentation technique des éléments détaillés constitutifs de ces dépenses figure dans le document consacré au compte de commerce.

rÉsultats gÉnÉraux

La dépense du programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l’État » a augmenté de 12 906 M€ en 2022, par rapport à l’année précédente.

Les crédits figurant à ce programme 117 ne tiennent pas compte du résultat des opérations de gestion active de la dette au moyen d’instruments financiers à terme retracé à la deuxième section du compte de commerce « Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État ». Le portefeuille de contrats d’échange de taux d’intérêt (swaps) est arrivé à échéance en octobre 2021 et les conditions de reprise de ce programme ne sont pas réunies. Les appels de marge sur des opérations effectuées pour le compte de tiers ont dégagés un léger excédent (gain net de 0,2 M€) qui vient alléger la charge figurant au budget général.

Contexte de trÉsorerie

Le besoin de financement a été inférieur de 17,6 Md€ à celui projeté en LFI, essentiellement en raison d’un déficit budgétaire et d’autres besoins de financement moins élevés que prévu. Les autres ressources de trésorerie sont négatives à ‑11,4 Md€ en 2022. La hausse des taux en 2022 a en effet occasionné la réception en trésorerie d’un volume important de décotes à l’émission (voir explications complémentaires ci-dessous). L’endettement à court terme a évolué de ‑6,9 Md€ d’une fin d’année à l’autre au lieu d’une stabilité envisagée en LFI. Les fonds déposés au Trésor par les correspondants ont augmenté de +1,2 Md€ par rapport à fin 2021. Les disponibilités du Trésor en fin d’année ont diminué de 35,2 Md€.

(*) Données à mi-février 2023

(**) Hors dépenses affectées au Programme d’Investissements d’Avenir (PIA)

(***) Un signe + indique une contribution des disponibilités du Trésor au financement de l’État, i.e une baisse des disponibilités du Trésor

(1) Loi de finances initiale du 30 décembre 2021

(2) Loi de finances rectificative du 16 août 2022

(3) Loi de finances rectificative du 1^er décembre 2022

Explications sur les primes et décotes :

Les émissions de titres donnent lieu à l’encaissement de primes ou de décotes à l’émission lorsqu’il existe une différence entre le taux de coupon et le taux d’intérêt demandé par le marché à l’émission. Les primes et décotes compensent la différence, sur la durée de vie du titre, entre le montant des coupons versés et le taux de marché à l’émission.

Si un titre émis comporte un coupon d’intérêt inférieur au taux de marché en vigueur, alors le prix est inférieur au pair et l’État reçoit moins que la valeur faciale du titre : une « décote à l’émission » est alors enregistrée en trésorerie. Dans le cas contraire, lorsque le taux de coupon est supérieur au taux de marché, les investisseurs sont disposés, pour obtenir le titre, à payer une prime et le prix est supérieur à la valeur faciale. La prime ou la décote permet de réconcilier financièrement la différence entre le taux de marché, qui fluctue en permanence, et le coupon qui est fixe. L’encaissement de primes et de décotes concerne à la fois les émissions de nouveaux titres et la réémission des titres créés antérieurement.

Concernant les souches nouvellement créées, l’écart entre le taux de marché et le taux de coupon provient de deux effets. En premier lieu, les nouveaux titres sont créés avec un taux de coupon arrondi au quart de pourcent, soit tous les 0,25 % (les taux de coupons des titres indexés sur l’inflation est arrondi au dixième de pourcent, soit 0,1 %). Il existe donc généralement un écart entre le taux de coupon et celui qui est demandé par le marché. En second lieu, le taux de coupon est toujours positif ou nul. L’émission à un taux d’intérêt négatif entraîne donc l’encaissement de primes à l’émission.

Concernant l’émission de titres sur des souches anciennes, l’écart provient du fait que le taux de marché au moment de la réémission correspond rarement au taux de coupon de cette souche. Celui-ci est en effet fixé lors de la création du titre pour toute sa durée de vie. Or, d’une part les taux d’intérêt varient, d’autre part la durée d’emprunt à la réémission est inférieure à la durée initiale du titre (les taux d’intérêt sont en général différents selon les maturités).

En raison de la hausse des taux d’intérêt en 2022, l’État a enregistré plus de décotes que de primes. Après une période de taux négatifs, de nombreuses souches anciennes portent un coupon très faible voire nul. La réémission sur ces anciennes souches en période de hausse des taux occasionne des décotes à l’émission (car les titres émis comportent un coupon d’intérêt inférieur au taux de marché en vigueur).

Les primes et décotes sont enregistrées au bilan de l’État en comptabilité générale (et maastrichtienne). Elles constituent des recettes de trésorerie ou des dépenses de trésorerie dans le tableau de financement de l’État. La charge de la dette en comptabilité budgétaire reflète uniquement les coupons faciaux versés (les primes et décotes à l’émission sont sans effet). En revanche, en comptabilité générale de l’État et en comptabilité maastrichtienne, les primes et décotes à l’émission sont amorties de façon étalée sur toute la durée de vie du titre. De la sorte, la charge financière effective dans ces deux référentiels comptables correspond au taux d’intérêt demandé par le marché au moment de l’émission des titres, quel que soit le coupon des titres effectivement versé.

Contexte financier

En début d’année 2022, les taux d’intérêt étaient bas, voire négatifs sur une partie de la courbe. Le déclenchement de la guerre en Ukraine fin février a alimenté les prix des matières premières et dans leur sillage l’ensemble des prix à la production et à la consommation. Face à l’envolée des prix, la Banque centrale européenne a amorcé la normalisation de sa politique monétaire en 2022, avec le relèvement de ses taux directeurs et la fin progressive de l’assouplissement quantitatif. Dans ce contexte d’incertitudes économiques et géopolitiques, les conditions de financement se sont dégradées en 2022 : les taux se sont inscrits en hausse, avec des périodes de volatilité importante.

Taux courts. Dans un contexte de relèvement des taux directeurs de la BCE, les taux d’intérêt à court terme ont augmenté. En moyenne sur 2022, les taux à l’émission de court terme ont été de 0,19 % pour l’ensemble des BTF, après ‑0,67 % en 2021, et de ‑0,02 % pour les BTF à 3 mois, après ‑0,68 % en 2021.

Taux d’intérêt à court terme
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source : Banque de France ; Agence France Trésor

Taux à moyen et long terme. Les taux à moyen et long terme ont varié au rythme des incertitudes économiques et géopolitiques. Les taux d’emprunt ont augmenté dans le sillage de la normalisation de la politique monétaire de la Banque centrale européenne. L’écart de taux avec l’Allemagne a été en moyenne de 56 points de base sur l’année 2022. Sur l’ensemble des émissions de moyen et long terme, le taux moyen s’est établi à 1,43 %, après ‑0,05 % en 2021.

Inflation. En 2022, les prix à la consommation ont fortement augmenté. L’évolution des références qui servent au calcul des provisions budgétaires pour charge d’indexation des titres indexés a été de +5,24 % pour l’inflation française et de +8,06 % pour l’inflation en zone euro, après respectivement +1,29 % et +1,85 % en 2021. Contrairement aux taux, qui affectent uniquement les émissions, l’inflation se répercute sur la totalité de l’encours de titres indexés. Elle peut donc induire des variations rapides de la charge de la dette. À raison d’un encours de l’ordre de 250 Md€, une variation de l’inflation de +/1 % se traduit par une variation de la charge d’indexation de +/‑2,5 Md€.

RÉTROSPECTIVE DE LA CHARGE DE LA DETTE

* intérêts versés moins recettes de coupons courus à l’émission ** intérêts versés moins intérêts reçus (cas des émissions à taux négatif)

La charge nette de la dette a augmenté en 2022 (50,7 Md€, après 37,8 Md€ en 2021). La charge de la dette augmente essentiellement sous l’effet de la hausse de la charge d’indexation et l’accroissement du volume de dette (voir détails ci-après en « justification par action »).

charge de la dette en comptabilitÉ gÉnÉrale

Conformément à l’article 28 de la loi organique n° 2001-692 relative aux lois de finances, les dépenses et les recettes sont comptabilisées au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont payées ou encaissées, quelle que soit la date de la créance. Conformément à l’article 27 de cette même loi organique, l’État tient par ailleurs une comptabilité générale fondée sur le principe de la constatation des droits et obligations.

En ce qui concerne la charge de la dette, ces deux comptabilités aboutissent à des résultats différents. Les écarts entre les deux approches tiennent :

– au traitement différent des intérêts : la comptabilité budgétaire repose sur des paiements ponctuels (versement des intérêts à chaque date anniversaire du titre obligataire, par exemple). La comptabilité générale enregistre les charges en continu et étale les versements ponctuels d’intérêt sur toute la période pendant laquelle ils ont couru ;

– au retraitement des primes et décotes à l’émission : les primes et décotes sont ignorées dans le calcul de la charge budgétaire (conformément à l’article 25 de la loi organique n° 2001-692 relative aux lois de finances, les primes et décotes sont considérées comme des ressources et charges de trésorerie). Les primes et décotes font l’objet en comptabilité générale d’un étalement sur la durée de vie des titres venant, selon le cas, alléger ou alourdir les charges faciales. Ainsi, pour un titre portant 3 % d’intérêt facial et émis au taux actuariel de 1 %, la charge budgétaire annuelle sera de 3 % alors que la charge en droits constatés sera in fine de 1 %, correspondant à 3 % de charge faciale moins 2 % d’allégement lié à la prime d’émission ;

– à des références différentes pour le calcul des provisions pour charge d’indexation du capital des titres indexés : en comptabilité budgétaire, sont retenues les références d’inflation aux dates de paiement de coupon, soit essentiellement le 25 juillet. En comptabilité générale, sont retenues les références d’inflation en fin d’exercice, soit le 31 décembre (les références au 25 juillet et au 31 décembre correspondent, à peu de choses près, aux glissements annuels des indices de prix de mai et d’octobre).

Le calcul des déficits publics en comptabilité nationale, ou comptabilité maastrichtienne, retient pour la charge de la dette le chiffrage établi conformément à la comptabilité générale.

Le tableau suivant compare les résultats selon les deux approches, depuis 2018, sur le champ de la dette négociable au sens strict (OAT et BTF), qui représente la majeure partie des crédits ouverts sur le programme. On y remarque l’impact encore sensible de l’étalement des primes et décotes à l’émission. Cet effet résulte de la faiblesse prolongée des taux avant 2022, le stock de titres émis à un taux inférieur à leur taux facial ayant sensiblement augmenté ces dernières années.

* intérêts versés moins recettes de coupons courus à l’émission

** intérêts versés moins intérêts reçus (cas des émissions à taux négatif)