L’année 2022 s’est traduite pour les juridictions, par la poursuite du renforcement de la justice de proximité, tant pénale que civile, dont le développement reste une priorité du ministère de la Justice afin de répondre au mieux aux attentes des justiciables.

En effet, cette politique publique a vocation à lutter plus efficacement contre la petite délinquance du quotidien, grâce aux moyens financiers et humains sans précédent ainsi qu’aux nouvelles mesures prises pour simplifier les procédures dans les juridictions. La loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire s’inscrit dans cette même logique en ayant pour objectif de produire ses effets selon les trois axes principaux suivants : renforcer les droits des citoyens, rapprocher l’institution judiciaire des citoyens et renforcer la confiance des usagers dans l’action des professionnels du droit.

La justice de proximité s’est également traduite par la mise en œuvre de moyens supplémentaires pour soutenir au plus près les juridictions dans leurs actions de résorption des stocks constitués notamment durant la crise sanitaire.

Enfin, le rapport « rendre justice aux citoyens » du comité des états généraux de la justice remis au Président de la République le 8 juillet 2022 a permis de faire émerger, à partir de plus d’un million de contributions individuelles ou collectives, des propositions de réforme de l’institution judiciaire. Ont été alors abordés et discutés des thèmes et sujets structurants pour les services judiciaires, tels que le maillage territorial, l’équipe autour du magistrat, la simplification de la procédure pénale ou l’amélioration de la justice commerciale et de la justice du travail. Les propositions qui seront portées pour être mises en œuvre dans les prochains mois devraient alors permettre de produire un impact significatif dans le quotidien des juridictions et leurs personnels.

1. LES PRINCIPALES RÉFORMES MENÉES EN 2022 

1.1 La mise en œuvre de la loi de confiance dans l’institution judiciaire

L’année 2022 a été marquée par la mise en application des nouvelles mesures issues de la loi du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire. Destinée à restaurer la confiance des usagers dans la justice, cette réforme renforce, un peu plus encore, le mouvement de spécialisation des magistrats et fonctionnaires afin de développer leur expertise dans des domaines techniques. Ainsi, dans le prolongement de la création de pôles régionaux environnementaux et l’instauration d’un nouveau pôle spécialisé contre la haine en ligne au sein du tribunal judiciaire de Paris ainsi que de la possibilité offerte par la loi n° 2019-2022 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice du 23 mars 2016 de répartir les contentieux distinctement selon les spécificités et les besoins des territoires, la loi du 22 décembre 2021 a créé un pôle spécialisé dans les procédures criminelles où l’auteur n’a pas été identifié après plusieurs années ou pour lesquels les éléments laissent penser à des infractions sérielles.

Cette loi prévoit également l’encadrement des enquêtes préliminaires et la modernisation des audiences criminelles en confortant les cours d’assises grâce à l’organisation d’une audience préparatoire.

Afin de redonner du sens à la peine et de favoriser la réinsertion des personnes détenues, l’année 2022 a connu la suppression des réductions de peine automatiques, l’octroi de crédits de réduction de peine sur la base des efforts réalisés par les détenus et le renforcement du système de la libération sous contrainte.

Enfin, cette loi entérine la suppression progressive du rappel à la loi et la création d’une nouvelle mesure alternative aux poursuites, l’avertissement pénal probatoire.

1.2 La poursuite du renforcement de la justice de proximité

L’année 2022 a été placée sous le signe de la poursuite des mesures prises en matière de justice de proximité, entendue comme celle du quotidien des justiciables. A cet égard, la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice du 23 mars 2016 a pu notamment constituer un levier de premier ordre dans l’adaptation de la réponse de proximité aux besoins des territoires.

Ainsi, la direction des services judiciaires a poursuivi, en 2022, son travail de coordination dans le vaste plan de recrutement mis en œuvre pour venir en renfort des services de greffe et des magistrats. Précisément, les 2 000 personnels contractuels exerçant en juridiction depuis 2021 ont été pérennisés à la demande des juridictions dès 2022. Actuellement, 935 juristes assistants travaillent au sein des tribunaux judiciaires et cours d’appel alors qu’ils n’étaient que 189 en 2017.

En matière pénale, afin de pouvoir recourir davantage aux mesures alternatives aux poursuites, les procureurs de la République ont pu s’appuyer, durant l’année 2022, sur 1 106 délégués du procureur qui se déplacent dans les 2 000 Point-justice sur tout le territoire, ainsi que dans les tribunaux de proximité, afin de notifier aux auteurs des infractions, les décisions prises par les procureurs de la République. Au plan national, 119 920 décisions pénales ont été rendues hors des murs des tribunaux judiciaires en 2022.

En matière civile, afin de favoriser les délais de traitement, des efforts ont été particulièrement apportés sur les contentieux qui représentent plus de 60 % des affaires civiles (affaires familiales, divorces, tutelles, litiges de la vie quotidienne). A cet effet, l’institutionnalisation de l’équipe autour du magistrat et le déploiement de renforts plus nombreux ont permis de diminuer les délais de traitement des dossiers et, par là même, de réduire les stocks au bénéfice des justiciables. Les résultats de l’année 2022 avec une baisse des stocks sur les contentieux plus particulièrement ciblés mettent ainsi en exergue l’efficacité des orientations prises. Concernant le contentieux des affaires familiales, sur 161 tribunaux judiciaires, seuls 4 ont vu leurs stocks augmenter et 97 % des juridictions ont vu leurs stocks baisser, soit une baisse globale de 28,35 % des stocks en deux ans. Concernant le contentieux des pôles sociaux, sur 114 tribunaux judiciaires, seuls 8 ont subi une hausse de leurs stocks tandis que 93 % des juridictions ont bénéficié d’une baisse de leurs affaires en attente de traitement, soit une baisse globale de 31,23 % des stocks en deux ans.

1.3 La mise en œuvre de la réforme de la justice des mineurs

L’année 2022 a été marquée par la mise en œuvre effective du code de la justice pénale des mineurs, entré en vigueur le 30 septembre 2021 par la loi n° 2021-218 du 26 février 2021 issu des effets de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

Conformément à l’esprit de la réforme, dans une volonté de raccourcissement des délais légaux de jugements, il est observé, selon les données provisoires disponibles, un net infléchissement du délai de traitement en 2022 entre l’arrivée de l’affaire au parquet et le premier jugement mettant fin à la procédure intéressant le mineur. Précisément, alors qu’en 2021, le délai moyen de ces affaires pénales était de 17,9 mois et près de 51 % d’entre elles connaissaient un délai supérieur ou égal à un an, selon les premières tendances 2022, ce même délai serait en baisse de 10,9 mois et 35 % des affaires pénales concernant les mineurs auraient une durée supérieure ou égale à un an.

1.4 Le renforcement de la lutte contre la criminalité organisée et la délinquance économique et financière

Lors de la troisième édition d’un dialogue de gestion qui lui a été spécifiquement dédié le 21 février 2022, les juridictions inter-régionales spécialisées (JIRS) ont bénéficié d’une attention particulière sur le pilotage et l’organisation des moyens mis à leur disposition dans la lutte contre la criminalité organisée et la délinquance financière. Ainsi, en 2022, 17 postes de magistrats et 6 emplois de greffiers supplémentaires ont été octroyés au tribunaux judiciaires à compétence JIRS.

2. L’ACCOMPAGNEMENT DES RÉFORMES PAR UN ACCROISSEMENT DES MOYENS EN 2022

En 2022, en cohérence avec le projet de loi et de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, les services judiciaires ont bénéficié, en LFI, d’un budget de 3 849,1 M€ en augmentation de 128,3 M€, soit +3,4 % par rapport à la LFI 2021.

Les crédits de rémunération (hors CAS pensions) s’élevaient en LFI à 1 793,4 M€, permettant notamment de financer le schéma d’emplois fixé en LFI à 40 emplois. Ce dernier a été fortement revu à la hausse en gestion, afin de tenir compte des éléments suivants :

• +90 recrutements arbitrés en réunion interministérielle des 17 et 18 janvier 2022 dans le cadre de la généralisation de l’intermédiation financière des pensions alimentaires ;

• +605 ETP au titre de la pérennisation des emplois contractuels recrutés dans le cadre de la justice de proximité (500) et de la lutte contre les violences intrafamiliales (105).

La cible de schéma d’emplois autorisée en gestion 2022 s’est finalement établie à +735 ETP. L’exécution s’est avérée proche de cette cible avec un schéma d’emplois exécuté à hauteur de +722 ETP.

L’exécution des dépenses de personnels (hors CAS pensions) s’est in fine élevée à 1 843,1 M€, supérieure de 49,8 M€ au crédits ouverts en LFI. Cette augmentation résulte de la conjugaison de mesures générales et d’arbitrages interministériels intervenus en cours de gestion :

• la revalorisation du point d’indice (26,93 M€), les mesures bas salaires (3,29 M€), ainsi que le coût de la GIPA (0,96 M€) ;

• la mise en œuvre de la convergence indemnitaire concernant les corps communs (2,3 M€) et les corps spécifiques (12,2 M€), mais également plus généralement des revalorisations indiciaires et indemnitaires sur les catégories C (3,5 M€) ;

• les recrutements dans le cadre de la réforme de l’intermédiation financière des pensions alimentaires déjà évoqués auxquels s’ajoutent 110 agents contractuels hors schéma d’emplois (5 M€) ;

• la pérennisation, dans le cadre de contrats de projets de 3 ans, également évoquée supra (7 M€).

Les crédits hors masse salariale se sont élevés quant à eux à 1 280,5 M€ en exécution, en progression de 4 % par rapport à 2021.

La principale hausse concerne les crédits d’investissement immobiliers (209,3 M€) qui ont continué de progresser (+12 %) afin de poursuivre une programmation immobilière ambitieuse.

Par ailleurs, les dépenses de frais de justice se sont élevées à 648,7 M€ en 2022 (656 M€ en réalité du fait du transfert budgétaire de 8 M€ pour les mémoires du SNPS à destination du programme 176) contre 613,2 M€ en 2021, soit une augmentation de 6 % résultant notamment du plein effet des réformes engagées en 2021(renforcement du maillage territorial des unités médicales judiciaires (UMJ), extension et revalorisation des missions des délégués du procureur et généralisation des enquêtes sociales rapides dont les tarifs ont été revalorisés).

Enfin, les moyens de fonctionnement sont à l’inverse en légère baisse (386,8 M€, soit ‑1 %) par rapport à 2021, notamment du fait de la réduction de dépenses exceptionnelles liées au covid en matière de mesures sanitaires particulièrement.

3. LA TRANSFORMATION DES ORGANISATIONS EN 2022

Dans la continuité des années précédentes, l’année 2022 s’est inscrite dans la poursuite de l’accompagnement des juridictions ainsi que dans l’accélération de la transformation numérique de la justice judiciaire, en particulier en matière de dématérialisation des procédures.

3.1 Un soutien et une valorisation au niveau national des projets organisationnels des juridictions

La direction des services judiciaires dispose d’un bureau dédié à l’accompagnement de l’organisation des juridictions (AccOr.J) qui peut être saisi par les chefs de cour lorsque ceux-ci repèrent, au sein de leur ressort, des évolutions opportunes dans le fonctionnement interne des services et souhaitent disposer d’un état des lieux objectivant les difficultés et les leviers d’action possibles. Le bureau soutient alors la juridiction dans sa conduite de projet et la met en lien avec les bureaux de l’administration centrale ayant l’expertise métier. Pour mener à bien cette mission au plus proche des juridictions, le bureau AccOr.J s’est déplacé auprès de 33 tribunaux judiciaires et 6 cours d’appel au cours de l’année 2022.

Au-delà de ces saisines individuelles, pour répondre à un besoin récurrent de faciliter la mise en œuvre des réformes et d’optimiser l’allocation de moyens, le bureau AccOr.J s’emploie à cartographier les organisations rencontrées en juridiction dans l’objectif de nourrir un référentiel de structures et de modéliser des processus adaptés aux enjeux de l’institution judiciaire.

Par ailleurs, dans le contexte de recensement des bonnes pratiques initié par le garde des Sceaux au sein du ministère de la Justice, le bureau AccOr.J a identifié les bonnes pratiques mises en œuvre dans les juridictions, les a analysées, sélectionnées puis diffusées sur le site « bonnes pratiques » accessible à l’ensemble des juridictions depuis mars 2021. 

3.2 Le développement de nouveaux outils au service des juridictions

En 2022, la transformation numérique du ministère de la justice s’est poursuivi en améliorant les outils de travail des juridictions, en accélérant la dématérialisation des procédures et en renforçant une approche globale ouverte sur l’ensemble des partenaires (autres ministères, professions du droit, usagers du service public de la justice, etc.).

En matière civile, dans le cadre du programme de transformation de la justice civile, le projet PORTALIS a poursuivi l’expérimentation de la première version du nouvel applicatif métier devant les conseils de prud’hommes désignés comme sites pilotes, avant la mise en œuvre d’une généralisation de l’outil à tous les conseils de prud’hommes de métropole et d’outre-mer en fin d’année 2023. L’applicatif PORTALIS a vocation à devenir, en effet, progressivement l’outil unique et commun à l’ensemble des juridictions civiles, en favorisant une dématérialisation de bout en bout des procédures civiles, avec ou sans représentation obligatoire.

En outre, dans la continuité du service de suivi en ligne d’une affaire, la saisine en ligne permet désormais à une personne physique de saisir la justice pour des procédures sans représentation obligatoire par un avocat et hors assignation par le biais d’un formulaire dématérialisé depuis son espace personnel sécurisé sur justice.fr. Cela concerne la constitution de partie civile (devant le juge des enfants, le juge d’instruction, le tribunal de police, le tribunal correctionnel et le tribunal pour enfants), la requête au juge des tutelles par un majeur protégé ou un représentant légal et, enfin, la requête au juge aux affaires familiales. Ainsi, depuis l’ouverture des démarches en ligne, 11 472 requêtes ont été saisies en ligne.

En matière pénale, le programme Procédure Pénale Numérique (PPN) constitue l’une des priorités du plan de transformation numérique, dont l’enjeu majeur est de rendre une justice pénale plus efficace en la modernisant grâce à l’abandon du papier et à la signature électronique. En 2022, les travaux de transition numérique de la procédure pénale se sont accélérés. Précisément, toutes les juridictions de métropole sont en mesure de traiter les petites procédures contre X de manières dématérialisées. Ce périmètre aura commencé à être étendu aux procédures avec poursuites à 52 juridictions. Depuis 2019, plus d’un million de procédures, toutes filières confondues, ont ainsi été dématérialisée.

3.3 La poursuite des travaux sur l’évaluation de la charge de travail des magistrats

Depuis le second semestre 2019, la direction des services judiciaires s’est engagée dans des travaux destinés à se doter d’un outil de gestion plus performant de mesure de l’activité des magistrats, basé sur un système de pondération des affaires judiciaires.

Il s’agit d’un chantier ambitieux, de long terme, la qualité de l’outil élaboré étant une condition nécessaire à son acceptabilité au sein de l’institution judiciaire mais également à sa crédibilité à l’extérieur du ministère de la justice, notamment lors des négociations budgétaires.

Les objectifs poursuivis sont les suivants :

• appréhender plus finement et rapidement l’évolution de l’activité judiciaire et le besoin national en magistrats pour y faire face, c’est-à-dire :

  • Objectiver davantage les demandes d’effectifs formulées lors des négociations budgétaires se déroulant dans le cadre de la préparation d’un projet de loi de finances,

  • Évaluer de manière plus précise l’impact des réformes ou des changements de politique publique sur le besoin national en magistrats.

• favoriser une plus grande équité dans la répartition des effectifs entre les juridictions du territoire national.

Pour y parvenir, un groupe de travail, composé de représentants des conférences des chefs de cour et de juridiction, des associations professionnelles de magistrats (juges d’instruction, juges de l’application des peines, juges des enfants, juges des contentieux de la protection etc.), des organisations syndicales et du ministère de la justice, a continué de se réunir de manière hebdomadaire en 2022, avec l’accompagnement d’une mission d’appui de l’Inspection générale de la justice

Par ailleurs, sur certaines fonctions (parquet, juge non spécialisé en matière civile et en matière pénale, activité pénale du juge des enfants), le groupe de travail a décidé de faire appel à des praticiens de terrain, par le biais de l’organisation d’ateliers, afin de structurer les tables et de proposer des temps pour chaque activité structurante identifiée. Les tables de pondération ainsi proposées par les membres des ateliers ont été soumises aux membres du groupe de travail avant d’être éventuellement révisées puis finalisées.

Au 20 décembre 2022, 14 tables de pondération ont ainsi été adoptées, visant à couvrir plus la quasi-totalité de l’activité juridictionnelle des tribunaux judiciaires, les travaux se poursuivant en 2023 pour couvrir le reste de l’activité de première instance et démarrer l’examen des fonctions en appel.

Parallèlement aux travaux en cours réalisés par le groupe de travail, la direction des services judiciaires s’attache, en lien avec le service du numérique du secrétariat général, à la conception d’un outil numérique, fondé sur les tables de pondération créées par ce même groupe. L’expérimentation organisée en 2023 de cet outil informatique est le préalable avant le déploiement national de l’outil, lequel permettra ensuite de connaître plus précisément la structure du contentieux traité par les magistrats, sans toutefois refléter la singularité de chaque territoire, sa vocation étant d’établir des moyennes.

4. LA DÉCLINAISON DU PLAN DE MAÎTRISE DES FRAIS DE JUSTICE EN 2022

Le plan d’action relatif à la maîtrise des frais de justice a été décliné en 2022. Ainsi, des actions de sensibilisation ont été menées à destination tant des personnels du réseau judiciaire que des acteurs externes, notamment ceux du ministère de l’intérieur (officiers de police judicaire).

Une comitologie a été installée visant à susciter les échanges à divers niveaux : sur les procédures, les outils, les actions de contrôle interne. Cette phase de sensibilisation a été accompagnée d’actions sur des segments de dépenses.

En particulier, le gardiennage des scellés, notamment celui des véhicules qui représente le segment de dépenses dont la part est la plus importante après les analyses et expertises médicales et l’interprétariat traduction (13 %), a donné lieu à une approche particulière : un suivi des flux de véhicules saisis est en cours d’élaboration à partir des données provenant des juridictions ; un marché de destruction des véhicules saisis est à l’étude ; enfin, un travail a été engagé sur le déploiement au sein du réseau judiciaire du logiciel « système d’information des fourrières » développé par le ministère de l’intérieur.

L’expérimentation de la mise en place d’un service centralisateur régional à Toulouse, menée depuis fin 2021, a abouti à une amélioration qualitative : professionnalisation des agents, harmonisation des procédures de contrôle, fluidité de traitement des mémoires, amélioration des délais de traitement.

La prise de conscience de la nécessité de conduire des plans de maîtrise et la mobilisation sont bien réelles dans les juridictions. Ces plans ont souvent permis une meilleure connaissance des sous-jacents de la dépense, des volumétries d’actes. Ils ont pu conduire à une rationalisation ou une homogénéisation de processus.

Il reste difficile de démontrer l’efficacité de ces actions de maîtrise sur le niveau de la dépense, soit parce que ces actions doivent nécessairement s’inscrire sur la durée pour commencer à produire un effet sur la dépense, soit par l’absence actuelle d’indicateurs pour identifier ces effets, souvent écrasés par des facteurs en hausse en parallèle.

Pour 2023, un plan de maîtrise plus resserré sur 15 actions a été décidé et avec un pilotage renforcé.

Objectif 1 : Rendre une justice de qualité

Indicateur 1.1 : Délai moyen de traitement des procédures civiles, hors procédures courtes

Indicateur 1.2 : Pourcentage des juridictions dépassant de 15% le délai moyen de traitement (cible) des procédures civiles

Indicateur 1.3 : Délai moyen de traitement des procédures pénales

Indicateur 1.4 : Délai théorique d'écoulement du stock  des procédures

Indicateur 1.5 : Nombre d'affaires civiles traitées par magistrat du siège

Indicateur 1.6 : Nombre d'affaires pénales traitées par magistrat du siège et du parquet

Indicateur 1.7 : Nombre d'affaires civiles et pénales traitées par fonctionnaire

Indicateur 1.8 : Taux de cassation (affaires civiles et pénales)

Objectif 2 : Renforcer l'efficacité de la réponse pénale, le sens et l'efficacité de la peine

Indicateur 2.1 : Alternatives aux poursuites (TJ)

Indicateur 2.2 : Taux de peines alternatives à l'emprisonnement ferme

Indicateur 2.3 : Taux de mise à exécution des peines d'emprisonnement ferme ou en partie ferme

Indicateur 2.4 : Délai de mise à exécution des peines d'emprisonnement ferme ou en partie ferme

Objectif 3 : Adapter et moderniser la justice

Indicateur 3.1 : Dépense moyenne de frais de justice par affaire faisant l'objet d'une réponse pénale

Indicateur 3.2 : Transformation numérique de la justice

Indicateur 3.3 : Part des conciliations réussies

Indicateur 3.4 : Satisfaction sur la qualité de l'accueil dans les tribunaux