1.1 – Qualité des décisions de la commission des droits et de l’autonomie (CDAPH) des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) dans le cadre d’une première demande

Conformément aux circulaires du Premier ministre de juillet 2018 et de juin 2019 relatives à la réforme de l’organisation territoriale de l’État et à sa mise en œuvre, le pilotage de la politique du handicap – plus spécifiquement de l’AAH – passe par une revue des modalités de représentation de l’État au sein des MDPH et par la création d’une mission nationale de contrôle et d’audit des MDPH.

Par lettre de mission d’avril 2019, la secrétaire d’État chargée des personnes handicapées a chargé l’IGAS d’une mission relative à l’élaboration de scénarios de création de cette mission nationale de contrôle et d’audit. Le rapport de fin de mission a été publié en février 2020 mais la mise en œuvre des propositions formulées a été retardée compte tenu de la crise sanitaire liée au Covid‑19. Cette mission nationale a pour objet d’assurer l’égalité de traitement entre les bénéficiaires, l’équité territoriale dans l’attribution de ces droits et l’efficience de la gestion des demandes par les MDPH. Elle serait particulièrement attentive à la juste attribution des prestations attribuées par les MDPH et financées par le budget de l’État, comme l’AAH.

La signature d’une nouvelle convention d’objectifs et de gestion (COG) entre l’État et la CNSA en mars 2022 constitue une première étape visant à construire une telle mission, en particulier l’engagement n° 34. Celui-ci fait référence à la mise en place d’une mission d’appui et d’évaluation de la qualité chargée d’accompagner les départements et les MDPH dans l’attribution des droits et des prestations d’autonomie.

Dès lors, la CNSA est chargée d’organiser une phase de préfiguration en étendant le dispositif de l’actuelle mission d’appui aux MDPH, centrée sur le pilotage des flux et des stocks dans un objectif de diminution des délais de traitement, à des missions d’évaluation de la qualité. A ce stade, le calendrier précis de mise en œuvre de cette mission ainsi que son périmètre d’intervention ne sont pas encore arrêtés. La mission de préfiguration a vocation à préciser le périmètre, la méthode, le calendrier, l’articulation avec la mission d’appui aux MDPH notamment.

Selon la CNSA, l’écart-type des taux départementaux d’accord sur première demande d’allocation aux adultes handicapés (AAH) calculé en 2022 à partir des réponses reçues de 65 MDPH est de 2,1 pour 1 000 habitants de 20 à 59 ans, contre un indicateur renseigné en 2021 à 1,7 pour 86 MDPH ayant répondu en 2021. Toutefois, pour les 59 MDPH ayant répondu en 2021 et en 2022, les données indiquent que les disparités se réduisent entre les départements, l’écart-type étant passé de 2,0 à 1,5 sur un an.

1.2 – Qualité des décisions de la commission des droits et de l’autonomie (CDAPH) des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) dans le cadre d’un renouvellement

Selon la CNSA, l’écart-type en 2022 des taux départementaux des accords sur décision de renouvellement de l’AAH est de 1,8 pour 1000 habitants de 20 à 59 ans sur les 65 MDPH ayant répondu en 2022, contre 3,3 renseigné pour l’indicateur en 2021 sur les 86 MDPH ayant répondu en 2021.

De la même manière, sur l’échantillon des 59 MDPH ayant répondu en 2021 et en 2022, les disparités diminuent entre les départements sur un an puisque l’écart-type s’élève à 1,8 en 2022 contre 2,3 en 2021.

Dans le PAP 2022, avaient été fixés deux nouveaux sous-indicateurs, précisant l’écart-type des taux départementaux des accords de renouvellement d’AAH par type (AAH‑1 et AAH‑2). Néanmoins, à la suite d’une erreur de pilotage au sein de la DGCS, la CNSA n’a pas été en mesure de fournir les résultats de ces indicateurs.

Les données recueillies dans le cadre de ces indicateurs pour l’année 2021 n’ont pas pu être exploitées. Il en est de même pour les résultats relatifs à l’année 2022.

Lors des travaux conduisant en 2022 à modifier l’extranet ESAT pour assurer un suivi des principales mesures du plan ESAT et à définir ou reformuler 5 indicateurs de suivi qui seront mis en œuvre en 2023, l’Agence des services et des paiements (ASP) a confirmé que les données transmises par les ESAT sont insuffisamment fiables. Cela s’explique par le fait que les contributions des ESAT demeurent facultatives et que les données transmises par les personnels administratifs ne font pas toujours l’objet d’une validation au niveau de la direction de l’ESAT ou de l’organisme gestionnaire, ce qui peut conduire par exemple à de nombreuses confusions aussi bien sur le nombre de travailleurs en formation ou sur la part de travailleurs faisant l’objet d’un accompagnement en milieu ordinaire de travail.

Aussi, des travaux conduits tout au long de l’année 2022 avec l’ASP ont visé dans le cadre du plan ESAT :

• d’une part à définir de nouveaux indicateurs ou à reformuler des indicateurs existants pour éviter des erreurs d’interprétation ;

• d’autre part, à associer le secteur des ESAT lors de ces travaux en appelant fortement leur attention sur l’exigence d’une validation au niveau des directions d’ESAT ou de l’organisme gestionnaire afin de fiabiliser ces données et leurs remontées.

Sous-indicateur 2.1.1 : Part des travailleurs handicapés (en ESAT) concernés par une formation dans le cadre des OPCO/OPCA conventionnés

Le sous-indicateur « Part des travailleurs handicapés (en ESAT) concernés par une formation dans le cadre des OPCO/OPCA conventionnés » a fait l’objet d’une première remontée de données via l’extranet ESAT en 2019, mais postérieurement à la publication du RAP 2019. Le résultat s’élevait à 25 % pour 2018 et 2019.

Les données recueillies dans le cadre de cet indicateur en 2020 font apparaître une diminution sensible de la part de travailleurs ayant bénéficié d’une action de formation. Cette baisse s’expliquant par l’impact de la pandémie, notamment des périodes de confinement, et de la décision des organisations gestionnaires de mobiliser les travailleurs disponibles sur des activités professionnelles.

Renseignées sur une base déclarative des ESAT, les données devront faire l’objet d’un travail de fiabilisation. 

Sous-indicateur 2.1.2 : Ratio d’égalité femmes-hommes pour l’accès en ESAT

Le sous-indicateur « Ratio d’égalité femmes-hommes pour l’accès aux ESAT » est calculé pour la première fois en 2019. L’objectif poursuivi, pour les nouveaux entrants, est de tendre vers une égalité d’accès.

Il sera ainsi utile d’avoir des remontées d’information sur les orientations réalisées par les MDPH ; à cet égard, des résultats sont attendus via le déploiement du Système d’information MDPH piloté par la CNSA.

Sous-indicateur 2.1.3 : Part des travailleurs handicapés (en ESAT) faisant l’objet d’un accompagnement dans l’emploi en milieu ordinaire de travail

Il s’agit d’un indicateur créé en 2019. La cible a été décidée afin d’accompagner progressivement l’ouverture en milieu ordinaire des publics accueillis en ESAT.

Le nombre de travailleurs accompagnés en milieu ordinaire devrait augmenter significativement dans les années à venir grâce à l’impact de l’article 136 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale et du décret du 13 décembre 2022 relatif au parcours professionnel et aux droits des travailleurs en ESAT. Ces deux textes portent en effet la mesure phare consistant à faire bénéficier les travailleurs sortant d’ESAT d’un parcours renforcé en emploi, se traduisant par un accompagnement au long cours à caractère médico-social et professionnel, dans le cadre d’une convention d’appui entre l’ESAT et l’employeur qui est désormais obligatoire et permettant notamment des allers-retours entre les statuts d’usager et de salarié.

Ces deux textes visent en outre à favoriser des transitions professionnelles avec la possibilité depuis le 1^er janvier 2023 pour une personne orientée et accueillie en ESAT d’un exercice simultané d’une activité à temps partiel en milieu protégé et d’une activité salariée à temps partiel, dans la limite des durées maximales du travail fixées par le code du travail, en bénéficiant par ailleurs d’une incitation financière au temps partagé prévue par un décret du 22 décembre 2022.

Cette mesure du partage du temps de travail de travail entre l’ESAT et un emploi donne lieu à un nouvel indicateur (cf. infra).

A compter de 2023, le suivi des ESAT via l’extranet est opéré au moyen des 5 indicateurs suivants :

1. Part de travailleurs handicapés en ESAT bénéficiant d’une formation financée par l’OPCO Santé (ESAT associatifs) ou par l’OPCA ANFH (ESAT publics)

A prendre en compte les formations achevées dans l’année de référence (quelle que soit la date de début de la formation). Un travailleur qui a participé à plusieurs formations dans l’année de référence doit être compté pour chaque formation.

2. Ratio d’égalité femmes-hommes pour l’accès en ESAT

Nombre de femmes faisant partie des effectifs au 31/12/[Année de référence].

Nombre d’hommes faisant partie des effectifs au 31/12/[Année de référence].

3. Part de travailleurs handicapés (en ESAT) mis à disposition d’un utilisateur (quel que soit son statut) dans le cadre d’un contrat de mise à disposition 

Si un travailleur a effectué plusieurs mises à disposition pour des utilisateurs différents dans l’année de référence, chaque mise à disposition doit être comptée.

4. Part de travailleurs handicapés en ESAT en double activité (ESAT et milieu ordinaire de travail)

Cette possibilité pour le travailleur orienté en ESAT entre en vigueur à compter du 1^er janvier 2023 (décret n° 2022-1561 du 13 décembre 2022).

5. Nombre de travailleurs handicapés sortis d’ESAT et bénéficiant d’une convention d’appui

En cas de sortie d’ESAT vers le marché du travail, la conclusion d’une convention d’appui entre l’ESAT et l’employeur est désormais obligatoire dans le cadre du parcours renforcé en emploi, en application du décret n° 2022-1561 du 13 décembre 2022. Cette obligation est entrée en vigueur au lendemain de la publication du décret au Journal officiel le 14 décembre 2022.

Sous-indicateur 3.1.1 : Part des allocataires de l’AAH percevant une rémunération d’activité en milieu protégé

Ce sous-indicateur retrace la proportion des bénéficiaires de l’AAH qui exercent une activité à caractère professionnel en milieu protégé (ESAT). En 2022, 9,4 % des allocataires de l’AAH ont ainsi perçu une rémunération d’activité en milieu protégé, soit une proportion supérieure à la cible (8,9 %).

Le Gouvernement œuvre pour permettre aux allocataires de l’AAH dont la situation le justifie d’accéder aux ESAT, tout en favorisant les transitions du milieu protégé vers le milieu ordinaire dès que cela est possible. A ce titre, le dispositif d’emploi accompagné a vocation à inclure davantage de bénéficiaires de l’AAH en milieu ordinaire et de favoriser leur maintien dans l’emploi. Le renforcement de ce dispositif se poursuit afin d’améliorer l’accompagnement vers et dans l’emploi des personnes en situation de handicap, ainsi que de sécuriser leurs parcours.

Compte tenu du développement des passerelles vers le milieu ordinaire et du moratoire en vigueur depuis 2013 sur les créations de places en ESAT pour concentrer les moyens sur l’accompagnement en milieu ordinaire, les cibles sont volontairement ajustées à la baisse. 

En 2021, les ESAT étaient au cœur d’une réflexion plus large visant à transformer l’offre dans la continuité des propositions du rapport IGAS-IGF paru à ce sujet en octobre 2019. Les groupes de travail mis en œuvre avaient pour objectif de donner davantage de souplesse de gestion aux établissements, de faire sauter certains verrous administratifs et de favoriser des partenariats avec d’autres acteurs. L’article 136 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale permet ainsi aux travailleurs en ESAT de cumuler une activité partielle dans ce secteur et une activité partielle en milieu ordinaire de travail. Cette mesure a pour vocation d’encourager les travailleurs en ESAT à prolonger leur parcours en milieu ordinaire, dans la perspective d’une sortie du milieu protégé. Un mode de calcul spécifique de l’AAH, adapté à ces situations dites de « double activité », est ainsi entré en vigueur au 1^er janvier 2023.

Sous-indicateur 3.1.2 : Part des allocataires de l’AAH percevant une rémunération d’activité en milieu ordinaire

Ce sous-indicateur mesure le taux d’emploi en milieu ordinaire de travail et le développement de la part des revenus d’activité dans les ressources des allocataires de l’AAH. En 2022, 12,6 % allocataires de l’AAH ont perçu une rémunération d’activité en milieu ordinaire, soit une proportion supérieure à la cible (11,9 %). En effet, l’un des objectifs de l’AAH et de l’emploi accompagné est de permettre l’inclusion des personnes handicapées dans l’emploi, notamment pour accroître l’autonomie des personnes quel que soit le degré du handicap. 

Toutefois, ce sous-indicateur ne peut à lui seul mesurer l’efficacité de cette politique publique car il dépend également de la conjoncture économique et de l’adéquation des compétences des personnes concernées à celles attendues sur le marché du travail.

Après une baisse continue observée de cet indicateur depuis 2015, il a été proposé de rehausser de manière volontariste les prévisions 2018-2020 compte tenu des efforts engagés pour faire progresser l’insertion professionnelle des personnes en situation de handicap.

La rénovation de l’obligation d’emploi des travailleurs handicapé (OETH), l’enrichissement de l’offre de services notamment par le développement du dispositif de l’emploi accompagné et la meilleure intégration de ces enjeux dans les objectifs de responsabilité sociale des entreprises devraient permettre une amélioration de la situation des travailleurs handicapés en milieu ordinaire de travail.

La loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel a en outre créé le cadre propice à l’expérimentation en entreprises adaptées de mesures visant à favoriser l’emploi et le maintien en emploi des personnes en situation de handicap en milieu ordinaire de travail.Une expérimentation a ainsi été mise en place afin de créer des contrats de travail à durée déterminée dits « tremplin » pour les personnes en situation de handicap particulièrement éloignées de l’emploi, tels que les bénéficiaires de l’AAH, visant à favoriser leur insertion pérenne dans le milieu ordinaire de travail. Mise en place depuis janvier 2019, cette expérimentation s’achèvera le 31 décembre 2023. Le tableau ci-dessous indique le nombre de salariés en CDD « Tremplin » bénéficiant de l’AAH.

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Sources : Données extranet ASP en date du 27/02/23

En 2022, 2 083 contrats CDD « Tremplin » ont été créés sur l’ensemble de l’année selon l’ASP. Le nombre de contrats CDD « tremplin » a augmenté tout au long de l’année en dépit d’une légère baisse durant l’été qui a été résorbée dès le mois de septembre. Le pic temporaire 2022 s’élève à 1 795 contrats ce qui est supérieur à celui relevé en 2021 (1 482 contrats). Les données 2022 sont toujours en cours de stabilisation. L’évaluation des expérimentations en EA réalisée par un comité scientifique fera l’objet d’un rapport qui sera déposé au Parlement au premier trimestre 2024.

Sous-indicateur 3.1.3 : Part des allocataires de l’AAH percevant une rémunération d’activité

Ce sous-indicateur retrace la proportion des bénéficiaires de l’AAH percevant des ressources d’activité, qu’il s’agisse du milieu ordinaire ou du milieu protégé. Ainsi, en 2022, 22 % des bénéficiaires de l’AAH ont perçu des ressources d’activité, soit une proportion supérieure à la cible (20,8 %).

La mesure du niveau de réalisation de cet objectif s’appuie sur l’analyse du taux des appels traites par la plate-forme nationale d’écoute maltraitance créée en février 2008 dans le cadre du lancement du numéro 3977. Les écoutants du 3977 assurent une première écoute de la situation signalée par l’appelant, lui apportent les informations utiles et lui proposent si nécessaire une orientation vers le réseau de proximité, pour un suivi et un accompagnement de la situation à l’échelon local en lien avec les partenaires. La plate-forme nationale et l’ensemble des relais de proximité sont en relation permanente, notamment via un système d’information commun sécurise qui permet une continuité dans l’accompagnement et le suivi de chaque situation.

Pour 2020 et 2021, le nombre d’appels reçus et pris par le 3977 a été estimé, compte tenu de la pandémie.

Un nouveau contrat pour un dispositif de suivi exhaustif des appels reçus et pris, incluant le télétravail, a été conclu avec leur opérateur, et fonctionne depuis fin mars 2022. Les résultats 2022 en sont donc également impactés.

Ce changement de dispositif ne permet pas de comparaison avec 2021.

En 2022, 81 707 appels ont été reçus par la plateforme, dont 80 % concernaient de fait le 3977. Ces appels correspondaient à 26 247 appelants distincts. Au total, 59 % des appelants ont été traités.